對中國住房制度改革若干政策的反思

　住房是關(guān)系國計民生的重大經(jīng)濟(jì)問題和社會問題，解決群眾住房問題是建設(shè)和諧社會的重要方面。經(jīng)過多年改革，目前我國城鎮(zhèn)住房實物分配的福利體制已經(jīng)基本終止，貨幣化住房分配、市場化和社會化供給體系也已大體建立。改革在取得一定成績的基礎(chǔ)上，也積累了諸多矛盾，發(fā)展到今天，居民住房困難的矛盾反而更為尖銳。不斷攀高的房價雖與加速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化帶來的住房需求和土地供應(yīng)剛性等客觀因素有關(guān)，但房改過程中的某些政策失當(dāng)也難辭其咎，這不得不引起我們對相關(guān)政策的反思.

　 我國城鎮(zhèn)住房制度改革的進(jìn)程及相關(guān)政策

　 改革之前，我國實行“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一分配，以租養(yǎng)房”的公有住房實物分配制度。應(yīng)該說，這種制度模式在當(dāng)時較低水平的消費層次上，較好地滿足了職工的基本住房需求。

　 住房制度改革起始于１９８０年鄧小平關(guān)于住房問題的講話，當(dāng)時談到住宅問題，鄧小平說：“要考慮城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮(zhèn)居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售后，房租恐怕要調(diào)整。要聯(lián)系房價調(diào)整房租，使人考慮買房合算”。此后，房改大致經(jīng)歷了試點售房（１９７９～１９８５年）、提租補(bǔ)貼（１９８６～１９９０年）和以售帶租（１９９１～１９９３年）等改革階段，以及全面推進(jìn)住房市場化改革的確立（１９９４－１９９７年）

　階段。

　 １９９４年７月國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)度改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，目標(biāo)是要建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度，實現(xiàn)住房商品化、社會化；把各單位建設(shè)、分配、維修、管理住房的體制改變?yōu)樯鐣�化、專業(yè)化運行的體制；把住房實物福利分配的方式改變?yōu)橐园磩诜峙錇橹鞯呢泿殴べY分配方式；建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系；同時，建立住房公積金制度，建立政策性和商業(yè)性并存的住房信貸體系。

　 而房改具有里程碑意義的文件則是１９９８年７月３日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)件宣布全國城鎮(zhèn)從１９９８下半年開始停止住房實物分配，全面實行住房分配貨幣化，同時建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。

　 再往后，為了促進(jìn)房地產(chǎn)市場更好、更快地發(fā)展，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)城鎮(zhèn)住房制度改革進(jìn)程、居民住房狀況和收入水平的變化，完善住房供應(yīng)政策，調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房。

　 應(yīng)該說，我國城鎮(zhèn)住房制度市場化改革的推進(jìn)是順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革的總體要求而為，但除此之外，還有其特殊的背景和內(nèi)在動因。這主要是，在當(dāng)時舊的福利分房制度條件下，由于租金低廉，無法維持正常的房屋維護(hù)，而且使政府背負(fù)著沉重的財政負(fù)擔(dān)；而與此同時，為了應(yīng)對東南亞金融危機(jī)，國家實施積極的財政政

　策并配以收入分配調(diào)整政策，以增加和刺激社會總需求，而住房貨幣化的登臺，正好可以成為拉動內(nèi)需的最好辦法，啟動消費需求，拉動經(jīng)濟(jì)增長，改善結(jié)構(gòu)。

　 住房制度改革政策中存在的一些誤區(qū)

　 （一）過度地賦予了住房的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能

　 我國房改從實施開初就在某種程度上擔(dān)負(fù)了拉動經(jīng)濟(jì)增長的功能。

　《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)產(chǎn)是國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)。在各地，“房地產(chǎn)是國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”被地方政府推至極致并演變成畸形的增長模式。地方政府熱衷于批租土地，包括農(nóng)地征用用于大規(guī)模的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。依靠房地產(chǎn)投資來帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，并通過土地收益、房地產(chǎn)稅費來直接填充地方財政。一些地方政府將房地產(chǎn)作為拉動地方經(jīng)濟(jì)增長的支柱產(chǎn)業(yè)，過于功利性地重視房地產(chǎn)對“經(jīng)營城市”的貢獻(xiàn)，經(jīng)營土地成為投資增長和財政收入增加的重要法寶。其主要行為包括：一是大搞形象工程、“造城運動”，盲目擴(kuò)大拆遷規(guī)模，人為制造需求旺盛、拉動房價；二是炒賣地皮，一些地方政府低價征地，轉(zhuǎn)手高價出讓，賣地越多，財政收入越多，甚至少數(shù)地方政府暗中操盤，唆使開發(fā)商哄抬地價；三是對房價求高棄低，一些政府官員視房價高為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的標(biāo)志，將本地房價與其他地區(qū)盲目攀比，一些城市政府對經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房棄而不建，而把興趣用于批建高檔住宅上，導(dǎo)致當(dāng)?shù)胤績r居高不下。

　 在這種政策和利益機(jī)制導(dǎo)向下，全國各地房地產(chǎn)投資持續(xù)高漲。從房地產(chǎn)固定資產(chǎn)投資增長速度來看，２０００年開始急劇增長為２１．５％，２００３年為３０．３％，２００４年為２９．６％，２００５年中西部地區(qū)增長，高達(dá)３３％以上。國際上公認(rèn)的房地產(chǎn)開發(fā)投資占全社會固定資產(chǎn)投資比重一般是在１０％以下，

　但我國從１９９８年開始，這一比重穩(wěn)步上升，２００４年為１８．７８％，２００５年為２０．９８％，２００６年１－４月份為２２．９３％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過１０％的國際警戒線。另外，國際公認(rèn)的房地產(chǎn)開發(fā)投資占ＧＤＰ比重不能超過５％，但國內(nèi)房地產(chǎn)投資占ＧＤＰ的比重從２００４年就已經(jīng)達(dá)到９．６％，一些城市甚至于高達(dá)５０％以上。如果以房地產(chǎn)為支柱產(chǎn)業(yè)并將其推向極端，給經(jīng)濟(jì)和社會帶來的影響是不言而喻的。盡管表面上會出現(xiàn)暫時的繁榮，但中長期困境和問題定會隨之而來。

　 （二）市場化過度，超越了經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段

　 從國際的視野來考察住房制度，可以發(fā)現(xiàn)各國在不同的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展階段，往往采取不同的住房政策。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，由于物資、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱以及技術(shù)力量有限，私人沒有足夠的儲蓄，很難獨立建造和擁有自主住房，這時公房比例往往較高（我國建國以來至市場經(jīng)濟(jì)改革全面推開以來，公房占絕對比重也印證了這一點）；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定的程度，尤其是當(dāng)整個社會出現(xiàn)較大的中產(chǎn)階級，也即社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)橄欖型形態(tài)，住房市場化和私有化就具備了條件，此時，私有住房的比重往往較高，如現(xiàn)階段的美國、西歐國家。當(dāng)然，土地資源的豐缺狀況也是影響住房私有率的重要因素，例如，日本和英國即使經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高，在倫敦和東京，也保留了較大比例的公房。不同的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段要求實行不同的住房政策。

　 然而，我國在目前經(jīng)濟(jì)尚不充分發(fā)達(dá)，社會收入分配差距較大的發(fā)展階段，卻把住房改革的重點放在了產(chǎn)權(quán)私有化上，把住房市場化簡單地等同于住房產(chǎn)權(quán)私有化，直接把“居者有其屋”變成了“居者有其產(chǎn)”，改革認(rèn)識上存在較嚴(yán)重偏差。在住房制度改革過程中，無論是按成本價出售存量住房，還是供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房或普通

　商品房，在住房產(chǎn)權(quán)的保有形式上，基本上都是在強(qiáng)調(diào)住房產(chǎn)權(quán)的私有化或自有化。我國２００５年僅個人購買商品住房消費就達(dá)１．４２萬億元，居民私有住房的比例已經(jīng)達(dá)到７２．８％。根據(jù)加拿大豐業(yè)銀行

　ｏｆ Ｎｏｖａ Ｓｃｏｔｉａ也剛過６０％，而歐洲一些國家的住房私有率則在４０％左右。相對于私有化特征顯著的西方國家而言，中國卻擁有最高的住房私有率。

　 作為房改綱領(lǐng)性文件的國發(fā)用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”和“中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房”的商品住房”，政策所體現(xiàn)的市場化程度更濃。就目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、居民收入水平和土地供應(yīng)的總體情況而言，要實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房，不僅超越了客觀經(jīng)濟(jì)條件，似乎也是政府?dāng)[脫住房保障職責(zé)的隱含體現(xiàn)。

�。ㄈ�）貨幣化分配不能到位，職工住房消費能力與市場房價嚴(yán)重脫節(jié)

　 住房補(bǔ)貼制度與住房公積金制度是增強(qiáng)職工住房消費能力，實現(xiàn)住房分配貨幣化的兩項基本制度。這兩項制度的相繼建立，適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)條件下住房制度改革的需要。其目的是從根本上改變住房實物分配的格局，通過長期性支付能力的積累和政策性住房金融的支持，使住房消費變成一種個人選擇性的自主行為。兩項制度的實質(zhì)是將職工工資收入中本應(yīng)包含的住房消費部分，通過不同的政策渠道還原給職工個人。

　 在多數(shù)城市，職工住房補(bǔ)貼建立的依據(jù)是：房價收入比（即本地區(qū)一套建筑面積為６０平方米的經(jīng)濟(jì)適用住房的平均價格與雙職工家庭年平均工資之比）在４倍

　以上，且財政、單位原有住房建設(shè)資金可轉(zhuǎn)化為住房補(bǔ)貼的地區(qū)，可以對無房和住房面積未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的職工實行住房補(bǔ)貼。受制于各地財力的限制，各地出臺的住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)所依據(jù)的房價都大大低于當(dāng)時的市場房價，有的地區(qū)甚至出現(xiàn)行政事業(yè)單位職工拒領(lǐng)住房補(bǔ)貼的現(xiàn)象。而且從補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計來看，現(xiàn)行的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)政策設(shè)計當(dāng)時（大多數(shù)城市為２０００年以前）的房地產(chǎn)市場價格來制定的，遠(yuǎn)落后于市場形勢的變化。因此，住房補(bǔ)貼政策從其實施開初，在住房貨幣消費上，國家和單位就對職工欠了一大塊賬。而對于廣大的企業(yè)職工來說，由于勞動力市場整體供過于求，勞動工資常常被壓低，工資中住房消費的含量更是嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能支撐其在市場上購房、租房的需求。所以從總體上說，目前住房補(bǔ)貼實施很不到位，貨幣化補(bǔ)貼舉步維艱，完全到位更是遙遙無期。在這種情況下，新的制度不能完全建立起來，舊的路又一下子被堵死，造成政策斷檔，大量弱勢群體的住房成為一個懸而未決的問題。

　 另外，住房公積金制度所發(fā)揮的住房金融支持效能甚微，沒有真正發(fā)揮其住房政策性金融的支持作用。例如，我國的公積金存貸利差高達(dá)２．８７個百分點，而新加坡的公積金存貸利差只有０．１個百分點，臺灣地區(qū)的也在０．２個百分點，相差１０到２０倍。此外，住房公積金貸款以個人賬戶繳存余額的一定倍數(shù)來確定其貸款額度，這就必然導(dǎo)致收入高、繳存高的成員所獲得的公積金貸款也就多，而低收入者所得到的貸款資助低，有的甚至無法逾越其首付門檻，從而使得公積金政策無法真正起到政策性金融的“雪中送炭”的扶助作用。從總體來看，住房公積金的使用效率十分之低，截至２００４年６月，全國住房公積金歸集余額４３０６．７億元，累計提取額２０６０．９億元，個人貸款總額２８１７．２億元，貸款余額

�。保福担矗�２億元，全國住房公積金沉淀資金余額達(dá)１９５９．２億元，占?xì)w集余額的４５．５％。

　 （四）沒有有效區(qū)分住房政策和房地產(chǎn)政策，基本住房保障嚴(yán)重缺位

　 從政策屬性上看，房地產(chǎn)政策是一種經(jīng)濟(jì)政策，它歸根到底主要著眼于市場效率；住房政策則屬于社會政策范疇，更注重社會公平和居民的基本住房訴求，它要解決的問題是用什么手段，使不同收入狀況的市民居者有其屋。多數(shù)國家的經(jīng)驗證明，住房既要靠市場手段，也要依靠大量的公共政策手段。住房政策的根本目標(biāo)是讓人們各得其所，基本努力方向：一是建立“便于進(jìn)入”的市場，一是幫助中低收入者獲得“能夠支付”的住房。

　 然而，我國住房改革沒有把住房和房地產(chǎn)這兩個表面相似而實質(zhì)屬于不同范疇的事物區(qū)別開，沒有把住房和房地產(chǎn)、市場和保障予以有效區(qū)別。政府忽視了普通民眾最基本的住房需求，住房保障職責(zé)缺位，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)滯后；在土地供應(yīng)、市場監(jiān)管、住房金融政策等諸多方面，政府所應(yīng)發(fā)揮的功能也嚴(yán)重缺失。而一個健康的住房政策的合理政策導(dǎo)向應(yīng)是，對具有保障性質(zhì)的住房建設(shè)和供應(yīng)，政府通過公共政策手段，嚴(yán)格根據(jù)住房需求，科學(xué)確定住房供應(yīng)。而房地產(chǎn)市場（例如高檔商品住房、別墅等）則屬于完全市場化的范疇，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，由市場決定供應(yīng)和需求，以達(dá)到均衡價格。

　 目前，我國９４％的住房開發(fā)定性為“商品房”，“經(jīng)濟(jì)適用房”只占６％，其性質(zhì)卻是微利“商品房”，而廉租房制度根本就沒有真正建立起來，截至２００５年底，全國累計用于最低收入家庭住房保障的資金為４７．４億元，僅有３２．９萬戶最低收入家庭被納入廉租住房保障范圍。北京迄今為止也只總共建了１４０００

　多套廉租房，相對１４００多萬人口來說，不足１％。全國有１３個�。▍^(qū)）沒有將廉租住房制度建設(shè)納入省級人民政府對市（區(qū)）、縣人民政府工作的目標(biāo)責(zé)任制管理，７０個地級以上城市（占總數(shù)的近１／４比重）根本就沒有建立廉租住房制度。

　 （五）住房分配體制轉(zhuǎn)換造成不同社會群體利益的極大失衡

　 住房改革初期的重點在出售公有住房。就多數(shù)地方而言，當(dāng)時實施的改革主要特點有：一是停止單位自建住房，并相繼出臺了住房貨幣化分配的具體方案，改分房子為發(fā)補(bǔ)貼；二是以大大低于市場的房改價格出售公有住房，基本不考慮級差地租因素。

　 從實際執(zhí)行來看，這種按房改價出售的存量住房基本上都是以事實占有為基礎(chǔ)，事實上固化了不合理的既得利益差距。很多單位職工購買住房獲得了各種各樣的補(bǔ)貼和折價。特別是在房改初期，住房價格機(jī)制沒有到位，很多住房都是以大大低于當(dāng)時市場價格的水平轉(zhuǎn)到私人手里。采用行政性的福利分配辦法，以實際占用為基礎(chǔ)的出售，實際上是以產(chǎn)權(quán)的形式將既得利益予以固化，是國家對社會一部分群體的“送禮”行為，造成極大的社會不公平。特別是在單位制明顯的時代，使得不同單位職工住房差距相差懸殊。其次，以統(tǒng)一的房改價格購買不同狀況、不同區(qū)位的住房也導(dǎo)致福利得失嚴(yán)重失衡。

　 在公共部門領(lǐng)域，主要是行政事業(yè)單位，住房分配單位制的特征明顯，單位之間苦樂不均情況相當(dāng)嚴(yán)重。同樣為國家公職人員，住房資源豐裕的單位職工與房源短缺單位的職工住房待遇差距相當(dāng)大，有的獲得了一套以上的房改房，有的則成為了無房老職工，造成了分配上的極大不公平。

　 另外，原有實物住房分配“只售不租”的政策需要反思。“只售不租”政策，這

　是對既得利益的承認(rèn)和鞏固，而對未得利益群體考慮不夠，拉大了不同群體的利益分化。目前全國大多數(shù)地區(qū)的公房已經(jīng)出售完畢，總體上出售率達(dá)到９５％以上，而新參加工作的職工和無房老職工，其住房問題則無從解決，成為體制改革下的利益“犧牲者”。

　 （六）土地出讓制度存在較嚴(yán)重的缺陷

　 在現(xiàn)行體制下，由土地產(chǎn)生的資產(chǎn)性收益和大部分稅費都基本歸地方所有，造成地方政府高度依賴土地收益。例如，２００５年，全國土地出讓金總價款高達(dá)５５０５億元，占同期地方本級財政收入１５０９２億元的１／３還強(qiáng)，土地收益在一些地區(qū)已成為典型的“第二財政”。一些地方政府在利益驅(qū)動下，或明或暗地支持甚至助推房價上漲，這是造成房地產(chǎn)市場秩序不規(guī)范的重要因素。

　 目前的土地出讓制度把７０年土地使用權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，開發(fā)商再把這筆費用轉(zhuǎn)嫁到購房者身上，無疑抬高了住房消費的門檻。而地方政府壟斷了土地一級市場，通過所謂的“招、拍、掛”等方式哄抬地價，獲取巨大收益，且美其名曰“經(jīng)營城市”。地方政府一次性收�。罚澳甑耐恋厥褂脵�(quán)轉(zhuǎn)讓費，實質(zhì)上是本屆政府透支了往后十幾屆政府的收入，寅吃卯糧。在目前這種土地出讓制度下，地方政府與開發(fā)商結(jié)成了利益共同體，共同推高房價和地價。地方政府在房價輪番上漲中，通過土地凈收益和各種名目的稅費獲益很大，但卻沒有將這部分收益還原于社會，特別是對低收入階層的住房保障上。

　 （七）房改推進(jìn)過程中形成了極不合理的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營體制

　 改革以前，我國的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)主要通過計劃、財政、土管、建設(shè)銀行等部門按基本建設(shè)計劃來組織實施，同時也包括２０世紀(jì)８０年代“放權(quán)讓利”之后各

　單位、企業(yè)自行安排的住宅基建并向職工分配住房�？傮w上說，在當(dāng)時，公共部門統(tǒng)管了整個房地產(chǎn)融資、開發(fā)建設(shè)和分配的全過程。房改實施后，在取消福利住房分配制度、住房供應(yīng)主要依靠市場來提供的背景下，我國形成了基本上是世界上獨一無二的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營體制。房地產(chǎn)開發(fā)商以運用土地和資金進(jìn)行房屋建設(shè)、商品房屋倒賣為主，是一種基本不創(chuàng)造任何社會價值的企業(yè)模式，實質(zhì)是房地產(chǎn)中間商、皮包商（曹建海，２００６）。到２００４年底，我國房地產(chǎn)開發(fā)和經(jīng)營法人企業(yè)已達(dá)５．９萬家，已經(jīng)形成一個異常龐大、整體性獲取超額壟斷利潤的利益集團(tuán)（在中國房地產(chǎn)服務(wù)業(yè)里面，開發(fā)商所占利潤和銷售額占到９０％），而且在政府政策決策中取得了越來越重要的話語權(quán)，左右甚至“要挾”政府決策行為。

　 現(xiàn)今中國的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營模式并非上世紀(jì)８０年代初創(chuàng)時設(shè)想的“建筑＋金融”模式，既不實施建筑安裝活動，也不提供金融服務(wù)，惟一進(jìn)行的只是房屋建設(shè)的組織和銷售。在開發(fā)資金來源方面，如果沒有銀行的信貸、建筑企業(yè)的墊款、消費者的預(yù)購房款，開發(fā)公司將無從運作。所以，中國當(dāng)前的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)并不是真正意義上的企業(yè)，它們通過壟斷房屋開發(fā)的組織管理功能，攫取超額利潤，而這些功能本應(yīng)由政府或者由政府設(shè)立的事業(yè)單位來承擔(dān)。

　 另外，多年以來，我國對房地產(chǎn)開發(fā)的土地供應(yīng)實行土地批租制度，土地的級差地租是由社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共政策等的客觀原因而形成的，并不反映任何個人對整個社會經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)。而批地私人開發(fā)卻將這些級差地租集中起來轉(zhuǎn)移到極少數(shù)開發(fā)商手中，導(dǎo)致了極大的社會不公平和制度性的官商腐敗。

　 （八）經(jīng)濟(jì)適用房制度定位模糊，管理監(jiān)督失控

　 經(jīng)濟(jì)適用住房是政府用轉(zhuǎn)移支付的方式

　格的磚頭補(bǔ)貼來解決中低收入家庭住房問題的特殊政策。經(jīng)濟(jì)適用房中包含了大量的政府補(bǔ)貼，面向中低收入群體出售，帶有明顯的收入轉(zhuǎn)移因素。從理論上看，有助于彌補(bǔ)因低收入群體支付能力有限所造成的購房困難。但是，這個政策存在很多先天的缺陷，不僅僅體現(xiàn)在政策本身，更主要地還是體現(xiàn)在政策執(zhí)行過程中。

　 首先，經(jīng)濟(jì)適用房政策的目標(biāo)并不明確。政策中所規(guī)定的受益群體是中低收入群體，但是這個界定沒有跟政府補(bǔ)貼的能力掛鉤。住房是帶有不可分割性的，經(jīng)濟(jì)適用房把大量的政府補(bǔ)貼凝固在每一套住宅上。考慮到補(bǔ)貼的金額，基本上沒有哪個政府有能力以這個補(bǔ)貼方式解決低收入群體的住房問題，更不要說包括中等收入群體。模糊的受益面必然導(dǎo)致供不應(yīng)求甚至誘發(fā)黑市運作。

　 其次，經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行過程失當(dāng)、失控的情況嚴(yán)重。由于政策執(zhí)行面的模糊，經(jīng)濟(jì)適用房政策的實際受益人并不能與政策初衷相吻合。在一些城市，經(jīng)濟(jì)適用房的受益群體收入上限規(guī)定過高，例如，北京有資格購買經(jīng)濟(jì)適用房的家庭年收入可達(dá)６萬元，明顯超出社會中低收入水平，經(jīng)濟(jì)適用房供不應(yīng)求，反而成為商業(yè)炒作的對象。在實踐中，政府很難有效地核實購房者的實際收入水平。實際的結(jié)果往往是，政府針對經(jīng)濟(jì)適用房的補(bǔ)貼被中高收入群體截獲。一些家庭在獲得經(jīng)濟(jì)適用房后，將其出租或上市交易（ＲＥＩＣＯ工作室的調(diào)查報告《經(jīng)濟(jì)適用房政策評價》顯示，２００５年北京經(jīng)濟(jì)適用房的自用率僅為５１．３４％，出租率高達(dá)４０％以上），將從政府通過住房所轉(zhuǎn)移的利益迅速變現(xiàn)。顯然這是再一次違背了利用經(jīng)濟(jì)適用房解決無能力購房者的住房困難的初衷。

　 再次，以地生財?shù)挠^念和以ＧＤＰ增長率論政績的干部考核體系也使得地方政府對支持經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)嚴(yán)重缺乏積極性。特別是在不少地區(qū)，地方政府甚至以沖

　擊當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場價格為由，明令禁止職工集資建房、合作建房，也阻止向經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)劃撥土地。據(jù)統(tǒng)計，２００４年，全國經(jīng)濟(jì)適用住房投資就開始出現(xiàn)負(fù)增長，占房地產(chǎn)開發(fā)投資的比重由上年的６．１％下降到４．６％。２００５年一季度，全國經(jīng)濟(jì)適用住房完成投資６０億元，同比下降１３．８％，占房地產(chǎn)開發(fā)投資的比重進(jìn)一步下降到２．６％。１９９８年到２００３年，我國經(jīng)濟(jì)適用住房累計竣工面積４．７７億平方米，只累計解決６００多萬戶家庭的住房問題（由于大部分城市經(jīng)濟(jì)適用住房制度對建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、購買對象等的把關(guān)不嚴(yán)等問題，且還不能肯定地說這６００萬戶家庭均為中低收入家庭）。所有這些因素，使得經(jīng)濟(jì)適用住房客觀上并沒有發(fā)展成為供應(yīng)主渠道。

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