政府購(gòu)買公共論文

　政府購(gòu)買公共論文 ?

　論文摘要：政府購(gòu)買公共作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財(cái)政改革的產(chǎn)物，無(wú)論是對(duì)加快政府自身改革和職能轉(zhuǎn)變、滿足公共需求，還是對(duì)促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展、建設(shè)公共財(cái)政制度、實(shí)現(xiàn)基本公共均等化目標(biāo)，都有著十分重要的推動(dòng)作用。本文通過(guò)政府購(gòu)買公共要義和特點(diǎn)的闡述、實(shí)踐和問(wèn)題的歸納、對(duì)策和建議的探討，提出了從宏觀制度設(shè)計(jì)與微觀機(jī)制完善來(lái)推進(jìn)政府購(gòu)買公共的操作思路，前者包括制度建設(shè)、市場(chǎng)指導(dǎo)和預(yù)算安排，后者包括操作規(guī)范、流程管控和績(jī)效評(píng)價(jià)。

　關(guān)鍵詞：購(gòu)買公共制度化規(guī)范化績(jī)效性 ?

　購(gòu)買公共是政府履行公共職能的方式之一，是符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政發(fā)展要求的一種改革和創(chuàng)新。政府購(gòu)買在我國(guó)尚處于改革的探索階段，省市沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的政策制度，寶應(yīng)目前也只是在嘗試實(shí)踐，現(xiàn)根據(jù)調(diào)研思考提出一些粗淺認(rèn)識(shí)，希望有助于推動(dòng)政府購(gòu)買公共的深入開(kāi)展。

　一、概念與機(jī)制 ?

　1、政府購(gòu)買的定義。政府購(gòu)買就是政府為實(shí)現(xiàn)或加強(qiáng)政府公共職能的需要，與營(yíng)利、非營(yíng)利組織或其他政府部門簽訂契約，由政府界定的種類及品質(zhì)，向受托者支付費(fèi)用以購(gòu)買全部或部分公共進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政效力最大化的行為。換言之，政府購(gòu)買公共就是指政府將原來(lái)由政府直接舉辦的，為社會(huì)發(fā)展和人民生活提供的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織或個(gè)人來(lái)完成，并根據(jù)社會(huì)組織提供的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付費(fèi)用，是一種“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型政府提供公共方式。

　2、政府購(gòu)買的范圍。廣義的政府購(gòu)買范圍主要包括勞動(dòng)就業(yè)、工程建設(shè)、公共安全、社會(huì)事業(yè)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等六大類的；狹義的政府購(gòu)買即政府購(gòu)買本身需要的，或政府購(gòu)買維持其自身運(yùn)轉(zhuǎn)需要的，也主要包括專家（咨詢和研究）、工程建設(shè)、公共安全、后勤保障、中介、政府外包等六大方面。

　3、政府購(gòu)買的主體。主要是非營(yíng)利組織、營(yíng)利組織、事業(yè)單位等，其中非營(yíng)利組織是公共購(gòu)買的重要主體。作為獨(dú)立于政府和之外的社會(huì)力量，很多民間組織承載著重要的公共職能，開(kāi)始發(fā)揮出政府管理“減肥劑”、社會(huì)融合“黏合劑”和社會(huì)矛盾“稀釋劑”的作用，在環(huán)境保護(hù)、扶貧開(kāi)發(fā)、社會(huì)福利、社區(qū)、慈善救助等社會(huì)問(wèn)題比較集中的領(lǐng)域里發(fā)揮著重要作用，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步都產(chǎn)生了積極影響。

　4、政府購(gòu)買的形式。主要有:直接訂單，政府直接購(gòu)買產(chǎn)品，滿足需求;簽

　約外包，政府將公共的生產(chǎn)與提供通過(guò)與或社會(huì)組織簽訂合同的方式外包出去，從而減少環(huán)節(jié)、降低成本、提高效能;特許經(jīng)營(yíng)，對(duì)于可以收費(fèi)的公共，如垃圾處理、污水凈化、公共停車場(chǎng)等，政府通過(guò)發(fā)放特許的方式交由承擔(dān);政策扶持，政府鼓勵(lì)社區(qū)和民間組織從事一些公益性，并予以政策扶持和適當(dāng)補(bǔ)貼，從而將這些職能從政府轉(zhuǎn)移到社區(qū)或民間組織;政府采購(gòu)，根據(jù)寶應(yīng)縣人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)的市政府辦“關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買公共工作的指導(dǎo)意見(jiàn)”規(guī)定，購(gòu)買公共項(xiàng)目凡是符合政府采購(gòu)條件的，均應(yīng)納入政府采購(gòu)的范疇，可以通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)采購(gòu)、單一等采購(gòu)方式，使用最低價(jià)中標(biāo)法、綜合評(píng)價(jià)法和性價(jià)比法去實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買。

　5、政府購(gòu)買的程序。規(guī)范的購(gòu)買程序至少包括以下內(nèi)容：制定采購(gòu)計(jì)劃和預(yù)算；財(cái)政部門批準(zhǔn)預(yù)算；公布信息、采購(gòu)操作、簽訂合同；項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理；績(jī)效評(píng)估等。

　6、政府購(gòu)買的機(jī)制。政府購(gòu)買公共的目標(biāo)體制是建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政部門牽頭、職能部門履職、監(jiān)督部門保障的工作機(jī)制，培育多層次、多方式的公共供給體系，構(gòu)造政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的公共供給模式，完善購(gòu)買主體、對(duì)象等多方參與的監(jiān)管機(jī)制。

　二、現(xiàn)狀與問(wèn)題 ?

　1、寶應(yīng)政府購(gòu)買現(xiàn)有的種類。一是社會(huì)。政府購(gòu)買文化宣傳、體育健身和教育培訓(xùn)等項(xiàng)目，如打造文化長(zhǎng)廊、建設(shè)健身場(chǎng)地、開(kāi)辦市民講堂、開(kāi)放公共“三館”（圖書館、文化館、博物館）等，提供居民消費(fèi)，既滿足人民群眾的精神和文化需求，又傳承歷史和現(xiàn)代文明。此外，縣財(cái)政安排年度資金 600 多萬(wàn)元，為中小學(xué)校購(gòu)買保安，實(shí)施校園安保全面覆蓋。城區(qū)部分學(xué)校多媒體教室實(shí)行外包。二是民生保障。醫(yī)療方面，采取合同支付的方式，全面實(shí)施城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合醫(yī)療保險(xiǎn)、新農(nóng)合大病保險(xiǎn)，確保城鄉(xiāng)居民病有所醫(yī)；養(yǎng)老方面，政府出資定額補(bǔ)助，在部分社區(qū)開(kāi)展居家養(yǎng)老試水；優(yōu)生方面，財(cái)政安排資金 80 多萬(wàn)元，由縣計(jì)劃生育指導(dǎo)站為育齡孕婦提供孕前優(yōu)生健康檢查。三是環(huán)境衛(wèi)生。主要包括污水處理、垃圾處置、道理保潔和綠地養(yǎng)護(hù)，基本模式是以政府撥款為主，分別由縣環(huán)衛(wèi)處和園林處負(fù)責(zé)管理、建設(shè)和養(yǎng)護(hù)（保潔），從去年起，城市環(huán)衛(wèi)開(kāi)始走向市場(chǎng)，城區(qū)主干道清掃保潔和開(kāi)發(fā)區(qū)綠化養(yǎng)護(hù)通過(guò)政府采購(gòu)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，由社會(huì)組織投標(biāo)競(jìng)標(biāo)承接。四是機(jī)關(guān)。主要為后勤保障和中介，如公車定點(diǎn)維修、定點(diǎn)加油和定點(diǎn)保險(xiǎn)，機(jī)關(guān)物業(yè)管理、食堂和安全保衛(wèi)，以及政府投資工程項(xiàng)目評(píng)審、國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估、國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、機(jī)關(guān)門市用房出租、單位法律和會(huì)計(jì)中介等。

　2、**政府購(gòu)買存在的問(wèn)題。一是重視程度不夠，制度建設(shè)滯后。目前政府

　購(gòu)買正處于試點(diǎn)階段，地方政府對(duì)購(gòu)買公共缺少理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有統(tǒng)一的政策法規(guī)遵循，沒(méi)有相應(yīng)的政策措施配套，政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)展緩慢、觀念陳舊事無(wú)巨細(xì)仍大包大攬、政企不分政事不分等等都在制約著政府購(gòu)買公共的制度建設(shè)和市場(chǎng)建設(shè)，離“有所為、有所不為”的小政府還相差甚遠(yuǎn)。**除轉(zhuǎn)發(fā)市政府辦公室一個(gè)“指導(dǎo)意見(jiàn)”外，還沒(méi)有其他具體的可操作的政策意見(jiàn)和制度規(guī)定，部門單位對(duì)政府購(gòu)買認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，用于購(gòu)買的項(xiàng)目清單尚未列出。只有各地各部門對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)組織工作都高度重視，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到位，決策科學(xué)，將政府購(gòu)買社會(huì)組織納入加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)與創(chuàng)新社會(huì)管理的總體戰(zhàn)略布局之中，我縣的購(gòu)買公共工作目標(biāo)才有方向、改革才有創(chuàng)新、實(shí)施才有步驟、發(fā)展才有成效。二市場(chǎng)主體缺失，提供不足。政府采購(gòu)承接主體缺乏競(jìng)爭(zhēng)，外部引入難度大，參與政府購(gòu)買社會(huì)組織的能力和有待加強(qiáng)提高。如承擔(dān)城區(qū)道路保潔和綠化管護(hù)的環(huán)衛(wèi)處、園林處，“建養(yǎng)不分、以建代養(yǎng)”的體制，由“給費(fèi)做事”變成了“給費(fèi)養(yǎng)人”，致使人員老化、經(jīng)營(yíng)粗放，難以適應(yīng)城區(qū)發(fā)展需要。其他社會(huì)主體發(fā)育不夠健全，創(chuàng)新不足、方式單一、層次不高，缺乏專業(yè)技術(shù)人才和經(jīng)營(yíng)管理人員，也難以承接政府所需。如職業(yè)培訓(xùn)、職工體檢、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、校園安保、園林養(yǎng)護(hù)等需購(gòu)買的項(xiàng)目，在我縣難以形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，制約著購(gòu)買項(xiàng)目的推進(jìn)和效果，培育形成一批門類齊全、覆蓋廣泛、運(yùn)作規(guī)范、信譽(yù)度好、力強(qiáng)、作用明顯的社會(huì)組織對(duì)于做好政府購(gòu)買既迫在眉睫又勢(shì)在必行。三是項(xiàng)目零散，聯(lián)動(dòng)監(jiān)管欠缺。由于缺乏統(tǒng)一的目錄管理，政府購(gòu)買全縣沒(méi)有統(tǒng)籌規(guī)劃，部門缺少協(xié)調(diào)溝通，規(guī)模小、層次低，采購(gòu)零星分散，計(jì)劃執(zhí)行乏力，操作各自為政，技術(shù)含量不高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能顯現(xiàn)政府購(gòu)買公共的高效和便捷。目前縣級(jí)政府購(gòu)買公共有效聯(lián)動(dòng)和監(jiān)管缺失，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政牽頭、部門履職、監(jiān)督保障的工作機(jī)制尚未構(gòu)建完善，監(jiān)管機(jī)制的不到位易滋生腐敗，造成不公平競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而導(dǎo)致品質(zhì)下降和管理失控。

　三、對(duì)策與建議 ?

　1、健全制度，完善機(jī)制。政府購(gòu)買是從“一元模式”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;契約模式”，政府的角色由傳統(tǒng)的“自給自足型提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;購(gòu)買者”和“監(jiān)管者”，鑒于縣級(jí)政府購(gòu)買公共目前尚未全面推開(kāi)，尤其是寶應(yīng)正處于起步探索階段，應(yīng)積極穩(wěn)妥、分步實(shí)施，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，不斷完善機(jī)制。一是與轉(zhuǎn)變政府職能相結(jié)合。研究出臺(tái)關(guān)于政府向社會(huì)組織購(gòu)買的工作意見(jiàn)，編制政府向社會(huì)組織購(gòu)買目錄清單，編制承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買的社會(huì)組織目錄。二是與事業(yè)單位分類改革相結(jié)合。堅(jiān)持“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，推動(dòng)事業(yè)單位和主管部門理順關(guān)系和去行政化，對(duì)于行政機(jī)關(guān)、參照行政管理職能的事業(yè)單位、納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政管理的群團(tuán)組織，鼓勵(lì)采取通過(guò)購(gòu)買方式提供公共，逐步實(shí)現(xiàn)由“養(yǎng)人”向“辦

　事”轉(zhuǎn)變。三是與制度建設(shè)相結(jié)合。制度設(shè)計(jì)先行，培育扶持一批門類齊全、覆蓋廣泛、運(yùn)作規(guī)范、信譽(yù)度好、力強(qiáng)、作用明顯的社會(huì)組織，實(shí)施引導(dǎo)型社會(huì)組織綜合管理體制改革。要以政府文件的形式，明確界定政府購(gòu)買的領(lǐng)域和范圍，給培育承接主體以定心丸。如**近期出臺(tái)的《**市級(jí)政府購(gòu)買物業(yè)管理采購(gòu)管理辦法》，明確從 20XX 年 1 月 1 日起，市級(jí)行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金支付物業(yè)管理費(fèi)用的項(xiàng)目，包括水電費(fèi)、綠化費(fèi)、日常垃圾處理費(fèi)、日常維修（護(hù)）費(fèi)（包括供電系統(tǒng)、給排水系統(tǒng)、消防系統(tǒng)、中央空調(diào)系統(tǒng)、電梯系統(tǒng)）、保安、保潔等只要原合同到期，一律實(shí)行政府向社會(huì)購(gòu)買。**的政府購(gòu)買社會(huì)組織由委托民營(yíng)的安國(guó)醫(yī)院托管結(jié)核病防治起步，擴(kuò)展到市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)清掃保潔、水資源監(jiān)測(cè)和居家養(yǎng)老等多個(gè)公共領(lǐng)域。上海靜安區(qū)將購(gòu)買領(lǐng)域分為四類：公共管理領(lǐng)域、社區(qū)領(lǐng)域、社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域和按政府轉(zhuǎn)移職能要求實(shí)行購(gòu)買的其他事項(xiàng)。在購(gòu)買的操作實(shí)踐中應(yīng)根據(jù)現(xiàn)代社會(huì)的多樣性需求，建立雙向互動(dòng)的項(xiàng)目確定方式，既可有政府部門發(fā)布“需求項(xiàng)目”，也可由社會(huì)組織自主設(shè)計(jì)“創(chuàng)新項(xiàng)目”，爭(zhēng)取納入政府購(gòu)買的范圍。四是與預(yù)算編制相結(jié)合。在編制年度預(yù)算時(shí)，同步編制購(gòu)買政府采購(gòu)預(yù)算，結(jié)合年度部門預(yù)算，遴選條件成熟適合政府購(gòu)買的項(xiàng)目，與部門銜接溝通確定后，先試先行。五是與績(jī)效管理相結(jié)合。按照預(yù)算績(jī)效管理的要求對(duì)購(gòu)買預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控，確保財(cái)政資金使用效益和公共質(zhì)量績(jī)效。六是與政府采購(gòu)相結(jié)合。研究制定政府購(gòu)買的政府采購(gòu)、預(yù)算管理、購(gòu)買機(jī)制等配套管理辦法，規(guī)范政府購(gòu)買行為。

　2、剛化預(yù)算，強(qiáng)化管理。一是制定清單。根據(jù)年度政府購(gòu)買公共集中采購(gòu)指導(dǎo)目錄，制定全縣公共項(xiàng)目清單和購(gòu)買實(shí)施清單，在制定清單過(guò)程中,既要防止“缺位”，將應(yīng)由本單位承擔(dān)的行政管理事項(xiàng)和直接提供的公共事項(xiàng)，轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)力量承擔(dān)；又要防止“越位”，將不屬于本單位職責(zé)范圍的大包大攬。二是編制預(yù)算。政府購(gòu)買所需資金列入財(cái)政預(yù)算,編制政府購(gòu)買預(yù)算是部門預(yù)算的一項(xiàng)新的內(nèi)容，財(cái)政部門要調(diào)整預(yù)算編制流程，健全部門預(yù)算編制內(nèi)容，科學(xué)合理地編制政府購(gòu)買資金預(yù)算，以事定費(fèi)，強(qiáng)化審計(jì)，發(fā)揮預(yù)算源頭管理作用。三是嚴(yán)格監(jiān)管。政府購(gòu)買主體要硬化預(yù)算約束，及時(shí)制定政府購(gòu)買實(shí)施計(jì)劃，加強(qiáng)與承接主體的溝通交流，確保承接主體充分理解公共需求。同時(shí)要強(qiáng)化對(duì)政府購(gòu)買預(yù)算資金使用的監(jiān)督檢查、政府購(gòu)買的績(jī)效評(píng)價(jià)和信息公開(kāi)，確保購(gòu)買管理規(guī)范、財(cái)政資金使用安全和績(jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

　3、規(guī)范流程，陽(yáng)光操作。政府購(gòu)買公共的流程可以簡(jiǎn)單概括為：編制年度計(jì)劃、報(bào)請(qǐng)政府審議、確定購(gòu)買項(xiàng)目、編制預(yù)算草案、組織實(shí)施購(gòu)買、進(jìn)行績(jī)效評(píng)估與財(cái)務(wù)審計(jì)。完善的流程和規(guī)范的操作直接關(guān)系到公共的提供效果，政府購(gòu)

　買公共要公開(kāi)透明、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)，按照公開(kāi)、公平、公正原則，以政府采購(gòu)為主導(dǎo)模式、以競(jìng)爭(zhēng)性方式為主要手段，擇優(yōu)選擇公共承接方。發(fā)揮政府購(gòu)買公共的市場(chǎng)導(dǎo)向功能，推動(dòng)政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和管辦分離，加快建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的公共供給模式。完善政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督和社會(huì)組織自律相結(jié)合的監(jiān)督管理體系，督促社會(huì)組織健全內(nèi)部管理制度，完善信息披露機(jī)制，確保陽(yáng)光工程、陽(yáng)光操作，提高社會(huì)公信力。

　4、加強(qiáng)監(jiān)管，注重績(jī)效。一是建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制，在購(gòu)買社會(huì)過(guò)程中，由于政府與方地位不對(duì)等，由政府機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估和項(xiàng)目驗(yàn)收，容易造成權(quán)力尋租，容易導(dǎo)致數(shù)字化、政績(jī)化取向，應(yīng)設(shè)置獨(dú)立的“第三方評(píng)估機(jī)制”，改變?cè)瓉?lái)單一由政府機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)估和驗(yàn)收的模式，既可避免“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”現(xiàn)象，又符合政府購(gòu)買初衷，要科學(xué)制定評(píng)估方法、程序和標(biāo)準(zhǔn)，從效益、質(zhì)量、滿意度等方面對(duì)效果做出公正合理的評(píng)價(jià)。二是建立監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，全面公開(kāi)購(gòu)買信息，建立由購(gòu)買主體、對(duì)象等多方參與的監(jiān)管機(jī)制，降低購(gòu)買成本，提高質(zhì)量，提升政府購(gòu)買公共的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。（編輯：圓圓）

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