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集體成員資格認(rèn)定是下一步農(nóng)村改革關(guān)鍵

發(fā)布時(shí)間:2020-09-17 來(lái)源: 調(diào)查報(bào)告 點(diǎn)擊:

 隨著近年戶籍制度改革的深化和城鄉(xiāng)福利勢(shì)差的縮窄,影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要矛盾正在發(fā)生重要變化,農(nóng)民進(jìn)城落戶意愿下降成為當(dāng)前制約戶籍人口城鎮(zhèn)化率提升的重要問(wèn)題。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革滯后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界限不清、地權(quán)不穩(wěn)固且缺乏有效退出渠道等原因,農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)只能無(wú)償或低回報(bào)放棄農(nóng)村產(chǎn)權(quán),顯著降低了農(nóng)民進(jìn)城落戶意愿。如果農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不能有效破題,只是一味降低城鎮(zhèn)落戶門檻,很可能導(dǎo)致戶籍制度改革作用被弱化,農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題無(wú)法根本解決,已設(shè)定的戶籍人口城鎮(zhèn)化目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

  農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村分配土地、組織生產(chǎn)的重要單位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格,關(guān)乎農(nóng)民在具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的收益。在農(nóng)村的具體實(shí)踐中,與成員資格認(rèn)定相關(guān)的糾紛時(shí)有發(fā)生,由于實(shí)際情況復(fù)雜多樣,各地往往依照村規(guī)民約,在法律法規(guī)的框架下模糊裁定。然而,隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的地理集聚程度提高,農(nóng)村人口進(jìn)一步流向城市成為一種必然。要破除城鄉(xiāng)二元化,發(fā)展廣大農(nóng)村地區(qū),必須厘清農(nóng)民與土地的關(guān)系。這已經(jīng)成為下一步農(nóng)村改革乃至整體經(jīng)濟(jì)改革必須面對(duì)的關(guān)鍵問(wèn)題。

 黨的十八屆三中全會(huì)提出了“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)力,積極發(fā)展農(nóng)民股份合作,賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”的要求。2015 年 5 月,首批試點(diǎn)在 29 個(gè)縣(市、區(qū))開展,就推進(jìn)農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能進(jìn)行改革。截至目前,改革試點(diǎn)任務(wù)已經(jīng)基本完成。2016 年底,為全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(下稱

 《意見》)。《意見》明確了改革的重點(diǎn)任務(wù),要求對(duì)集體所有的各類資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資,健全臺(tái)賬管理制度,從 2017 年開始,力爭(zhēng)用 3 年左右時(shí)間基本完成。在此基礎(chǔ)上,將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或份額形式量化到集體成員,有序推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革,力爭(zhēng)用 5 年左右時(shí)間基本完成改革。其中,確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份,是股份合作制改革的關(guān)鍵一環(huán)。2017 年中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”。2017 年 12 月,當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)部發(fā)布消息稱:2018 年我國(guó)將選擇 50 個(gè)地市和個(gè)別省首次開展集體產(chǎn)權(quán)制度改革“整省整市”試點(diǎn)?梢,隨著 2016 年《意見》的出臺(tái),集體產(chǎn)權(quán)制度改革完成了頂層設(shè)計(jì),加之三年試點(diǎn)工作收尾,試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

 面對(duì)新時(shí)代、新機(jī)遇和新改革任務(wù),對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)的地方實(shí)踐進(jìn)行總結(jié),形成可推廣、可復(fù)制的樣本與借鑒無(wú)疑具有現(xiàn)實(shí)意義,有利于更好地貫徹十九大精神,將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為支點(diǎn),更好地實(shí)施我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

 筆者在今年暑期對(duì)浙江嘉興海鹽縣、山東泰安東平縣、河北唐山玉田縣和四川成都郫都區(qū)等 4 縣(市、區(qū))的改革試點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研。調(diào)查發(fā)現(xiàn),關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定,目前國(guó)家層面缺少統(tǒng)一立法,F(xiàn)行國(guó)家層面的法律、法規(guī)、規(guī)章,尚無(wú)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或認(rèn)定辦法。《農(nóng)村土地承包法》中認(rèn)定是否享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)條款,在實(shí)踐中常被作為認(rèn)定是否享有成員資格的參考依據(jù):該法第 26 條為認(rèn)定部分農(nóng)轉(zhuǎn)非類型人員是否享有成員資格提供參考依據(jù);該法第 30 條為認(rèn)定外

 嫁女、離婚喪偶媳婦類型人員是否享有成員資格提供參考依據(jù)。此外,《婦女權(quán)益保障法》第 33 條為外嫁女、離婚喪偶媳婦、入贅女婿及其子女是否享有成員資格的認(rèn)定提供參考依據(jù)。這些規(guī)定對(duì)于成員資格的認(rèn)定是零散和間接的,更多的是在法院司法裁判時(shí)被采用,但在村民自治實(shí)踐中難以被自覺熟知和適用,這也是導(dǎo)致村規(guī)民約與法律法規(guī)之間常有沖突的重要原因。

 目前關(guān)于此問(wèn)題地方立法參差不齊、標(biāo)準(zhǔn)不一。在地方立法上,部分。ㄖ陛犑校]有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定方面的相關(guān)規(guī)定,部分省(直轄市)出于實(shí)際需要,在調(diào)整農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)范文件或土地管理規(guī)定、征地補(bǔ)償安置辦法、實(shí)施國(guó)家農(nóng)村土地承包辦法等法規(guī)、規(guī)章中,對(duì)成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。如《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》規(guī)定了“戶籍在冊(cè)”+“履行義務(wù)”標(biāo)準(zhǔn);《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》規(guī)定了“戶籍在冊(cè)”+“多數(shù)同意”標(biāo)準(zhǔn);《重慶市土地管理規(guī)定》確立了“戶籍在冊(cè)”+“常住”標(biāo)準(zhǔn)。除部分省份省級(jí)作出統(tǒng)一規(guī)定外,部分地方由市級(jí)作出統(tǒng)一規(guī)定,還有部分區(qū)域由縣級(jí)作出統(tǒng)一規(guī)定。

 從我國(guó)農(nóng)村實(shí)踐來(lái)看,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大多能形成調(diào)控自身成員資格的村規(guī)民約:有的通過(guò)集體章程的形式予以明確;有的雖未形成章程,但所遵行的集體決議仍以村社傳統(tǒng)和成員眾意為基礎(chǔ)?梢姡瑹o(wú)論是國(guó)家層面、地方層面、還是農(nóng)村基層,就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序都沒有達(dá)成一致,且在實(shí)踐過(guò)程中存在較大的不確定性和不規(guī)范性,由此導(dǎo)致的司法沖突也時(shí)有發(fā)生,各地迫切需要明文規(guī)定及實(shí)際行動(dòng)以明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

 在集體成員資格并未有明確確定標(biāo)準(zhǔn)前,我國(guó)農(nóng)村土地在推進(jìn)確權(quán),這使得部分地方確權(quán)難以推進(jìn),且留有未來(lái)隱患。就筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn),根據(jù)村規(guī)民約往往能具體問(wèn)題具體分析制定最適合本村的辦法。但是,如果沒有政府統(tǒng)一進(jìn)行適當(dāng)推進(jìn),在當(dāng)前土地制度下不利于人口徹底城鎮(zhèn)化。對(duì)這一問(wèn)題還需要法律和經(jīng)濟(jì)專業(yè)人員針對(duì)性深入分析。

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