近些年，協(xié)商民主在我國的快速發(fā)展令人矚目，其形式也根據(jù)實(shí)際情況的迥異而不斷創(chuàng)新，全國政協(xié)雙周座談會便是其中一例。雙周座談會作為一種精英咨詢型協(xié)商，與其它的協(xié)商民主形式有何不同？又包含了怎樣的政策功能及政治意涵？文章從結(jié)構(gòu)——功能的視角對全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會做了深入的分析，并對上述問題做出了解答。

　雙周協(xié)商座談會是十二屆全國政協(xié)在繼承優(yōu)良?xì)v史傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上創(chuàng)造性發(fā)展出的一項(xiàng)協(xié)商議政制度。自 2013 年重啟以來，雙周協(xié)商座談會在各個(gè)方面不斷制度化、規(guī)范化。本文主要基于十二屆全國政協(xié) 75 次雙周協(xié)商座談會的資料，著重分析探討了雙周協(xié)商座談會的基本結(jié)構(gòu)、政策功能及政治意涵。雙周協(xié)商座談會是一種精英咨詢型協(xié)商。協(xié)商的主體是社會各領(lǐng)域的優(yōu)秀代表，協(xié)商的議題具體而務(wù)實(shí)。盡管并不具有法定約束力，雙周協(xié)商座談會通過多種渠道實(shí)現(xiàn)了協(xié)商與決策的連接，并發(fā)揮了政府決策智囊的作用。對雙周協(xié)商座談會的研究可以豐富我們對新時(shí)代人民政協(xié)制度運(yùn)作及中國協(xié)商民主發(fā)展的理解。

　引 一、引 言

　 2014 年 1 月 9 日下午，全國政協(xié)禮堂金色會議廳進(jìn)行著一場有關(guān)“核電和清潔能源發(fā)展”的激烈討論。在這場討論會上，作為“反核派”的中科院院士何祚庥和作為“挺核派”的國家能源局原局長張國寶激烈交鋒，爭得面紅耳赤。“反核派”認(rèn)為中國正在建

　設(shè)的核電站在技術(shù)上并不成熟，應(yīng)該對核電站實(shí)行總量控制。“挺核派”則認(rèn)為，核能是清潔能源，中國作為能源需求大國應(yīng)該大力發(fā)展。爭論到激烈處，作為主持人的全國政協(xié)主席俞正聲不得不維持會場的秩序：“我們是只交鋒，不爭吵。”

　 這場討論是政協(xié)十二屆全國委員會組織的第六場雙周協(xié)商座談會。在繼承歷史傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，十二屆全國政協(xié)恢復(fù)和發(fā)展了雙周協(xié)商座談會。雙周協(xié)商座談會一般每兩周舉行一次，每年舉行 20 次左右，每次邀請 15-20 位代表參與，討論主題圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和涉及群眾切身利益的突出問題展開。從 2013 年 10 月正式恢復(fù)以來，十二屆全國政協(xié)共舉行了 76 次雙周協(xié)商座談會。2018 年 3 月，十三屆政協(xié)組成后，盡管政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)層有所變動，雙周協(xié)商座談會制度被完整地繼承了下來，并被進(jìn)一步明確成為人民政協(xié)工作體系的一個(gè)重要組成部分及社會主義協(xié)商民主的重要形式。

　 在過去的十多年中，因應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的變化，協(xié)商民主被黨和政府廣泛吸納和推廣，被認(rèn)為是適應(yīng)我國國情和現(xiàn)實(shí)需要的民主形式。在此背景下，國內(nèi)外學(xué)界進(jìn)行了大量研究，分析中國協(xié)商民主的理論和實(shí)踐。然而，令人遺憾的是，政協(xié)制度，特別是雙周協(xié)商座談會，卻僅有少量學(xué)者關(guān)注。鑒于此，本文試圖從結(jié)構(gòu)—功能的視角對十二屆全國政協(xié)的雙周協(xié)商座談會做深入的分析。研究的核心問題包括：雙周協(xié)商座談會是如何運(yùn)作的？它在

　政協(xié)體系及政府決策中發(fā)揮怎樣的作用？它對于中國協(xié)商民主的發(fā)展有何啟示？ 國 二、協(xié)商民主在中國

　 在西方，協(xié)商民主觀念的復(fù)興是以補(bǔ)充和完善代議制票決民主的形式呈現(xiàn)的。盡管早期的民主強(qiáng)調(diào)公民的直接參與，但是近代以來的民主更多是代議制的間接、競爭性民主：“在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得做決定的權(quán)力。”協(xié)商民主則恢復(fù)了古典民主理論中的公民直接參與，強(qiáng)調(diào)通過“自由而平等的公民之間的討論進(jìn)行決策”。兩種民主更加根本的不同在于偏好的整合：傳統(tǒng)的代議制民主僅僅是通過票選完成對選民偏好的簡單聚合(aggregation)，而協(xié)商民主則經(jīng)由理性協(xié)商達(dá)成公民偏好的改變(transformation)。就此而言，在西方，協(xié)商民主作為民主和協(xié)商的混合物，是對競爭性政治的超越。

　 盡管借鑒了西方的經(jīng)驗(yàn)，中國的協(xié)商民主還是中國本土理論和實(shí)踐的產(chǎn)物，應(yīng)當(dāng)在中國自身的語境中理解。古代中國就有“非對稱性協(xié)商”的共和傳統(tǒng)：君主盡管秉持政權(quán)，但天下的治理也須“詢于芻蕘”。普通讀書人，特別是士大夫，有向君主諫言的傳統(tǒng)。中國共產(chǎn)黨自身的傳統(tǒng)則為協(xié)商民主的發(fā)展提供了更重要的理據(jù)：統(tǒng)一戰(zhàn)線強(qiáng)調(diào)黨要團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，壯大自己。作為同盟者的各界社會精英因而被給予了各種特別的通道以表達(dá)他們的意見并監(jiān)督政府；群眾路線則追求民主的大眾性，要求黨始

　終團(tuán)結(jié)和依靠人民，全心全意為人民服務(wù)。政府的決策必須充分吸收群眾的智慧和經(jīng)驗(yàn)，聽取群眾的意見和建議，并在實(shí)踐中接受群眾的檢驗(yàn)。

　 正是由于這樣的思想和理論傳統(tǒng)，協(xié)商民主得以在中國遍地開花，逐漸成長為“我國社會主義民主政治中獨(dú)特、獨(dú)有、獨(dú)到的民主形式”。黨的十九大報(bào)告更是明確指出，“要推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商”�？偟膩砜矗�當(dāng)前中國的協(xié)商民主實(shí)踐可以按照參與主體(大眾-精英)及協(xié)商效力(決策-咨詢)兩個(gè)維度劃分為四種類型：大眾決策、大眾咨詢、精英決策、精英咨詢。大眾型協(xié)商，作為黨的群眾路線的反映，被廣泛運(yùn)用于基層社會治理。其中的絕大部分屬于咨詢型協(xié)商，即協(xié)商結(jié)果供政府決策參考，而并不具有法定決策功能。這種類型協(xié)商包括公共服務(wù)價(jià)格聽證、企業(yè)勞資協(xié)商、村民議事會等。具有直接決策影響的大眾型協(xié)商則是近些年才逐步興起的，其典型代表是浙江溫嶺的參與式預(yù)算，民眾的協(xié)商結(jié)果直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算分配。

　 與大眾型協(xié)商不同，當(dāng)代中國精英型協(xié)商的主要參與者是各類社會精英，包括黨政官員、民營企業(yè)家、文藝界人士、專家學(xué)者等。受統(tǒng)一戰(zhàn)線理論的指導(dǎo)，精英型協(xié)商長期以來被執(zhí)政黨定位為處理與黨外精英關(guān)系的重要工具。因此，其運(yùn)作主要集中在

　各類統(tǒng)戰(zhàn)性機(jī)構(gòu)，包括人民政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)等。在精英型協(xié)商中，那些具有直接、決定性政策影響的協(xié)商被歸為“精英決策”。歷史上，政協(xié)在人大組建前擔(dān)任過權(quán)力機(jī)關(guān)的角色，通過精英型協(xié)商的方式為新中國建立提供了法理支持，是典型的精英決策型協(xié)商。“精英咨詢”則是那些并不具有決定性政策影響的協(xié)商，其協(xié)商結(jié)果主要用于改善政府決策的質(zhì)量。這一類型是當(dāng)代中國精英型協(xié)商中的主要組成部分，分布在各個(gè)政策領(lǐng)域和層級，包括各類政協(xié)討論會、專家咨詢會、鄉(xiāng)賢議事會等。全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會也屬于“精英咨詢”，它的主要功能是“資政”而非“決策”。

　 總體上，過去十多年，大眾型協(xié)商一直是海內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)。被視作基層民主改革的重要試驗(yàn)，大眾型協(xié)商，根據(jù)大部分學(xué)者的研究，不僅提高了基層政府決策的科學(xué)性、民主性，同時(shí)緩和了經(jīng)濟(jì)改革后緊張的干群矛盾，促進(jìn)了基層社會的穩(wěn)定。然而，作為中國協(xié)商民主重要組成部分的精英型協(xié)商，特別是政協(xié)制度內(nèi)的協(xié)商，長期以來被嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)研究忽視。之所以如此，一方面是由于研究者不易獲得有關(guān)精英型協(xié)商的可靠資料，另一方面則源于海外學(xué)者的錯誤認(rèn)知，認(rèn)為精英型協(xié)商在中國的政治運(yùn)作中并不具有實(shí)質(zhì)影響力，它在大部分時(shí)候只是用來裝點(diǎn)政權(quán)民主與開放性的“花瓶”。本文通過對全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會的深入分析，可以跟進(jìn)中國政協(xié)制度的最新發(fā)展，豐富我們對中國協(xié)商民主復(fù)雜性的認(rèn)知，同時(shí)也可為中國的協(xié)商民主建設(shè)提供更加現(xiàn)實(shí)和本土化的理論詮釋，以糾正西方學(xué)者的偏見。

　本文基于十二屆全國政協(xié)的 75 次雙周協(xié)商座談會而展開。實(shí)證材料有如下兩個(gè)來源：一是官方公布的相關(guān)材料。自正式恢復(fù)以來，除一次之外，每次雙周協(xié)商座談會后全國政協(xié)都會通過官方媒體(新華社、人民日報(bào)、中央電視臺等)發(fā)布座談會通稿、綜述及委員發(fā)言摘要。其中的兩次座談會還公布了全程視頻。這些材料是本研究分析的主要來源。二是深度訪談。在官方材料之外，筆者還訪談了多位政協(xié)委員、統(tǒng)戰(zhàn)部門官員及學(xué)者。

　固 三、雙周協(xié)商的建立與鞏固

　 雙周協(xié)商座談會并不是一個(gè)全新的制度設(shè)計(jì)。在政協(xié)早期的歷史上，雙周座談會——雙周協(xié)商座談會的前身——是中共和各民主黨派、無黨派人士舉行政治協(xié)商的重要形式。1950 年 3 月14 日，政協(xié)第一屆全國委員會第一次工作會議決定：“舉行各民主黨派座談會，每兩周一次。”出席人員主要是各民主黨派中央負(fù)責(zé)人及相關(guān)代表。雙周座談會從 1950 年 4 月召開第一次會議到1966 年 7 月完全停止活動，前后共召開 116 次。盡管在初期確實(shí)有協(xié)商議事的色彩，但由于各種政治運(yùn)動的沖擊，雙周座談會的召開受到影響。同時(shí)，由于制度設(shè)計(jì)的缺陷，雙周座談會的運(yùn)作一直不甚規(guī)范，開會隨意性大，缺席人數(shù)多。例如，從 1951年 11 月 6 日至 1953 年 6 月 26 日的 81 周，應(yīng)舉行座談會 40 次，實(shí)際上僅舉行 16 次，平均出席率僅為 40.9%。

　雙周協(xié)商座談會是對雙周座談會的繼承和創(chuàng)新，是社會主義協(xié)商民主在新的時(shí)代條件下的發(fā)展。黨的十八大首次提出“健全社會主義協(xié)商民主制度，……充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”。十八屆三中全會進(jìn)一步提出要“推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化”“拓展協(xié)商民主形式”“增加協(xié)商密度，提高協(xié)商成效”。正是在這樣的大背景下，十二屆全國政協(xié)恢復(fù)了雙周座談會這一人民政協(xié)的優(yōu)良?xì)v史傳統(tǒng)，同時(shí)為了突出協(xié)商議政的特點(diǎn)，將其命名為“雙周協(xié)商座談會”。自恢復(fù)設(shè)立以來，雙周協(xié)商座談會不斷制度化、規(guī)范化：十二屆全國政協(xié)先后出臺了《雙周座談會工作辦法(試行)》《雙周協(xié)商座談會組織服務(wù)工作規(guī)范(試行)》等一系列重要規(guī)范性文件。十三屆全國政協(xié)在總結(jié)十二屆全國政協(xié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上出臺《雙周協(xié)商座談會工作規(guī)則》，進(jìn)一步健全、鞏固雙周協(xié)商座談會。

　 經(jīng)過多年的探索，雙周協(xié)商座談會已經(jīng)形成一套規(guī)范、完備的運(yùn)作程序：在議題選擇和確定方面，全國政協(xié)辦公廳每年從 9月開始，就向全體委員、各專門委員會、各民主黨派中央、工商聯(lián)等廣泛征求下一年度雙周會的議題。匯總整理后與中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門反復(fù)磋商協(xié)調(diào)，最后形成下一年度協(xié)商計(jì)劃。在確定承辦單位和調(diào)研方面，一般根據(jù)議題相關(guān)度，由政協(xié)專門委員會承辦，部分議題邀請民主黨派中央和全國工商聯(lián)共同承辦。會前，承辦單位圍繞議題組織相關(guān)委員深入開展調(diào)查研究，全面了解情況。在會議組織方面，雙周協(xié)商座談會由全國政協(xié)主席主持，

　有關(guān)副主席和委員參加，視情況邀請相關(guān)專家學(xué)者參加，同時(shí)邀請與議題相關(guān)的中央和國家機(jī)關(guān)部門負(fù)責(zé)人到會介紹情況、互動交流。會議一般在周四下午舉行，會長三小時(shí)左右。會議地點(diǎn)在政協(xié)禮堂金色會議廳。為了突出“協(xié)商”色彩，該會議廳特別定制了能坐 20 多人的橢圓形會議桌。一般先請一位部門負(fù)責(zé)人簡要介紹情況，請五位委員、專家學(xué)者做預(yù)約發(fā)言，其他人自由發(fā)言。與會部門負(fù)責(zé)人針對發(fā)言中涉及的問題做互動發(fā)言。出席會議副主席視情發(fā)言，主席做總結(jié)講話。在成果的呈現(xiàn)方面，會后及時(shí)整理會議發(fā)言和討論成果，報(bào)送中共中央、國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門。

　 作為一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，雙周協(xié)商座談會已經(jīng)逐步發(fā)展成為新時(shí)代人民政協(xié)“協(xié)商議事”的重要品牌。一方面，雙周協(xié)商座談會大大增加了政協(xié)協(xié)商的密度，使協(xié)商民主經(jīng)�；�、制度化。傳統(tǒng)中，全國政協(xié)每年的工作重點(diǎn)是一年一次的全體會議及四次的常委會(其中一次專題議政會議)。一般委員的參與度比較低，協(xié)商的深度不夠，時(shí)效性不強(qiáng)。每年召開 20 多次雙周協(xié)商座談會為更多委員參與高質(zhì)量政治協(xié)商提供了可能，極大豐富了政協(xié)工作的內(nèi)容。另一方面，雙周協(xié)商座談會“盤活了政協(xié)常規(guī)性工作，把調(diào)查研究、委員視察、提案、建議案、社情民意信息、專委會工作、界別活動、黨派活動有機(jī)串起來，甚至與政協(xié)全會、常委會和主席會議、秘書長辦公會議也都密切關(guān)聯(lián)起來，使協(xié)商貫穿于政協(xié)各項(xiàng)工作中”。與已有的協(xié)商形式互為補(bǔ)充，雙周協(xié)商座談

　會完善了全國政協(xié)協(xié)商民主廣泛、多層發(fā)展的格局，激活了政協(xié)的制度潛能。

　四、議題設(shè)計(jì)與“ 參與者” ：雙周協(xié)商的結(jié)構(gòu)特征

　 根據(jù)《雙周協(xié)商座談會工作規(guī)則》，全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會大約每兩周舉行一次，每次會期半天。從 2013 年 10 月到 2017年 12 月，十二屆全國政協(xié)共舉辦 76 次雙周協(xié)商座談會。其中，2013 年 5 次，2014 年 19 次，2015 年 20 次，2016 年與 2017年均為 16 次。在所有 76 次座談會中，除一次(第 35 次)會議信息未對外公布以外，其他均已公開，從中可歸納其結(jié)構(gòu)性特征。

　題 （一）小而精的務(wù)實(shí)選題

　 對于短短半天的雙周協(xié)商座談會而言，確定一個(gè)好的議題至關(guān)重要。對十二屆政協(xié) 75 次雙周協(xié)商座談會的初步統(tǒng)計(jì)顯示，涉及群眾切身利益的經(jīng)濟(jì)社會問題是協(xié)商的重點(diǎn)。具體而言，26次(34.7%)座談會討論的是經(jīng)濟(jì)類議題，22 次(29.3%)座談會討論的是社會類議題，10 次(13.3%)座談會討論的是生態(tài)環(huán)境類議題，9 次(12.0%)是文化類議題，8 次(10.7%)是政治類議題。所有議題的共同特點(diǎn)是內(nèi)容務(wù)實(shí)、針對性強(qiáng)。其中一些議題的具體程度令人感到意外，如利用水泥窯協(xié)同處置垃圾廢棄物(第 20 次)、加強(qiáng)黑土地保護(hù)(第 28 次)、提升中華老字號品牌質(zhì)量(第 61 次)等。

　 這些小而精的務(wù)實(shí)選題是雙周協(xié)商座談會不同于政協(xié)其他協(xié)商形式的重要特點(diǎn)。過去很長一段時(shí)間，政協(xié)的會議由于題目太大或者沒有明確題目，往往討論效果不佳。政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)層清楚地意識到這個(gè)問題，并在雙周協(xié)商座談會創(chuàng)立伊始就特別強(qiáng)調(diào)要“注意選擇現(xiàn)實(shí)生活中存在的而又解決得不是很好的、切口比較小的問題來協(xié)商”，以避免“老虎吃天無從下口”的狀況。在這一理念的指導(dǎo)下，雙周協(xié)商座談會始終圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和涉及群眾切身利益的突出問題展開，選擇牽一發(fā)而動全身的“小問題”，試圖達(dá)到“以小見大、以點(diǎn)帶面”的效果。一個(gè)典型的例子是第 21 次會議討論的“建筑工人工傷維權(quán)”問題。作為工人福利中很小的一塊，建筑工人的工傷保險(xiǎn)問題雖然事關(guān)許多家庭的福祉卻容易被人忽視。之所以討論這個(gè)議題，是因?yàn)椤度嗣裾�協(xié)報(bào)》刊發(fā)了一篇相關(guān)報(bào)道，引起了政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)的重視。如一位知情者指出的：“我們不是籠統(tǒng)談農(nóng)民工的問題，籠統(tǒng)地講幾天也講不完。選這樣一個(gè)小切口，大家圍繞它集中深入調(diào)研，容易談得比較深入，也容易出成果。”

　構(gòu) （二）領(lǐng)域相關(guān)的承辦單位與參與機(jī)構(gòu)

　 在確定議題以后，明確合適的承辦單位也至關(guān)重要。根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會雙周協(xié)商座談會工作規(guī)則》，承辦單位的主要職責(zé)是“圍繞議題組織相關(guān)委員深入開展調(diào)查研究，全面了解情況、認(rèn)真分析問題、提出對策建議，確保議政建言質(zhì)量”。由于聯(lián)合承辦的原因，在已經(jīng)公開的 75 次雙周協(xié)商座談會上，共有 111 次承辦單位記錄。承辦的主力是政協(xié)各專門委員會，如社會和法制委員會承辦 15 次，科教文衛(wèi)體委員會承辦 14 次，占總承辦數(shù)的 13.5%和 12.6%。其他各專門委員會的承辦次數(shù)也多在 5-9 次之間。相比，各民主黨派平均承辦次數(shù)約為 4 次。選擇承辦單位的基本原則是“領(lǐng)域相關(guān)”，即主要考慮協(xié)商議題與承辦單位的專業(yè)契合度，以便更好發(fā)揮相關(guān)機(jī)構(gòu)及人員的專業(yè)知識和資源。例如第 43 次雙周協(xié)商議題“仿制藥的質(zhì)量問題與對策”，就由農(nóng)工黨中央、科教文衛(wèi)體委員會共同承辦，農(nóng)工黨是主要面向醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域中高級知識分子的民主黨派，在這一議題上具有專業(yè)權(quán)威。

　 雙周協(xié)商座談會同時(shí)也會邀請與議題相關(guān)的中央黨政部門負(fù)責(zé)人參與。在十二屆政協(xié)的 75 次雙周協(xié)商座談會上，總計(jì)有 64個(gè)黨政部門受邀參與過協(xié)商。其中，32 個(gè)部門參與的次數(shù)在 3 次以上。參與次數(shù)排前兩位的是財(cái)政部(28 次)和發(fā)改委(25 次)，因?yàn)樗麄冋莆罩��?cái)政和審批權(quán)，大部分議題不可避免與之相關(guān)。其

　他參與 10 次以上的部委包括住建部、教育部、人社部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部等。這些部門與社會民生有直接的聯(lián)系，而這正是雙周協(xié)商座談會關(guān)注的重點(diǎn)。在大部分情況下，參與部門委派分管的副部長出席，但少數(shù)座談會也有部長出席。例如第 38 次雙周協(xié)商討論“集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧”。由于是十八大后中央工作的重點(diǎn)，扶貧工作的直接主管單位國務(wù)院扶貧辦主任劉永富，親自參與并介紹了基本情況。

　員 （三）專業(yè)特點(diǎn)與統(tǒng)戰(zhàn)色彩兼具的參與委員

　相比承辦機(jī)構(gòu)和對接部門，政協(xié)委員是雙周協(xié)商座談會更重要的參與主體，是雙周協(xié)商的真正“主角”。根據(jù)最初的設(shè)想，雙周協(xié)商座談會每次邀請 20 位左右委員，一年可以邀請 400 位左右，五年政協(xié)一個(gè)任期可以邀請 2000 多位委員，平均每位委員約一次。然而，現(xiàn)實(shí)與設(shè)想似乎還有不小的差距。初步的統(tǒng)計(jì)分析顯示：自 2013 年重啟以來，十二屆政協(xié)雙周協(xié)商座談會總計(jì)參與委員人次為 1268。排除重復(fù)參與的，總計(jì)參與委員人數(shù)為889 人。具體而言，參與一次的委員人數(shù)為 618 人，占到總參與人數(shù)的 69.5%，參與兩次的委員為 187 人(21.0%)，三次的為 64人(7.2%)，四次 16 人(1.8%)委員，另有 4 位(0.5%)委員參與記錄高達(dá) 5 次。大部分多次參與者均是政協(xié)資深委員或者曾經(jīng)長期在政府部門擔(dān)任重要領(lǐng)導(dǎo)職位。其中的一個(gè)突出的例子是中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長陳錫文。由于長期在農(nóng)業(yè)部門工作，陳錫文被認(rèn)為是體制內(nèi)重要的農(nóng)村問題專家。因此，涉及“三農(nóng)”的議題，陳錫文幾乎都受邀參與。

　 雙周協(xié)商座談會每次會邀請 5 位委員做 8 分鐘的預(yù)約發(fā)言，其他參與委員做 5 分鐘的自由發(fā)言。他們是協(xié)商討論的主要發(fā)言者，很大程度上引導(dǎo)討論的走向，對討論起著至關(guān)重要的作用。通過研究發(fā)言的委員的身份可以發(fā)現(xiàn)：在可獲得相關(guān)信息的 342位主要發(fā)言人中，140 位(40.9%)是中共黨員，170 位(49.7%)是民主黨派或無黨派人士，另有 32 人不能確定黨派歸屬�？梢钥吹剑�相比中共黨員，民主黨派和無黨派人士更受雙周協(xié)商的青睞，

　突顯了雙周協(xié)商作為“統(tǒng)一戰(zhàn)線重要形式”的政治底色。如果從職業(yè)的角度看，主要發(fā)言人以黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和民主黨派官員居多，占主要發(fā)言人總數(shù)的 45.9%和 25.7%；專家學(xué)者和人民團(tuán)體及協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)占到了 7%和 6.7%的比例。此外，還有 9.6%是私營企業(yè)家，4.1%是高校領(lǐng)導(dǎo)。如果將黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、民主黨派官員、高校領(lǐng)導(dǎo)、人民團(tuán)體及協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)歸為廣義的黨政官員，則可以發(fā)現(xiàn)約 82.4%的主要發(fā)言人屬于這一類別。在他們中間，64.4%的是在職的，35.6%已經(jīng)退居二線。可見，黨政官員群體是雙周協(xié)商座談會的“主力軍”，在其中占據(jù)了主導(dǎo)性地位。

　能 五、利益代表與政策影響：雙周協(xié)商的政策功能

　 根據(jù)最初的制度設(shè)計(jì)，雙周協(xié)商座談會的根本目的是圍繞相關(guān)議題“廣泛討論，反映情況，提出建議，協(xié)助黨和政府解決問題、改進(jìn)工作”。那么雙周協(xié)商座談會是否真正實(shí)現(xiàn)了這一預(yù)期的政策功能呢?它又如何實(shí)現(xiàn)這一功能的呢?盡管公開的材料較少涉及這一方面，但通過對它們的仔細(xì)解讀仍能發(fā)現(xiàn)不少政策影響的痕

　跡。通過利益代表和政策影響，可以簡要分析雙周協(xié)商的政策功能。

　表 （一）利益代表

　 在西方學(xué)界，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在日益多元化、市場化的社會環(huán)境中，中國的民意機(jī)構(gòu)逐步傾向代表選區(qū)和選民的利益而忽視整體的利益。在一些學(xué)者看來，這種狀況也可能出現(xiàn)在政協(xié)，因?yàn)檎�協(xié)是按“界別”來組織的，這為利益團(tuán)體影響公共政策制定創(chuàng)造了條件。然而，在筆者看來，這種擔(dān)憂是想象多于事實(shí)。一方面，為了克服部分聲音主導(dǎo)的問題，雙周協(xié)商座談會的組織者一直有意邀請所有與議題相關(guān)的“利益關(guān)切者”，特別是安排持不同觀點(diǎn)的關(guān)切者參與協(xié)商。例如第 46 次關(guān)于“《快遞條例》的制定”的協(xié)商邀請了幾乎所有利益相關(guān)方，包括快遞行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國營郵政部門、民營快遞企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者、法律專家等。盡管各方利益不盡一致，但都被鼓勵“基于事實(shí)，暢所欲言”。前文提到的第六次雙周協(xié)商座談會則特別邀請了對發(fā)展核電持對立觀點(diǎn)的委員參與討論，這才有了會場上的激烈辯論。這樣做，如一位政協(xié)工作人員指出的，“可以讓決策部門聽到不同意見，避免為一種觀點(diǎn)所左右”。

　 另一方面，在雙周協(xié)商座談會上，盡管大部分參與者來自特定的領(lǐng)域，但并不僅僅為自己的領(lǐng)域發(fā)聲。事實(shí)上，他們更多時(shí)候是“站在國家、民族發(fā)展的高度，站在客觀、公正的立場上，根

　據(jù)自己了解的情況做出判斷”。用西方代表理論解釋，雙周協(xié)商座談會上的參與者不僅是公共利益的“形式代表”，而且更重要的是“實(shí)質(zhì)代表”，即委員對于社會集體的責(zé)任要高于對于特殊群體的責(zé)任。盡管缺少深入的材料，委員的“實(shí)質(zhì)代表”取向可以從以下的案例中窺見一二：在有關(guān)“維護(hù)職工群眾切身利益”的雙周協(xié)商座談會上，浙江富通集團(tuán)董事長王建沂作為資方代表，在發(fā)言中主動建議政府提高企業(yè)工資和福利標(biāo)準(zhǔn)，并表示要與員工建立“命運(yùn)共同體”；在討論“優(yōu)化電子商務(wù)監(jiān)管”的雙周協(xié)商座談會上，受邀的京東集團(tuán)首席執(zhí)行官劉強(qiáng)東，作為電商平臺的代表，呼吁政府加強(qiáng)對平臺的監(jiān)管，特別是加大對平臺售假的懲罰力度。這些建議顯然有悖于他們自身的短期利益，但卻符合社會總體的長遠(yuǎn)利益。

　響 （二）政策影響

　 雙周協(xié)商座談會有多種渠道影響公共政策。其中之一是通過獲得主要領(lǐng)導(dǎo)人的重視，特別是他們的批示，推動協(xié)商成果進(jìn)入政策議程。在中國的政治運(yùn)行中，領(lǐng)導(dǎo)的批示是稀缺資源，可以加速政策制定進(jìn)程，開啟政策之窗。雙周協(xié)商座談會的成果獲得領(lǐng)導(dǎo)批示的主要渠道是《政協(xié)專報(bào)》，即每次會議后全國政協(xié)整理提交的報(bào)告。根據(jù)權(quán)威統(tǒng)計(jì)，僅前 16 次雙周協(xié)商座談會，全國政協(xié)共報(bào)送了 16 份信息專報(bào)至中央有關(guān)部門，就獲得批示累計(jì) 33 次，最多的信息專報(bào)得到 10 次批示。這些批示給雙周協(xié)商

　座談會帶來了顯著的政策影響。例如，2014 年政府工作報(bào)告中提到要淘汰黃標(biāo)車和老舊車 600 萬輛，這一數(shù)字的背后就有雙周協(xié)商座談會的作用。2013 年 12 月，座談會討論汽車尾氣問題后，形成專題報(bào)告遞送中央。李克強(qiáng)總理注意到僅占汽車保有量13.4%的黃標(biāo)車，卻排放 81.9%的細(xì)顆粒物，因此批示政府工作報(bào)告要加入淘汰 600 萬輛黃標(biāo)車的目標(biāo)。在 2014 年 8 月召開的第 8 次雙周協(xié)商座談會上，姚明委員建議把體育賽事審批制改為備案制，獲得了中央領(lǐng)導(dǎo)的批示。隨后不久，國務(wù)院印發(fā)的行業(yè)發(fā)展意見采納了這條建議，明確規(guī)定“取消商業(yè)性和群眾性體育賽事活動審批”。

　 在領(lǐng)導(dǎo)批示之外，雙周協(xié)商座談影響政策的另一大渠道是通過現(xiàn)場交流影響領(lǐng)導(dǎo)的政策認(rèn)知和偏好。相比閱讀信息專報(bào)了解座談會的內(nèi)容，現(xiàn)場直接面對面的交流互動顯然更可能給相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)人留下深刻印象，甚至改變他們的政策偏好——這是協(xié)商民主的精髓。協(xié)商可以直接影響的參與者包括：政協(xié)主席、副主席，各相關(guān)部門負(fù)責(zé)人。其中，與相關(guān)部門負(fù)責(zé)人溝通、交流是最直接的政策影響路徑。沒有了許多信息傳達(dá)的中間環(huán)節(jié)，在雙周協(xié)商座談會上，政協(xié)委員可以直接向主管部門領(lǐng)導(dǎo)反映情況、提出建議。一些大膽的、有創(chuàng)意的意見建議也有機(jī)會被管理者傾聽。如第 16 次雙周協(xié)商座談會研究“社會組織在社會治理中的作用”，會上，出席人員對民政部門的社會組織管理機(jī)制提出了不少批評。座談會第二天，與會的民政部部長就召集了相關(guān)司局，研

　究民辦非企業(yè)單位的改革問題。第 21 次協(xié)商座談會關(guān)注“建筑工人工傷維權(quán)”。在聽取委員的討論后，與會的人社部副部長當(dāng)即表態(tài)，會認(rèn)真考慮協(xié)商的意見，進(jìn)一步簡化工傷申報(bào)程序，縮短申報(bào)周期。一個(gè)多月后，人社部、住建部等四部委聯(lián)合出臺了《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)工作的意見》。

　六、雙周協(xié)商的政涵 治意涵

　 綜合來看，雙周協(xié)商座談會是一種典型的精英咨詢型協(xié)商。它具有以下幾點(diǎn)重要特征：第一，協(xié)商的主體是各領(lǐng)域的社會精英。他們中大部分是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，少數(shù)是民營企業(yè)家與專家學(xué)者。盡管來自特定的部門和領(lǐng)域，但他們并不僅僅代表特定的利益，而是被期待運(yùn)用自身的優(yōu)勢，為公共利益服務(wù)。第二，協(xié)商的議題“小而精”，大多是在現(xiàn)實(shí)生活中存在而又解決得不理想的社會民生的熱點(diǎn)問題。正因此，協(xié)商討論可以十分聚焦、務(wù)實(shí)，避免宏大敘事，漫無邊際。第三，協(xié)商程序規(guī)范化、制度化。從議題選擇、人員確定到會前調(diào)研、會議專報(bào)，雙周協(xié)商座談會都發(fā)展了一整套詳盡的規(guī)章制度，避免了隨意化協(xié)商。第四，協(xié)商結(jié)果并不具有法定約束力，而僅供黨政部門決策參考。正如官方最近一再強(qiáng)調(diào)的，雙周協(xié)商座談會是黨和政府的“高級智囊團(tuán)”，要為黨和政府工作的改進(jìn)“進(jìn)諍言”“謀良策”“出實(shí)招”。

　 作為人民政協(xié)的重要制度創(chuàng)新，雙周協(xié)商座談會為中國協(xié)商民主的發(fā)展提供了一種可能形式。長期以來，由于不是權(quán)力機(jī)關(guān)，

　缺乏明確的法定權(quán)限，政協(xié)時(shí)常會被西方媒體和學(xué)者揶揄為是“清談館”“花架子”。盡管這種錯誤認(rèn)識背后有意識形態(tài)的偏見，但也不可否認(rèn)確實(shí)一定程度地反映了政協(xié)尷尬的制度處境。雙周協(xié)商座談會的建立和發(fā)展為打破這一困境提供了一種現(xiàn)實(shí)的可能：在不改變既有權(quán)力格局的前提下，充分利用各種歷史和法理資源，從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會問題入手，做實(shí)政協(xié)民主監(jiān)督、參政議政的職能。具體而言，雙周協(xié)商座談會的各種要素——社會精英、民主黨派、雙周會議、現(xiàn)實(shí)議題、專題調(diào)研、信息專報(bào)等——本身都是政協(xié)體系中長期存在的。雙周協(xié)商座談會的精妙之處在于能將這些傳統(tǒng)要素在新的社會條件下做創(chuàng)造性組合，并在既有的制度框架下將“虛功做實(shí)”，激活政協(xié)的制度活力。

　 更進(jìn)一步說，作為內(nèi)生的協(xié)商民主形式，雙周協(xié)商座談會符合參與各方的需求，鞏固了中國的政治格局。一方面，它為社會精英們提供了一種可能的參與公共政策制定的渠道。改革開放以后，中國的經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)日益多元化，涌現(xiàn)了一大批新興的經(jīng)濟(jì)、文化、學(xué)術(shù)精英。與傳統(tǒng)的政治精英一起，這些新興的社會精英在實(shí)現(xiàn)自身社會地位躍升后有強(qiáng)烈的政治參與需求。雙周協(xié)商為他們提供了一個(gè)制度化的參政平臺，在擺脫層層中介的狀況下直接與中央領(lǐng)導(dǎo)和部委負(fù)責(zé)人交流、對話，共商國是。這不僅增強(qiáng)了他們的政治榮譽(yù)感，也提高了他們對既有體制的認(rèn)同。另一方面，黨和政府本身也需要一些有力的“諫言者”，如鄧小平曾指出的，“一個(gè)革命政黨，就怕聽不到人民的聲音，最可怕的是鴉

　雀無聲”。雙周協(xié)商利用政協(xié)獨(dú)特的人才和制度優(yōu)勢，可以有效反映社會各方面意見，為黨和政府的政策提供高質(zhì)量、可操作的建議，使其更好順乎民意、合乎實(shí)際。

　 當(dāng)然，雙周協(xié)商座談會也并非盡善盡美，仍有許多地方需要完善：首先，參與的委員中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量過多，其他類型委員的數(shù)量過少。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是退居二線者，擁有豐富的實(shí)際管理經(jīng)驗(yàn)，是黨和政府不可多得的寶貴資源。但是過多的黨政領(lǐng)導(dǎo)會降低雙周協(xié)商的代表性，同質(zhì)化協(xié)商討論的視角，堵塞不同意見的表達(dá)。其次，議題產(chǎn)生機(jī)制的開放程度不夠。盡管目前的雙周協(xié)商座談會有完整的議題征求和確定機(jī)制，但它總體上局限于政協(xié)系統(tǒng)的內(nèi)部，缺乏社會力量的參與。適度吸納一些社會力量進(jìn)入議題設(shè)定過程，可以讓議題更接地氣、更具時(shí)效。再次，協(xié)商成果的轉(zhuǎn)換機(jī)制不夠完善。目前的雙周協(xié)商座談會主要是通過獲得領(lǐng)導(dǎo)人的重視而影響公共決策，但事實(shí)上，它也可以通過其他機(jī)制發(fā)揮政策影響，如向全體政協(xié)委員和政協(xié)常委會提交報(bào)告，向社會公開協(xié)商成果等，所有這些都有可能進(jìn)一步提升雙周協(xié)商座談會的開放度和影響力。

　語 七、結(jié)語

　 回首過去二十年，協(xié)商民主在中國的快速發(fā)展令人矚目。協(xié)商民主的各種實(shí)踐，從基層的民主懇談、社區(qū)調(diào)解到高層的政協(xié)協(xié)商在中國社會遍地開花。然而，西方政客和學(xué)者總是有意無意

　忽視中國協(xié)商民主發(fā)展的成就，并將其貶低為是“沒有實(shí)質(zhì)影響的協(xié)商”。即便如此，撇開意識形態(tài)的爭論，所有人似乎都很難否認(rèn)過去二十年協(xié)商民主的發(fā)展確實(shí)在相當(dāng)大的程度上豐富了中國民主的內(nèi)涵，為中國的民主政治建設(shè)提供了一種可行路徑。正如習(xí)近平總書記在政協(xié)成立七十周年大會上指出的，“實(shí)現(xiàn)民主政治的形式是豐富多彩的，不能拘泥于刻板的模式。實(shí)踐充分證明，中國式民主在中國行得通、很管用”。

　 本文的研究對象，雙周協(xié)商座談會，正是中國協(xié)商民主發(fā)展的一種最新形式。通過深入分析十二屆全國政協(xié)的 75 次雙周協(xié)商座談會，可以發(fā)現(xiàn)：首先，雙周協(xié)商座談會是一項(xiàng)內(nèi)生性的制度變革。它是由政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)起，充分吸收政協(xié)優(yōu)良的歷史傳統(tǒng)，在不改變既有權(quán)力格局的前提下，創(chuàng)造性地設(shè)立的一項(xiàng)協(xié)商議政制度。其次，雙周協(xié)商座談會是典型的精英咨詢型協(xié)商。擁有完備、規(guī)范的會議程序，雙周協(xié)商的主要參與者是社會各方面的精英，討論的議題具體務(wù)實(shí)，偏重社會民生。最后，盡管不具有法定約束力，雙周協(xié)商座談會的結(jié)果仍具有廣泛的政策影響力。協(xié)商打破傳統(tǒng)的層級阻隔，連接了政策制定者和政協(xié)委員，為社會精英提供了一個(gè)制度化的參與公共政策制定的平臺。

　 在更廣泛的意義上，對政協(xié)雙周協(xié)商座談會的研究有助于我們理解人民政協(xié)在中國治理體系中的重要作用。如前所述，由于不是法定的權(quán)力機(jī)關(guān)，政協(xié)的價(jià)值時(shí)常被人忽視。然而，政協(xié)實(shí)

　際上具有許多得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，完全可以在國家治理體系更好地扮演“諫言者”“智囊團(tuán)”的角色：一方面，政協(xié)人才薈萃、智力密集。在政協(xié)，可以找到各個(gè)不同領(lǐng)域的代表人物，他們在自己的領(lǐng)域有豐富的知識和廣泛的影響，這是中國其他任何智庫不能比擬的。另一方面，政協(xié)位置超脫、聯(lián)系廣泛。不同于人大，政協(xié)受票決選舉和法條規(guī)制較少，反而更具制度彈性。政協(xié)委員可以超越部門和地區(qū)的狹隘利益，以宏觀的、綜合性的角度考慮問題、提出建議。所有這些都是政協(xié)制度活力的重要來源，提高了現(xiàn)有體制的韌性。

　 由于資料和精力的限制，本文的分析主要是基于十二屆全國政協(xié)的 75 次雙周座談會展開的。然而，最近幾年，雙周協(xié)商本身在不斷發(fā)展、變化，它不僅被十三屆政協(xié)繼承和延續(xù)，而且也被許多地方政協(xié)接受、移植。未來的研究，可以從許多方面著力，如比較十二屆政協(xié)和十三屆政協(xié)雙周協(xié)商座談會的異同，分析地方政協(xié)協(xié)商座談會的發(fā)展路徑，通過個(gè)案的方法深度探究雙周協(xié)商的政策影響機(jī)制等。這些研究可以深化我們對中國協(xié)商民主的理解。

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