跨界治理理論與數(shù)字政府建設(shè)探討

　摘要：新一代信息通信技術(shù)的蓬勃發(fā)展，助推傳統(tǒng)科層式政府向數(shù)字化政府轉(zhuǎn)型。數(shù)字政府建設(shè)與跨界治理模式有著密切的理論聯(lián)系，二者在價(jià)值理念、治理工具、治理結(jié)構(gòu)等方面具有一致性。引入跨界治理理論模型，從結(jié)構(gòu)、過程、領(lǐng)導(dǎo)三個(gè)維度構(gòu)建政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的行動(dòng)框架，借助廣東數(shù)字政府建設(shè)的典型案例分析，發(fā)掘我國數(shù)字政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困局與突破路徑。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代推動(dòng)數(shù)字政府改革創(chuàng)新，需要重塑組織架構(gòu)，構(gòu)建適應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政府職責(zé)體系；加強(qiáng)制度供給，形成數(shù)字政府與數(shù)據(jù)治理的制度保障；改善運(yùn)行機(jī)制，做好數(shù)字政府建設(shè)的全流程評(píng)價(jià)監(jiān)督；鍛造跨界領(lǐng)導(dǎo)，營造協(xié)作共享的組織文化與政治生態(tài)；創(chuàng)新工具應(yīng)用，推動(dòng)顛覆性技術(shù)與政府治理深度融合。

　當(dāng)前，全球政府?dāng)?shù)字化浪潮風(fēng)起云涌，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等顛覆性技術(shù)嵌入政府治理全流程，重構(gòu)政府的思維理念、治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行方式，助推政府全方位變革。黨的十九屆四中全會(huì)首次提出“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”，明確了新時(shí)代政府改革的方向。2020 年初，新冠肺炎疫情肆虐全球，從疫情防控到復(fù)工復(fù)產(chǎn)都是對(duì)數(shù)字政府運(yùn)轉(zhuǎn)的一次實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn)，在這一過程中，一系列數(shù)字化抗疫舉措成為強(qiáng)有力“武器”，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅(jiān)實(shí)保障。在各地不少有益經(jīng)驗(yàn)值得借鑒的同時(shí)，也暴露出數(shù)字政府建設(shè)的短板問題。本文基于數(shù)字政府建設(shè)的特點(diǎn)和規(guī)律，秉持“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”的改革邏輯，引入跨界治理理論作為研究工具，構(gòu)建跨界治理理論與數(shù)字政府建設(shè)過程有機(jī)銜接的分析框架，發(fā)掘數(shù)字政府建設(shè)的行動(dòng)內(nèi)容、現(xiàn)實(shí)困局和改革邊界，研議如何善用技術(shù)治理工具，突破傳統(tǒng)界域藩籬，增強(qiáng)改革的跨界協(xié)同效度，將信息技術(shù)紅利充分轉(zhuǎn)化為數(shù)字政府治理效能。

　 一、跨界治理：數(shù)字政府建設(shè)研究的新視角

　傳統(tǒng)意義上“界”多指地理上的界線劃分，或不同事物的類別范圍。在全球化、信息化高速發(fā)展的當(dāng)今社會(huì)，政府治理中“界域”的指向更為廣泛，涉及不同行政區(qū)域的地理邊界，線上和線下的虛擬界域，政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界，縱向政府層級(jí)間以及橫向部門間的邊界（見圖 1）。據(jù)此，跨界治理可以定義為政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織等不同治理主體為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)及增進(jìn)公共利益，跨越區(qū)域、層級(jí)、部門等界別限制，形成一套整體協(xié)同的體制機(jī)制、行動(dòng)策略與制度安排，參與方主體在跨界領(lǐng)導(dǎo)者的引領(lǐng)下，通過充分協(xié)商建立共識(shí)，凝聚彼此合力，遵循約定規(guī)則優(yōu)化資源配置，采取一致性協(xié)作行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)整體收益最大化。中國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)把跨界問題提上議事日程，習(xí)近平在 2016 年中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)”。“三融五跨”的戰(zhàn)略要求為我國數(shù)字政府改革升級(jí)指明了方向，跨界協(xié)同、數(shù)據(jù)治理成為數(shù)字政府建設(shè)的核心內(nèi)容，業(yè)務(wù)整合、平臺(tái)共享、數(shù)據(jù)共享是為數(shù)字政府運(yùn)行的基本邏輯。

　 圖 1 跨界治理的拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)模型

　 （一）跨界治理與數(shù)字政府建設(shè)的理論聯(lián)系

　數(shù)字政府建設(shè)是一場(chǎng)全方位、系統(tǒng)性、協(xié)同式的創(chuàng)新，這與具有整體性、協(xié)同性特征的跨界治理范式有著深刻的理論聯(lián)系。從概念內(nèi)容可見，跨界治理理論與數(shù)字政府建設(shè)有著較高的契合度。首先，價(jià)值理念的一致性。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“讓億萬人民在共享互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展成果上有更多獲得感”。數(shù)字政府建設(shè)目標(biāo)是通過數(shù)據(jù)整合、開放、共享，充分釋放數(shù)據(jù)資源價(jià)值，為群眾提供高質(zhì)量、精細(xì)化、個(gè)性化公共服務(wù)，更好地滿足人民群眾對(duì)于美好生活的需要�？缃缰卫碇荚谡�合政府內(nèi)部“上、下、左、右”，政府外部的市場(chǎng)、社會(huì)多主體力量，強(qiáng)化公私合作伙伴關(guān)系，承擔(dān)起公共責(zé)任，解決與人民群眾利益息息相關(guān)的跨域公共事務(wù)問題。二者都是基于以人民為中心的價(jià)值追求，致力于增進(jìn)公共利益。其次，治理工具的一致性。數(shù)字政府建設(shè)是網(wǎng)絡(luò)化、智能化技術(shù)與信息集成系統(tǒng)在政府治理中的深度融合，構(gòu)成“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)管理”的解決方案及應(yīng)用場(chǎng)景�？缃缰卫硇袆�(dòng)中，通過信息技術(shù)加持形成跨越區(qū)域、層級(jí)、部門等邊界的必要連接，降低治理主體間溝通協(xié)調(diào)的制度性交易費(fèi)用。最后，治理結(jié)構(gòu)的一致性�？缃缰卫沓尸F(xiàn)出跨不同區(qū)域、跨縱向權(quán)力線與橫向職能線、跨公私部門多主體協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)化組織形態(tài)，以及基于信任、共識(shí)、協(xié)作的治理機(jī)制，由科層制下的金字塔式權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)為聯(lián)動(dòng)協(xié)作的扁平化權(quán)力結(jié)構(gòu)，這與數(shù)字政府治理架構(gòu)是一致的。數(shù)據(jù)分布結(jié)構(gòu)的交互性和信息傳輸方式的開放性，決定了數(shù)字政府權(quán)力系統(tǒng)能夠在跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門中進(jìn)行政務(wù)流程再造和機(jī)構(gòu)職能整合，成為一個(gè)政府內(nèi)部縱橫聯(lián)動(dòng)，外部與國家社會(huì)治理協(xié)同開放的高效運(yùn)行體系。

　 （二）跨界治理對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)觀照

　政府治理概念語境下的跨界界域非常廣泛，數(shù)字政府重塑的治理體系也是全域式的，那么，數(shù)字政府改革中是如何突破傳統(tǒng)界域概念、實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通？

　第一，跨縱向權(quán)力線的行政層級(jí)邊界。這里指的是“條條管理”，涉及央地關(guān)系和地方政府上下級(jí)之間的關(guān)系。依托自上而下對(duì)權(quán)力、資源的掌握，上級(jí)制定政策，基層貫徹落實(shí)，有利于政策的統(tǒng)一執(zhí)行，但是層層傳遞指令存在著信息失真、行動(dòng)遲緩甚至執(zhí)行走樣的弊端，跨界治理即是以扁平化管理突破科層

　制桎梏，縱向貫穿到底，提升信息、資源運(yùn)轉(zhuǎn)效率。運(yùn)用跨界治理理論，通過縱向統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，能夠?yàn)?ldquo;全國一盤棋”建設(shè)數(shù)字政府提供理論支撐。第二，跨行政區(qū)域的地理邊界。地區(qū)管轄治理權(quán)分屬不同地方政府，基于屬地管理原則與“晉升錦標(biāo)賽”的雙重作用下，不同地區(qū)政府之間存在著畫地為牢、各自為政、地方保護(hù)的問題。通過跨界治理模式的引入，構(gòu)建跨區(qū)域數(shù)字政府建設(shè)與運(yùn)營方面的協(xié)作互助機(jī)制，克服政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中容易出現(xiàn)的地方本位意志性以及由行政區(qū)域劃分所產(chǎn)生的發(fā)展障礙。第三，跨橫向職能線的政府部門邊界。這里指的是同級(jí)政府各職能部門間以及條塊部門間的邊界�？缃缰卫硗黄屏丝茖又坡毮芰呀庑耘c機(jī)構(gòu)碎片化的藩籬，將部門間交疊或相近職能進(jìn)行重新整合及流程再造，形成一種基于總體服務(wù)導(dǎo)向而非單一部門導(dǎo)向的跨部門、條塊間整體治理格局，這也契合了數(shù)字政府建設(shè)中的跨部門信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同要求。第四，跨公私不同主體邊界。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)背景下，社會(huì)正在從以政府為中心的控制導(dǎo)向、層級(jí)支配的治理格局向多主體互動(dòng)的合作治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。共同目標(biāo)利益追求條件下，不同主體資源稟賦的差異化與互補(bǔ)性是促成跨界協(xié)作的重要?jiǎng)右�，正如科研機(jī)構(gòu)、科技企業(yè)在信息架構(gòu)設(shè)計(jì)與基礎(chǔ)設(shè)施提供方面有著無可比擬的優(yōu)勢(shì)，形成基于公私合作伙伴關(guān)系的數(shù)字政府建設(shè)模式，發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)等主體資源特長，能夠彌補(bǔ)政府本身技術(shù)能力之不足。

　 二、數(shù)字政府建設(shè)的困局與突破：“數(shù)字廣東”案例分析

　跨界治理指向的是多邊主體參與的公共議題，構(gòu)成多層次、網(wǎng)絡(luò)化的復(fù)雜拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)�？缃缰卫磉^程既包括組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制重塑、政策制度供給、戰(zhàn)略工具選擇，又包括主體間共識(shí)達(dá)成、共享資源知識(shí)、過程承諾管理，涵蓋了靜態(tài)的“結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制”與動(dòng)態(tài)的“程序性協(xié)同機(jī)制”。其間，領(lǐng)導(dǎo)者的作用至關(guān)重要，跨界領(lǐng)導(dǎo)促成主體間共識(shí)建立、信任增進(jìn)、合作動(dòng)議形成，負(fù)責(zé)資源管理與關(guān)系管理、執(zhí)行過程監(jiān)控，保障跨界行動(dòng)按照既定方向展開，并做好行動(dòng)調(diào)適的權(quán)變準(zhǔn)備。綜合三個(gè)維度的相互作用，產(chǎn)出適宜跨界治理行動(dòng)的制度安排，在實(shí)踐中轉(zhuǎn)化為治理效能。由此，構(gòu)建出一套跨界治理的“三位一體”分析框架，它包括靜態(tài)的結(jié)構(gòu)、動(dòng)態(tài)的過程、核心的領(lǐng)導(dǎo)（見圖 2）。

　圖 2 跨界治理的“三位一體”分析框架

　近年來，我國各級(jí)政府加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程，截至 2019 年底，已有 10 個(gè)省級(jí)政府出臺(tái)數(shù)字政府規(guī)劃，19 個(gè)省份成立省級(jí)大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)。廣東作為改革開放前沿與制度創(chuàng)新高地，于 2017 年底啟動(dòng)“數(shù)字政府”改革，兩年多時(shí)間已取得顯著成效。2020 年 5 月，國務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室委托中央黨校（國家行政學(xué)院）開展 2019 年度省級(jí)政府和重點(diǎn)城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力第三方評(píng)估，結(jié)果顯示，廣東省 2019年排名位居第一（2016 年第九，2017 年第四，2018 年第一），“數(shù)字廣東”改革經(jīng)驗(yàn)已成為省級(jí)數(shù)字政府建設(shè)樣板。本部分基于“結(jié)構(gòu)—過程—領(lǐng)導(dǎo)”的跨界治理分析框架，對(duì)“數(shù)字廣東”改革進(jìn)行考察，探究政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的困局與突破。

　 （一）組織變革：數(shù)字政府建設(shè)的靜態(tài)結(jié)構(gòu)分析

　治理結(jié)構(gòu)作為實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的工具，是被有意識(shí)的組織設(shè)計(jì)或機(jī)構(gòu)重組。傳統(tǒng)科層制模式肇始于科學(xué)管理時(shí)代，是適應(yīng)大規(guī)模復(fù)雜性社會(huì)管理需求的標(biāo)準(zhǔn)化組織結(jié)構(gòu)，政府整體職責(zé)被細(xì)分到各單位和具體部門承擔(dān)，行政管理體系及其運(yùn)轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出封閉性、機(jī)械化的特點(diǎn)，這就決定了各部門的運(yùn)行大多是單邊行動(dòng)而非跨部門協(xié)作。信息時(shí)代，科層制成了組織網(wǎng)絡(luò)化數(shù)字化轉(zhuǎn)型的掣肘。從政府橫向職能線來看，省級(jí)政務(wù)信息化建設(shè)職責(zé)分散在發(fā)改委、工信廳等多個(gè)職能部門，缺乏一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌。改革前，廣東省直各部門均設(shè)有信息中心，省級(jí)各單位自建信息系統(tǒng)多達(dá) 1068 個(gè)，煙囪林立、互不聯(lián)通，生成部門壁壘、數(shù)據(jù)孤島。從政府縱向權(quán)力線來看，屬地管理原則與分級(jí)財(cái)政制度下，各市縣（區(qū)）均自建政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、政務(wù)云、數(shù)據(jù)中心，呈現(xiàn)出區(qū)域分割、各自為政、重復(fù)分散建設(shè)的局面，省級(jí)政府缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。此外，條塊分割體制下，信息系統(tǒng)建設(shè)呈現(xiàn)“縱強(qiáng)橫弱”的特點(diǎn)，中央垂管部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)自上而下延伸至縣（區(qū)）一級(jí)，與地方職能部門之間彼此獨(dú)立隔絕。如此科層組織結(jié)構(gòu)與政府?dāng)?shù)字治理所需的整體性、扁平化治理體系相矛盾，導(dǎo)致橫向數(shù)據(jù)既“聚不了”，又“通不了”，縱向數(shù)據(jù)既“上不去”，又“下不來”，企業(yè)群眾辦事反復(fù)跑、多頭辦。

　 廣東率先改革數(shù)字政府建設(shè)運(yùn)營的體制機(jī)制，成立省政府電子政務(wù)管理辦公室，統(tǒng)籌全省政務(wù)信息化規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)督；組建省、市、縣三級(jí)的政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局，負(fù)責(zé)數(shù)字政府的政策供給、項(xiàng)目審批、業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)集約、政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理等；探索“管運(yùn)分離”模式，撤銷省信息中心以及省直各單位共計(jì)44 個(gè)信息中心，成立數(shù)字廣東公司作為專責(zé)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，承擔(dān)信息化基礎(chǔ)設(shè)施和系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)維；建設(shè)省級(jí)統(tǒng)一的政務(wù)云平臺(tái)，整合大數(shù)據(jù)中心，推動(dòng)省直部門和 21 個(gè)地市一體化協(xié)同辦公；建成覆蓋省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級(jí)線上政務(wù)服務(wù)的廣東政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，形成“全省一盤棋”的省級(jí)統(tǒng)建管理體制和省市縣協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。推出“粵省事”“粵商通”“粵政易”“粵監(jiān)管”“粵政圖”等“粵系列”移動(dòng)應(yīng)用品牌，旨在從“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)管理”雙重維度助推跨部門信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同。其中，“粵省事·協(xié)同辦公”平臺(tái)擬覆蓋廣東省四套班子與各委辦局，服務(wù) 50 萬公務(wù)人員。

　 （二）制度創(chuàng)新：數(shù)字政府建設(shè)的動(dòng)態(tài)過程演繹

　跨界行動(dòng)過程是治理機(jī)制設(shè)計(jì)與行為調(diào)適的過程，以溝通對(duì)話、共享資源促成主體間明確價(jià)值共識(shí)，以過程承諾、執(zhí)行控制確保協(xié)作關(guān)系的穩(wěn)固。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于數(shù)據(jù)治理，如何把數(shù)據(jù)統(tǒng)起來、用起來，不僅從技術(shù)工具層面推動(dòng)，而且要探索共享協(xié)同的動(dòng)力機(jī)制，保障信息共享與數(shù)據(jù)治理的主動(dòng)性、持續(xù)性。廣東省內(nèi)一些先行先試地區(qū)已實(shí)現(xiàn)區(qū)級(jí)數(shù)據(jù)的匯聚，但依舊解決不了數(shù)據(jù)應(yīng)用問題，根源

　一方面在于部門間專業(yè)知識(shí)壟斷與信息權(quán)力保護(hù)，牽涉到數(shù)據(jù)資產(chǎn)確權(quán)確責(zé)、數(shù)據(jù)使用、信息安全等問題；另一方面由于職能部門專注自身業(yè)務(wù)需求，缺乏跨部門共享協(xié)同的原生動(dòng)力。例如人社局、公安局、衛(wèi)健委分別推出社保卡、身份證、健康卡，而非從便利群眾出發(fā)“一卡通用”，上級(jí)部門出于行業(yè)統(tǒng)籌管理的目的，統(tǒng)建系統(tǒng)并統(tǒng)管數(shù)據(jù)，認(rèn)為“數(shù)據(jù)是本部門權(quán)力的抓手”，每個(gè)卡證的內(nèi)容雖是信息數(shù)據(jù)，背后卻體現(xiàn)的是一種或幾種權(quán)力，致使部門間各自推出重復(fù)的卡證并存在數(shù)據(jù)權(quán)之爭。加之整體上業(yè)務(wù)協(xié)同度不夠?qū)е氯�程網(wǎng)辦比例低、跨域事項(xiàng)難辦理，陷入數(shù)據(jù)“聚而不通、通而不用”的窘境，數(shù)據(jù)共享耗時(shí)費(fèi)力卻無法顯著促進(jìn)部門業(yè)務(wù)，提升治理績效，久而久之會(huì)削弱各職能部門數(shù)據(jù)共享的動(dòng)力。

　 “數(shù)字廣東”改革中，圍繞協(xié)同辦公、營商環(huán)境、民生服務(wù)等重點(diǎn)任務(wù)組建工作專班，明確牽頭部門及配合單位，落實(shí)主體責(zé)任，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，對(duì)接系統(tǒng)數(shù)據(jù)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)治理意識(shí)，整合聯(lián)通政務(wù)數(shù)據(jù)與市場(chǎng)數(shù)據(jù)，破解“部門壁壘”與“數(shù)據(jù)孤島”，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)上云、服務(wù)下沉”。此外，依托法律法規(guī)的強(qiáng)制作用以及制度規(guī)范的約束作用，能夠使跨界行動(dòng)保持創(chuàng)造性與穩(wěn)定性的平衡。有學(xué)者提出新技術(shù)發(fā)展與基于規(guī)則治理的四個(gè)階段：創(chuàng)新、商業(yè)化、創(chuàng)造性無政府狀態(tài)和規(guī)則。制定規(guī)則面臨的挑戰(zhàn)在于，舊的制度不太可能涵蓋新興技術(shù)，而新制度的制定需要時(shí)間。改革中，廣東注重制度規(guī)范的建立，推出指導(dǎo)數(shù)據(jù)采集、平臺(tái)設(shè)計(jì)的 15 個(gè)技術(shù)規(guī)范，數(shù)字政府建設(shè)運(yùn)行管理 7 個(gè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，形成覆蓋線上線下全渠道，囊括技術(shù)、管理和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，確保改革穩(wěn)定不走樣。例如，廣東建立起全省統(tǒng)一的事項(xiàng)庫，已完成省市縣三級(jí)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)“十統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)化梳理；省財(cái)政廳與省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局聯(lián)合印發(fā)《省級(jí)政務(wù)信息化服務(wù)預(yù)算編制規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，從預(yù)算管理層面確保數(shù)字政府建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃的可計(jì)量、可檢驗(yàn)、可實(shí)施，最大限度地避免信息化項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)或標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。

　 （三）行動(dòng)調(diào)適：數(shù)字政府建設(shè)的跨界領(lǐng)導(dǎo)作用

　數(shù)字政府建設(shè)中，跨界領(lǐng)導(dǎo)格外重要。一方面，數(shù)字政府的整體性與整合性治理結(jié)構(gòu)超越了科層式的連接方式，需要將不同類型組織乃至存在競(jìng)爭關(guān)系的團(tuán)體調(diào)動(dòng)起來，構(gòu)成一種促使跨界協(xié)作產(chǎn)生效果的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，用以創(chuàng)新政府?dāng)?shù)字治理策略，協(xié)調(diào)主體間行動(dòng)。另一方面，大數(shù)據(jù)時(shí)代，系統(tǒng)和算法是“被設(shè)計(jì)的”，系統(tǒng)割據(jù)、重復(fù)建設(shè)等亂象說明在頂層設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)人力尤其是領(lǐng)導(dǎo)者的作用是不可取代的。為避免“屏幕官僚”將基于個(gè)人意志的自由裁量權(quán)植入程序，領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)于業(yè)務(wù)信息化設(shè)計(jì)過程的監(jiān)督作用必不可少。廣東認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平關(guān)于數(shù)字中國與網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國建設(shè)的重要論述和戰(zhàn)略部署，高度重視數(shù)字政府建設(shè)，將其列為全面深化改革 18 項(xiàng)重大任務(wù)的第一項(xiàng)，作為“一把手工程”進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，成立由省長任組長的“數(shù)字政府”改革建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定總體規(guī)劃和建設(shè)方案。每季度召開領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)掘問題，做好下一階段改革部署。省領(lǐng)導(dǎo)每周關(guān)注改革進(jìn)展，省長一年三次赴數(shù)字廣東公司調(diào)研建設(shè)情況，以“高度重視”的領(lǐng)導(dǎo)注意力分配方式保障改革強(qiáng)力推進(jìn)。

　網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的跨界治理過程不僅是協(xié)調(diào)組織內(nèi)部或組織之間事務(wù)，而且需適應(yīng)信息技術(shù)環(huán)境并嘗試改造組織現(xiàn)有技術(shù)條件。相比其他組織要素，領(lǐng)導(dǎo)在應(yīng)對(duì)環(huán)境、引領(lǐng)變革中起到核心作用，跨界領(lǐng)導(dǎo)力被看作“成事的機(jī)理”。廣東領(lǐng)導(dǎo)秉持“跨界思維”，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，成立騰訊與三大運(yùn)營商的合資公司———數(shù)字廣東網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有限公司，通過“政企合作”模式將前沿技術(shù)引入政府治理。與此同時(shí)，數(shù)字廣東公司基于能力互補(bǔ)和資源共享與其他技術(shù)企業(yè)展開合作，打造數(shù)字化生態(tài)圈/生態(tài)鏈系統(tǒng)，已有 700 家合作伙伴在為廣東數(shù)字政府建設(shè)提供核心能力和技術(shù)支撐。充分發(fā)揮智庫的“外腦”作用，組建“數(shù)字政府”專家委員會(huì)，以共享先進(jìn)知識(shí)的智力支撐為改革賦能。做好預(yù)算管理，通過系統(tǒng)化、集約化建設(shè)提高財(cái)政資金使用效益�？缃珙I(lǐng)導(dǎo)作為決定跨界協(xié)作有效性的一個(gè)關(guān)鍵因素，體現(xiàn)在與利益相關(guān)方

　的溝通談判協(xié)作水平、交易博弈能力以及應(yīng)對(duì)內(nèi)外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的能力。正如改革并非毫無疏漏，廣東撤掉各廳局信息中心后，本計(jì)劃將運(yùn)營職能交給企業(yè)，行政職能回歸機(jī)關(guān)，但現(xiàn)實(shí)中行政職能并未完全回歸，數(shù)廣公司派到各廳局的職員僅負(fù)責(zé)系統(tǒng)運(yùn)營維護(hù)，廳局內(nèi)信息化統(tǒng)籌的行政職能缺乏具體部門承擔(dān)，使得需求不明確或缺乏整合，重復(fù)提交項(xiàng)目致使資源浪費(fèi)。今后，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)及時(shí)抓住新一輪機(jī)構(gòu)改革契機(jī)，在各廳局成立專職的業(yè)務(wù)與信息化規(guī)劃部門，對(duì)廳局內(nèi)部信息化需求進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)。

　 三、推進(jìn)我國數(shù)字政府建設(shè)的制度供給與跨界協(xié)作

　囿于傳統(tǒng)體制障礙、思維觀念滯后、運(yùn)行機(jī)制梗阻、制度保障缺失等制約，數(shù)字政府建設(shè)之路并非坦途。改革試點(diǎn)過程也是在不斷試錯(cuò)發(fā)現(xiàn)問題，當(dāng)前各省市數(shù)字政府改革中，仍然存在著不少盲區(qū)與短板。基于“結(jié)構(gòu)—過程—領(lǐng)導(dǎo)”的跨界治理分析框架能夠?yàn)閿?shù)字政府建設(shè)研究與實(shí)務(wù)提供方法論依據(jù)，可從組織架構(gòu)、制度供給、運(yùn)行機(jī)制、跨界領(lǐng)導(dǎo)、工具應(yīng)用等方面助推政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。

　 （一）重塑組織架構(gòu)，構(gòu)建適應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政府職責(zé)體系

　2001 年，時(shí)任福建省省長的習(xí)近平遵循政務(wù)信息化發(fā)展規(guī)律，作出統(tǒng)一建設(shè)全省政務(wù)信息網(wǎng)的前瞻性部署，指示“要統(tǒng)籌不要多頭辦”。當(dāng)前，應(yīng)建立從中央到地方統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)的數(shù)字政府管理體制，明確各部門職責(zé)，形成縱向聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)同、整體推進(jìn)格局。遵循新一輪機(jī)構(gòu)改革的基本邏輯，“堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”，整合中央網(wǎng)信辦、國辦電子政務(wù)辦公室、工信部、發(fā)改委國家信息中心等部門相似職能，成立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)———國家大數(shù)據(jù)局，與中央網(wǎng)信辦合署辦公，按照“黨管數(shù)據(jù)”原則，由黨中央職能部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，作為數(shù)字政府戰(zhàn)略規(guī)劃、需求統(tǒng)籌、項(xiàng)目審批、集約建設(shè)與數(shù)據(jù)治理的機(jī)構(gòu)，出臺(tái)我國數(shù)字政府發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)規(guī)劃及相關(guān)政策性文件，擘畫數(shù)字化改革藍(lán)圖。目前，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型正處于從以組織為中心、以職能為中心的電子政務(wù)階段到以服務(wù)企業(yè)群眾“辦好一件事”為中心、以部門間整體協(xié)作為遵循的數(shù)字政府階段，亟需政府組織機(jī)構(gòu)做到垂直整合（垂直機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)、縱向業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化處理）、水平整合（跨部門信息系統(tǒng)的整合、一網(wǎng)通辦業(yè)務(wù)集成），從而實(shí)現(xiàn)跨界治理的職能整合、信息整合、業(yè)務(wù)整合、流程整合。可通過建立跨部門首席信息官聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，關(guān)注政府間組織和程序的變革，有效推動(dòng)各部門、機(jī)構(gòu)公共數(shù)據(jù)開放共享和開發(fā)利用。

　 （二）加強(qiáng)制度供給，形成數(shù)字政府與數(shù)據(jù)治理的制度保障

　黨的十九屆四中全會(huì)提出“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則”。政府承擔(dān)著供給制度性公共物品的職能，數(shù)字政府建設(shè)運(yùn)行中，應(yīng)當(dāng)制定維護(hù)數(shù)字治理有效運(yùn)作和發(fā)揮數(shù)字政府整體功效的制度。加強(qiáng)政府與立法部門協(xié)同，出臺(tái)實(shí)施諸如電子簽名、電子印章、網(wǎng)絡(luò)安全、信息公開、數(shù)據(jù)管理、隱私保護(hù)、公民參與等方面的法律法規(guī)。構(gòu)建部門協(xié)同的信息化建設(shè)財(cái)政預(yù)算制度，設(shè)立省市專項(xiàng)資金用以部門間共性系統(tǒng)及綜合性應(yīng)用開發(fā)，避免重復(fù)投資建設(shè)。秉持標(biāo)準(zhǔn)化思維，由先行先試省市聯(lián)合制定數(shù)字政府建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化體系，如統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)、信息數(shù)據(jù)、權(quán)責(zé)事項(xiàng)、運(yùn)維安全、監(jiān)管考評(píng)等標(biāo)準(zhǔn)，做好省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證的同時(shí)向上推動(dòng)形成國家標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)如今，數(shù)據(jù)已成為國家重要生產(chǎn)要素之一，開展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置，應(yīng)構(gòu)建一套數(shù)據(jù)資源暢通流動(dòng)、歸集交換、開放共享、

　開發(fā)利用的全鏈條數(shù)據(jù)治理體系。加快制定數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單與交換目錄，明確界定主體間信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同的責(zé)任義務(wù)，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨層級(jí)、跨部門數(shù)據(jù)資源整合；健全數(shù)據(jù)公開制度，對(duì)于能夠公開共享的數(shù)據(jù)，打通無障礙調(diào)用渠道，對(duì)于原則上不能向外公開的數(shù)據(jù)源，在保證數(shù)據(jù)安全的前提下分權(quán)限實(shí)現(xiàn)內(nèi)部調(diào)用共享；推動(dòng)社會(huì)數(shù)據(jù)采集規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，提升社會(huì)數(shù)據(jù)資源價(jià)值；建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)安全管理制度，加強(qiáng)信息安全保護(hù)。

　 （三）改善運(yùn)行機(jī)制，做好數(shù)字政府建設(shè)的全流程評(píng)價(jià)監(jiān)督

　為降低數(shù)字政府建設(shè)過程的交易成本，避免組織集體行動(dòng)陷入困境，跨界治理主體間的合作須通過機(jī)制設(shè)計(jì)，強(qiáng)化過程承諾與執(zhí)行監(jiān)控，減少不確定性。一是構(gòu)建協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。只有跨界治理參與主體充分溝通才能實(shí)現(xiàn)信息、資源等要素的共享和流動(dòng)�？沙闪⑴R時(shí)任務(wù)小組、跨部門工作專班等組織及時(shí)協(xié)調(diào)行動(dòng)；打造數(shù)字政府跨界合作聯(lián)盟，如高層聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開合作論壇，通過簽訂府際服務(wù)契約、組織間協(xié)議等方式解決分歧。二是完善資源整合機(jī)制。通過各自優(yōu)勢(shì)資源互換彌補(bǔ)單一主體能力不足；探索政府間聯(lián)合采購方式，整體議價(jià)降低合同成本；完善“試點(diǎn)-推廣”機(jī)制，向社會(huì)開放數(shù)據(jù)，鼓勵(lì)企業(yè)提前做好技術(shù)預(yù)研工作，通過試點(diǎn)細(xì)化深挖應(yīng)用場(chǎng)景，給出解決方案充分回應(yīng)需求痛點(diǎn)問題，進(jìn)而全面推廣使用。三是構(gòu)建評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制。設(shè)計(jì)一套包括滿意度、有效性、數(shù)量、比例等“軟”“硬”指標(biāo)相結(jié)合的數(shù)字政府建設(shè)評(píng)估體系，不僅衡量投入產(chǎn)出效果，而且檢驗(yàn)跨界協(xié)同效度，委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展評(píng)估工作，以保證評(píng)估過程與結(jié)果的公正性、科學(xué)性。跨界治理主體在形成資源和能力優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的同時(shí)，亦可能因信息不對(duì)稱而產(chǎn)生治理失靈問題，出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的機(jī)會(huì)主義行為。政府與技術(shù)供給側(cè)跨界合作時(shí)，應(yīng)健全項(xiàng)目計(jì)劃管理制度、準(zhǔn)入與退出機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制等全流程監(jiān)督體系，避免出現(xiàn)因合同糾紛而被承建商“綁架”的問題。

　 （四）鍛造跨界領(lǐng)導(dǎo)，營造協(xié)作共享的組織文化與政治生態(tài)

　信息時(shí)代的領(lǐng)導(dǎo)者需要理解政治可以塑造技術(shù)。邁向數(shù)字政府治理模式，應(yīng)注重領(lǐng)導(dǎo)者互聯(lián)網(wǎng)思維提升和跨界領(lǐng)導(dǎo)力塑造，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者之于數(shù)字政府建設(shè)的促進(jìn)作用。一是培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)者“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維理念，即用戶思維、平臺(tái)思維、跨界思維、數(shù)據(jù)思維。將辦事企業(yè)群眾的用戶體驗(yàn)度、獲得感、滿意度作為數(shù)字政府建設(shè)效果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；從“地方本位”“部門本位”思想轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;合作共治”思維，搭建主體間合作平臺(tái)，推進(jìn)政務(wù)管理和政務(wù)服務(wù)的協(xié)同整合；讓領(lǐng)導(dǎo)干部心中有“數(shù)”，從關(guān)注技術(shù)應(yīng)用轉(zhuǎn)向重視數(shù)據(jù)治理，即信息化項(xiàng)目設(shè)計(jì)與建設(shè)過程均充分考慮數(shù)據(jù)是否可以共享、選取何種共享方式、需要哪些部門相關(guān)數(shù)據(jù)等，同時(shí)應(yīng)具備隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)安全意識(shí)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)運(yùn)行流程的監(jiān)管。二是塑造跨界領(lǐng)導(dǎo)力。培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)者跨界網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的能力，通過數(shù)字政府戰(zhàn)略規(guī)劃、資源整合、磋商溝通，安排、激活、構(gòu)建合作網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化伙伴關(guān)系管理；增強(qiáng)文化價(jià)值塑造的能力，通過互惠互利、信任合作的政治文化、組織文化重塑，緩和部門間分歧，營造激勵(lì)與約束并重的跨界協(xié)作生態(tài)環(huán)境；提升聯(lián)合行動(dòng)執(zhí)行的能力，運(yùn)用制度規(guī)范、契約協(xié)議、組織協(xié)同等工具，進(jìn)行監(jiān)督管控、績效評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防控，確�？缃缧袆�(dòng)有序展開；增進(jìn)運(yùn)用技術(shù)治理的能力，學(xué)習(xí)信息技術(shù)知識(shí)，弄懂基本原理，提高業(yè)務(wù)需求分析、與技術(shù)外包企業(yè)談判、應(yīng)用場(chǎng)景設(shè)計(jì)、解決方案落地等本領(lǐng)。

　 （五）創(chuàng)新工具應(yīng)用，推動(dòng)顛覆性技術(shù)與政府治理深度融合

　正如摩爾定律揭示的信息技術(shù)迅猛發(fā)展速度，顛覆性技術(shù)的不斷成熟應(yīng)用有助于解決政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型之路的重重困局，接下來應(yīng)著力整合先進(jìn)技術(shù)工具，探索云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等在推進(jìn)數(shù)字政府跨界協(xié)同方面的應(yīng)用場(chǎng)景和賦能機(jī)制，破除部門間知識(shí)壁壘，打破業(yè)務(wù)部門復(fù)雜多變的規(guī)則及規(guī)則解釋權(quán)，實(shí)現(xiàn)知識(shí)學(xué)習(xí)、數(shù)據(jù)互用、資源整合、業(yè)務(wù)協(xié)作。第一，打造跨界聯(lián)通的政務(wù)云平臺(tái)，建設(shè)跨部門合作的環(huán)境框架，構(gòu)建數(shù)據(jù)中臺(tái)、技術(shù)中臺(tái)、業(yè)務(wù)中臺(tái)、運(yùn)維中臺(tái)“多位一體”的數(shù)字中臺(tái)架構(gòu)體系促進(jìn)部門協(xié)同。中臺(tái)技術(shù)能夠最大限度梳理和整合共性業(yè)務(wù)、功能、信息系統(tǒng)，打通政府橫向數(shù)據(jù)，落地?cái)?shù)據(jù)共享應(yīng)用，進(jìn)而根據(jù)業(yè)務(wù)屬性厘清部門間交叉權(quán)責(zé)，助力政府機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同高效。第二，借助區(qū)塊鏈去中心化、分布式和信用共識(shí)等特性，應(yīng)用基于區(qū)塊鏈的智能合約技術(shù)增進(jìn)主體間協(xié)作共識(shí)，實(shí)現(xiàn)跨部門信息數(shù)據(jù)的開放共享、開發(fā)利用、安全與隱私保護(hù)。第三，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，促進(jìn)政府決策機(jī)制從單一化、碎片化向協(xié)同化轉(zhuǎn)變，從以有限判例為基礎(chǔ)的經(jīng)驗(yàn)決斷向“用數(shù)據(jù)說話”的科學(xué)決策、共識(shí)決策、協(xié)同決策轉(zhuǎn)變，從靜態(tài)的、被動(dòng)的治理向動(dòng)態(tài)的、主動(dòng)的治理轉(zhuǎn)變。第四，整合使用“5G+AI”技術(shù)在市場(chǎng)監(jiān)管、調(diào)度以及綜合執(zhí)法等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、智能化管理，應(yīng)用“5G+增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)/虛擬現(xiàn)實(shí)”技術(shù)，協(xié)同“辦好一件事”的多個(gè)職能部門重塑政務(wù)服務(wù)辦事場(chǎng)景，開發(fā)“場(chǎng)景直通車”，推行無接觸式、一次不用跑的政務(wù)服務(wù)。

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