基層人大代表履職管理監(jiān)督調(diào)研報(bào)告

　基層人大代表履職管理監(jiān)督調(diào)研報(bào)告 建立和完善縣鄉(xiāng)人大代表履職管理監(jiān)督工作機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)縣鄉(xiāng)人大代表履職的管理監(jiān)督，是充分發(fā)揮基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)職能和人大代表作用的必然要求，也是適應(yīng)新時(shí)期中央對(duì)縣鄉(xiāng)人大工作新要求的必然選擇。

　 （一）我縣縣鄉(xiāng)人大加強(qiáng)代表履職管理監(jiān)督的探索。近年來，我縣縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大在代表履職管理監(jiān)督方面也做了一些探索，也取得了一些成效。

　 一是完善代表小組活動(dòng)制度。建立健全縣級(jí)人大代表小組活動(dòng)制度，對(duì)各代表小組的學(xué)習(xí)宣傳、活動(dòng)組織、聯(lián)系選民等情況作出規(guī)定，并開展創(chuàng)建先進(jìn)代表小組活動(dòng)； 二是開展代表分類考察活動(dòng)。根據(jù)代表的職業(yè)、行業(yè)特點(diǎn)分期分批開展代表活動(dòng)，如組織農(nóng)業(yè)類別的人大代表考察農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社發(fā)展情況、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)情況等； 三是開展代表小組定向聯(lián)系職能部門試點(diǎn)活動(dòng)。組織葛坑鎮(zhèn)和龍門灘鎮(zhèn)人大代表小組分別聯(lián)系縣環(huán)保局、國土資源局等單位； 四是建立代表述職制度。試行縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表向原選舉單位述職制度，每年選擇 X—X 名市、縣、鄉(xiāng)人大代表向縣人大常委會(huì)或選區(qū)選民代表報(bào)告履職情況。

　 五是深入創(chuàng)建代表聯(lián)系群眾活動(dòng)室。X 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均按規(guī)定設(shè)立代表聯(lián)系群眾活動(dòng)室，安排代表聯(lián)系選民，并根據(jù)德化

　大部分群眾進(jìn)城的實(shí)際情況，在 X 設(shè)立活動(dòng)室聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，安排代表進(jìn)駐值班。

　 六是試行勸辭制度。對(duì)于一些已不適宜再擔(dān)任代表職務(wù)的人大代表，勸其主動(dòng)辭去人大代表職務(wù)。我縣十七、十八屆人大代表中，經(jīng)做工作辭去人大代表職務(wù)的有 X 人。

　 二、縣鄉(xiāng)人大代表履職管理監(jiān)督工作存在的問題及反思。（一）問題。X、法律規(guī)定不明�？h鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表都是通過直接選舉產(chǎn)生的，根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表受原選區(qū)選民的監(jiān)督，也就是說，監(jiān)督縣鄉(xiāng)人大代表的主體是原選區(qū)選民。但原選區(qū)選民如何監(jiān)督、怎樣實(shí)施監(jiān)督、具體由誰來啟動(dòng)監(jiān)督程序等等規(guī)定均過于原則或沒有規(guī)定，再加上選民、代表認(rèn)識(shí)的不到位，該規(guī)定流于形式，可操作性不強(qiáng)。而縣級(jí)人大常委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，只負(fù)有組織代表活動(dòng)的職責(zé)，對(duì)代表履職能否實(shí)施管理監(jiān)督仍存在較大爭(zhēng)議，這也使得一些地方人大常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)疏于對(duì)代表的管理和監(jiān)督。對(duì)于代表可以做、有權(quán)做，而消極對(duì)待或不作為的，缺乏約束規(guī)定，如對(duì)代表提出議案建議少甚至沒有的情況，以及代表活動(dòng)不積極甚至不參加等缺少管理監(jiān)督的規(guī)定。代表法對(duì)于代表辭職、罷免和閉會(huì)期間代表不履行職責(zé)等機(jī)制的規(guī)定較為原則化。選舉法對(duì)罷免的條件、流程、啟動(dòng)機(jī)制等規(guī)定也不夠明確，造成選民手中的監(jiān)督“利器”發(fā)揮不了作用。

　X、監(jiān)督抓手不實(shí)。針對(duì)人大代表不盡責(zé)履職、聯(lián)系原選區(qū)選民不到位、管理監(jiān)督機(jī)制不健全等情況，為避免代表履職處于“自由放任”、“干好干壞都一樣”的現(xiàn)象，各地人大不斷加強(qiáng)履職載體和平臺(tái)建設(shè)，為代表履職和選民監(jiān)督代表創(chuàng)造條件。但由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，在操作上可謂是“八仙過海，各顯神通”，實(shí)效不佳。一些制度缺乏科學(xué)、規(guī)范的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，往往“轟轟烈烈啟動(dòng)，馬馬虎虎收?qǐng)?rdquo;，程序過簡(jiǎn)，走過場(chǎng)，忽視質(zhì)量。

　 X、監(jiān)督機(jī)制不全。相對(duì)黨員、干部的管理監(jiān)督制度建設(shè)而言，對(duì)代表的管理監(jiān)督制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有形成體系，對(duì)代表履職管理監(jiān)督的方式、內(nèi)容和程序等方面還不夠具體規(guī)范、可操作性不強(qiáng)，還有許多值得研究和探討的問題，真正有效的管理監(jiān)督還缺少經(jīng)驗(yàn)、做法和完善的機(jī)制。法律對(duì)加強(qiáng)人大代表的管理監(jiān)督僅僅是一些原則性、籠統(tǒng)化的規(guī)定，對(duì)如何監(jiān)督、監(jiān)督程序和結(jié)果運(yùn)用等問題，缺乏硬性規(guī)定和可操作性。比如，代表的退出機(jī)制方面，有停止執(zhí)行代表職務(wù)、代表資格終止和罷免等方面的規(guī)定，但實(shí)踐中，停止執(zhí)行代表職務(wù)和罷免一般都是在代表有非常嚴(yán)重的履職不當(dāng)甚至違法犯罪行為時(shí)才適用，甚至于罷免幾乎沒有適用過。而代表資格終止一般是在辭職、遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域等一些特殊情況下適用。對(duì)于代表履行職責(zé)消極應(yīng)付、利用代表職務(wù)謀取個(gè)人私利等行為，卻缺乏有效制約措施。

　三、加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大代表履職管理監(jiān)督工作的思考。（一）完善法律制度體系——“排障”。盡管憲法和法律對(duì)代表履職管理監(jiān)督進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，但是這些規(guī)定和要求比較籠統(tǒng)、零散，沒有完整、系統(tǒng)的表述，也沒有提出具體措施。法律地位的模糊與相應(yīng)制度的缺失成為影響代表履職管理監(jiān)督體系完善的法律障礙。因此，相關(guān)法律應(yīng)對(duì)代表履職管理監(jiān)督進(jìn)行有針對(duì)性和可操作性的明確規(guī)定，對(duì)監(jiān)督管理的內(nèi)容、實(shí)施程序、結(jié)果應(yīng)用等作出具體要求，用法律來保障代表履職管理監(jiān)督體系的合法性。

　 尤其要在選舉法、代表法等法律中，對(duì)代表履職管理監(jiān)督工作進(jìn)行明確和細(xì)化，把整個(gè)管理監(jiān)督體系貫穿于整個(gè)代表的選舉、履職過程中，并作為對(duì)代表履職管理監(jiān)督的重要手段和依據(jù)。要明確和細(xì)化原選區(qū)選民對(duì)直接選舉產(chǎn)生的人大代表進(jìn)行監(jiān)督的事項(xiàng)，并就監(jiān)督方式、手段進(jìn)行規(guī)定和列舉。要明確規(guī)定縣級(jí)人大常委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)負(fù)有代表履職管理監(jiān)督、組織原選區(qū)選民進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)。全國人大常委會(huì)，至少省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)抓緊制定出臺(tái)代表履職管理監(jiān)督指導(dǎo)性意見或辦法，指導(dǎo)基層人大開展代表履職監(jiān)督管理工作，為基層人大開展代表履職管理監(jiān)督工作排除制度上的障礙。

　 （二）完善管理監(jiān)督機(jī)制——“規(guī)范”。X、建立代表宣誓制度。憲法已經(jīng)明確規(guī)定了憲法宣誓制度，國家工作人員

　就職時(shí)應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定公開進(jìn)行憲法宣誓�？h鄉(xiāng)人大代表雖然大部分非國家工作人員，但其是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，是人民代表大會(huì)的主體，樹立國家意識(shí)、憲法意識(shí)、為人民服務(wù)意識(shí)是其應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)。而通過宣誓這一看得見的儀式，可以讓代表認(rèn)真對(duì)待責(zé)任和職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)自己的約束，認(rèn)真履職并且在履職過程中時(shí)刻提醒自己應(yīng)該履行誓言。

　 X、建立履職承諾制度和履職檔案制度。在分類管理的基礎(chǔ)上，用清單模式列出代表應(yīng)履行的職責(zé)，內(nèi)容應(yīng)該包括代表在大會(huì)期間的工作、閉會(huì)期間的活動(dòng)、聯(lián)系選民的情況、為民辦實(shí)事的情況、發(fā)揮模范作用提高綜合素質(zhì)和其它應(yīng)予登記的屬于代表履職范圍的工作和活動(dòng)等方面，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)一制定代表任期承諾和年度承諾方案，承諾方案應(yīng)當(dāng)包括固定承諾和自定承諾，自定承諾可以從基層人大制定的承諾方案中選擇，也可以由代表根據(jù)工作實(shí)際自己擬定后報(bào)基層人大審定。同時(shí)，根據(jù)代表承諾的內(nèi)容，對(duì)代表履職情況登記建檔或建立電子化檔案信息平臺(tái)，為代表履職管理監(jiān)督提供依據(jù)。

　 X、建立分類管理制度。代表來自各行各業(yè)，其履職水平必然有著較大的差異，再加上代表工作原因、基層人大組織的原因，對(duì)代表履職管理監(jiān)督如果采用同一標(biāo)準(zhǔn)，那么必會(huì)失之公平。因此，必須建立代表分類管理制度，除法律規(guī)

　定代表必須履行的職責(zé)外，分門別類組織、管理、監(jiān)督代表履職。根據(jù)縣鄉(xiāng)人大代表的構(gòu)成，可以將代表分為農(nóng)業(yè)類、企業(yè)類、國家工作人員類、技術(shù)人員類等，大類別里還可細(xì)分小類，根據(jù)分類組成代表小組開展活動(dòng)，堅(jiān)持公平的原則進(jìn)行管理監(jiān)督。

　 X、建立量化考核制度�？梢詤⒄� X 區(qū)的履職積分制度，把代表在大會(huì)期間、閉會(huì)期間的活動(dòng)以及聯(lián)系群眾、為民辦實(shí)事等事項(xiàng)納入積分范圍，每項(xiàng)履職內(nèi)容都設(shè)置相應(yīng)的分值，同時(shí)設(shè)置加減分的方式建立量化考核制度，其中對(duì)于代表履職承諾的內(nèi)容應(yīng)作為重點(diǎn)考核內(nèi)容設(shè)置相應(yīng)的分值。同時(shí)，要注意在量化指標(biāo)的同時(shí)，要從質(zhì)量上完善指標(biāo)的科學(xué)性，可制定科學(xué)的篩選機(jī)制，通過設(shè)置最高分、分級(jí)定分等方式，提高量化考核的科學(xué)性。綜合評(píng)定時(shí)，可采取代表自評(píng)和組織評(píng)定相結(jié)合的方法進(jìn)行，先由人大代表如實(shí)進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，自己評(píng)分，再由各代表團(tuán)或代表小組評(píng)分，由基層人大確定最后的積分。為了提高量化考核制度的作用，筆者以為，每季度應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的積分公示，提醒代表及時(shí)積極履職。

　 X、建立公開制度。可采取在原選區(qū)和人大代表聯(lián)系群眾活動(dòng)室設(shè)立代表公示牌和代表議政履職公開欄、印發(fā)代表聯(lián)系卡、建立代表接訪日制度等方式，公開代表信息和代表的履職承諾、代表的履職情況等等，基層人大還應(yīng)把本級(jí)人

　大代表在會(huì)議期間的工作和閉會(huì)期間的活動(dòng)情況，及時(shí)向代表的原選舉單位反饋，方便群眾監(jiān)督。

　 （三）完善相關(guān)配套制度——“護(hù)航”。X、建立代表述職評(píng)議制度。開展代表述職評(píng)議，讓代表接受選民的監(jiān)督，既有法律規(guī)定，又有現(xiàn)實(shí)需要。年度結(jié)束后，組織代表向選民或原選舉單位述職，報(bào)告履行代表職務(wù)的情況；選民或選舉單位對(duì)代表的履職情況進(jìn)行評(píng)議，肯定成績，指出不足，提出意見，并要求代表制訂整改計(jì)劃和措施，在一定的時(shí)間內(nèi)向選民或原選舉單位報(bào)告整改情況。述職評(píng)議的程序可設(shè)定為代表述職—通報(bào)積分情況、履職承諾落實(shí)情況—提問—測(cè)評(píng)—整改—通報(bào)等程序。

　 X、建立服務(wù)保障機(jī)制。一要構(gòu)建優(yōu)質(zhì)履職平臺(tái)。充分營造代表積極履職的氛圍，不斷拓寬代表履職渠道，豐富代表履職內(nèi)容�；鶎尤舜箝_展執(zhí)法檢查、專題詢問、考察調(diào)研等監(jiān)督工作中，注重邀請(qǐng)人大代表參與。要加強(qiáng)現(xiàn)有載體的建設(shè)，高標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)建人大代表聯(lián)系群眾活動(dòng)室、代表之家等。要?jiǎng)?chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，多創(chuàng)新代表活動(dòng)的形式，做到代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)有場(chǎng)所、聯(lián)系選民有通道、履行職責(zé)有陣地，為代表履職提供必要的載體。

　 二要強(qiáng)化代表履職保障措施。由于縣鄉(xiāng)人大代表大部分是兼職代表，履職肯定會(huì)占用其工作時(shí)間，因此要加大代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)保障力度，同時(shí)要在政治上、制度上充分保障代表

　依法行使職權(quán)，支持和保障人大代表依法有效履職。

　 X、建立代表履職懲誡機(jī)制。要建立代表評(píng)價(jià)的獎(jiǎng)懲制度和不履職不稱職代表的約束機(jī)制，加強(qiáng)代表履職承諾、履職積分、述職評(píng)議、綜合評(píng)價(jià)等管理監(jiān)督結(jié)果的實(shí)際運(yùn)用，對(duì)履職不作為、不稱職、群眾不滿意或違法亂紀(jì)等“問題代表”，堅(jiān)持從法律規(guī)范和法理要求出發(fā)，針對(duì)不同情形細(xì)化明確處理處置的辦法和措施，規(guī)范相關(guān)操作程序，真正讓不能履職、不愿履職的人大代表及時(shí)退出代表隊(duì)伍。目前，法律對(duì)于人大代表處罰的方式僅有罷免一種方式，適用很難且嚴(yán)厲，要探索建立層層遞進(jìn)的懲誡方法。一是約談。對(duì)于消極履職、積分較低、述職評(píng)議結(jié)果較差的人大代表，由基層人大進(jìn)行約談，能夠起到一定的鞭策作用。二是勸辭。對(duì)于履職不力或怠于履職，經(jīng)約談后不整改的代表，或有其他情形，不適宜繼續(xù)擔(dān)任代表職務(wù)的代表，勸其主動(dòng)辭去代表職務(wù)。三是罷免。不適宜繼續(xù)擔(dān)任代表職務(wù)且不主動(dòng)辭職的、因違法違紀(jì)被立案審查，問題性質(zhì)嚴(yán)重的或被追究刑事責(zé)任造成惡劣社會(huì)影響的，要堅(jiān)決啟動(dòng)法定程序罷免其代表職務(wù)，以維護(hù)法律的權(quán)威性。

　 X、建立履職評(píng)價(jià)應(yīng)用體系�；鶎尤舜蟪闪⒋�表履職考評(píng)組，綜合代表履職承諾、履職積分、述職評(píng)議的情況，綜合進(jìn)行考核評(píng)定，考評(píng)可分為優(yōu)秀、合格、不合格三個(gè)等次。同時(shí)，注重評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，堅(jiān)持把評(píng)價(jià)結(jié)果作為代表評(píng)優(yōu)

　評(píng)先、連選連任和推薦為上一級(jí)人大代表候選人的必要條件。對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果定格為優(yōu)秀的人大代表進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，積極宣傳典型事跡，通過典型引領(lǐng)激發(fā)代表履職熱情。特別是對(duì)是人大代表的國家工作人員，要把履職評(píng)價(jià)納入個(gè)人年度考核內(nèi)容。在干部選拔任用過程中，對(duì)是人大代表的國家工作人員，應(yīng)加重對(duì)其擔(dān)任人大代表期間履職情況的考察，充分尊重和參考履職評(píng)價(jià)結(jié)果。

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