香港政府績效審計研究與借鑒 容提要 20 世紀 70 年代以來，政府績效審計日益成為現代國度審計生長的主流。在發(fā)達國度，通常占審計事情比重的三分之二。我國國度審計目前仍以傳統(tǒng)的財務審計為主，績效審計處于試驗階段。深圳審計構造率先開始了政府績效審計實踐，不但查抄財務收支的真實、正當，并且視察資金運用的節(jié)約、效率和效果，評價其經濟和社會效益。本文介紹香港政府績效審計的實際運作及相關制度，研究其特點借鑒其要領；論述政府績效審計在世界的生長和我國的趨勢，提出開創(chuàng)這一新的審計業(yè)務領域的對策；闡發(fā)深圳開展政府績效審計的情況、條件和開端結果，設想當前和今后的具體事情�；�于經驗，重在實用�？晒�審計人員認識和操縱政府績效審計參考，也希望有助于領導及有關方面指導和支持審計事情。

　政府績效審計產生于 20 世紀 40 年代，生長于 70 年代。各國對績效審計的稱呼不盡相同，如 英 國 “ 現 金 代 價 審 計 ” （ Valve for Money Auditing ）， 加 拿 大 “ 綜 合 審 計 ”（Comprehensive Auditing），澳大利亞“效率審計”（Efficiency Auditing），瑞典“效益審計”（Effectiveness Auditing）等。最高審計構造國際組織在 1986 年第 12 屆國際聚會會議上，發(fā)起以“績效審計” （Performance Auditing）統(tǒng)一名稱。這屆國際聚會會議頒發(fā)了《關于績效審計、公營企業(yè)審計和審計質量的總聲明》，指出：“除了合規(guī)性審計，另有另一種類型的審計，它涉及對公營部分治理的經濟性、效率性和效果性的評價，這就是績效審計。”

　香港的政府績效審計，稱為衡工量值審計。

　一、香港衡工量值審計

　2002 年 10 月，香港審計署署長向立法會主席提交了第三十九號陳訴書。二十年來，香港審計署（以下簡稱審計署）每半年提交一份衡工量值審計陳訴，對受審核機構履行職務的節(jié)約、效率和效益情況進行評價，提出改造意見和發(fā)起。第三十九號陳訴書將當年 3 月至 9月所完成的衡工量值審計項目分章成冊，提交立法會，并同時載于審計署互聯網網頁，向社會宣布。

　這一期的衡工量值審計完成了 11 個項目：收取利得稅，海關征稅，大眾圖書館治理，港島南區(qū)污水處理懲罰工程，中小企業(yè)特別信貸，懲教署住所治理，都市固體廢物治理，新界小型衡宇批建，小學教誨；其中小學教誨分為三項：小學學位的籌劃和提供，小學的治理，提供有成效的小學教誨。從以上所列項目，顯示審計范疇之遍及，審計內容之富厚。不妨列示其中一個項目的審計結果，如小學學位的籌劃和提供。

　香港政府為所有 6 至 15 歲的兒童提供九年免費底子教誨，前六年是小學。2001－02 學年年初，香港約有 47.8 萬名小學生，分別就讀于 690 所資助學校、41 所官立學校和 63 所私立學校。政府每年為每名小學生提供的經費約為 2 600 元；2002－03 財務年度，小學教誨的經常財務撥款為 117 億元。小學學位的籌劃和提供，是憑據有關標準，每 32 名 6 至 11 歲的兒童為一個全日制班，按居住地區(qū)就近入學。審計署進行這個項目的審計，是查抄教誨署籌劃和提供官立及資助小學學位的實際情況，以確定是否有可改進之處。經過該項審計發(fā)明一些問題并提出發(fā)起：

　（1）由于未來數年兒童人口不絕下降，教誨署建�；I劃將導致學位過剩。正在策劃興建的 69 所學校中，在 7 個地區(qū) 22 所的學位供給將嚴重過剩到達 18%至 75%的水平。如果棄

　捐其中 18 所新校的制作，可節(jié)省 13.68 億元。審計署發(fā)起暫停在學位嚴重過剩地區(qū)興建新校。

�。�2）在 2001-02 學年，326 所全日制小學中有 106 所有空置課堂，其中 30 所空置達 7 間以上，而大部分學校的所在相當靠近。審計署發(fā)起把位置相近而又大量空置課堂的學校歸并及逐步停辦。

�。�3）在所有官立及資助小學開辦的 11742 個班級中，有 4782 個超額收生，其中 286 個超額 7 人以上；有 5354 個收生不敷，其中 942 個空位 7 人以上。超額收生會影響講授質量，收生不敷則因政府按班分派的資源未能物盡其用。審計署發(fā)起淘汰超額收生和把收生嚴重不敷的班級歸并。

　以及：有些鄉(xiāng)村小學因設施欠佳或人數較少，可以標準學校取代； 官立小學經辦用度較高，可考慮部分地區(qū)學位嚴重過剩而適當淘汰官立小學數目，等等。

　衡工量值審計的內容和作用，由此可見一斑。雖然，它并非一項簡單的業(yè)務，需要成熟的機制和富裕的資源，是一個社會的經濟生長、民主意識、行政治理到達相當水準時才得以普遍開展的。下面逐一闡發(fā)香港衡工量值審計的執(zhí)法保障、專業(yè)運作和社會支持。

　（一）香港審計署的職能

　《中華人民共和國香港特別行政區(qū)根本法》第五十八條規(guī)定：香港特別行政區(qū)設立審計署，獨立事情，對行政主座賣力。香港審計署前稱核數署，是香港歷史最悠久的政府部分之一，早在 1844 年便委任了第一位核數首長。1971 年制定的《核數條例》，規(guī)定了審計署署長的任命、任期、職責和權力，明確他對政府帳目和大眾基金進行審計，并向立法會主席提交陳訴；他可查閱政府部分任何資料，也可要求任何公職人員作出解釋，在履行職務時，不受任何小我私家和機構的控制。這一《核數條例》幾經修訂，至今照舊審計署署長執(zhí)行任務的執(zhí)法憑據。

　現在特區(qū)政府實行高官問責制的行政架構中，審計署署長仍然是由行政主座直接領導的主要官員之一。審計署目前設副署長一人，助理署長五人。署內分五個科，各由一位助理署長賣力主管�？偛啃姓�科賣力行政、專業(yè)技能及特別事務、電腦審計等事情；其他四個業(yè)務科，稱為中央帳務審計科、一般帳務審計科、社會辦事審計科和工程及土地審計科，分別賣力既定范疇的政府部分、法定機構和基金帳目的審計事情。截至 2002 年 8 月，審計署共有 204人，其中首長級 13 人，專業(yè)審計師 51 人，半專業(yè)審計師即審查主任 100 人，文書及其他幫助人員 40 人。

　審計署署長的每一份陳訴書都市開宗明義提及審計署的使命：向立法會及公營機構提供獨立、專業(yè)及優(yōu)質的審計辦事，確保大眾資源得以有效率及有效益的使用，以提升香港公營部分的問責性。審計署進行兩類事情包袱自己的使命，一類是審核帳目是否妥善的事情，另一類是衡工量值式審計事情。前者每年須向立法會提交一份陳訴書，事情量約占審計署整體事情量的三分之一；后者提交兩份陳訴書，事情量約占三分之二。

�。�1）審核帳目是否妥善的事情。即傳統(tǒng)的財務審計，通過審核管帳帳目及其他相關資料，

　確認財務收支的真實性與合規(guī)性。憑據規(guī)定，庫務署署長應于每一財務年度結束后的五個月內，向審計署署長送交各項年度帳表，包羅政府一般收入和政府治理的各項基金的帳目，以供審核。別的，審計署署長也賣力審核香港衡宇委員會、五個營運基金、六十多個法定和非法定基金的帳目，以及審查受政府補貼機構的帳目。

　審核帳目是否妥善的事情依照每年預先制定的事情步伐表進行，七個月內完成。由于政府收支數量龐大、種類繁多，審計采取抽樣要領，深入查抄個別部分可能存在的問題以及內部治理制度，而不必揭露所有財務收支的每個錯弊。審計的目的，是在總體上包管政府的財務及管帳帳項，一般都準確妥當，且切合公認的管帳標準。每年 10 月，審計署署長向立法會主席提交上一財務年度政府帳目是否妥善的審計陳訴書。

　（2）衡工量值式審計事情。就任何決策局、政府部分、專責機構、其他民眾團體、大眾機構或帳目須受審核的機構，在履行職務時所到達的節(jié)省水平、效率和效益進行審查�，F在的審查事情，依據政府帳目委員會 1998 年 2 月 11 日提交臨時立法會的一套準則進行。該準則包羅以下要點：

　審計署署長向立法會提交陳訴時應享有很大自由，可以促請立法會注意審計中發(fā)明的任何情況，并指出所牽涉的財務問題；

　審計署署長如果在審計中發(fā)明有關人員制定政策目標和作出決定時可能缺乏充實可靠的證據，可以進行視察，并將存在問題的事實陳訴立法會；

　審計署署長還可以考核有關方面在厘定政策目標及作出決策時，是否有適當的權力；

　可以考核有關方面有無作出恰當的擺設，能否選擇和評估其他推行政策的步伐；

　可以考核既定的政策目標是否明確界定，有關的執(zhí)行決定和人員行為是否切合既定目標；

　可以考核各項差別的政策目標及其推行步伐，是否有辯論或可能有辯論；

　可以考核有關方面將政策目標演繹為行動目標和成效標準方面，進展和效用如何。

　審計署署長并無權力質詢政策目標的利弊，除準則另有指明外也不得質詢政策目標的制訂要領，他可以就這些要領的節(jié)省水平、效率和效益，提出質詢。

　衡工量值審計根本上依循國際公認的最佳做法，并參照英國國度審計署的事情要領。審計署憑據每年預先制定的事情步伐表，以有組織的要領進行衡工量值審計。一項完整的審計分策劃、視察、陳訴三個階段，依次為選擇審計項目，以適當要領和步調實施審計，撰寫、確定審計陳訴。衡工量值審計結果每年向立法會陳訴兩次，分別為 4 月和 10 月。陳訴書提交立法會后，會交付政府帳目委員會憑據《立法聚會會議事規(guī)矩》進行審議。

�。ǘ�）衡工量值審計歷程

　審計署七十年代中期開始衡工量值審計，從小到大，由少至多，八十年代形成范例�？梢�

　沿著三個操縱階段闡發(fā)衡工量值審計的進行歷程。

　1.策劃階段

　衡工量值審計的東西和內容是遍及而多樣的。憑據審計署的事情范疇，可審核機構包羅政府總部的 11 個決策局，幾十個政府部分，幾十個有關機構，另有其他大眾機構，以及它們的下屬機構。況且，這些眾多機構繁雜的事情內容可以列出難以勝數的審計項目，多數審計項目都要涉及兩個以上的機構，而由于有的受審核機構業(yè)務運動具有遼闊的輻射面，審計人員不得不相應擴大自己的事情范疇和事情量。但審計資源是有限的，經常是缺乏的。因此，要盡可能公道地、有效地使用審計資源，擺設和分派好一定時間如一個年度的事情量。效率和效益審計的第一步，是審計的效率和效益。

　審計署有自己選擇項目的要領。首先，進行一般性考察，收集和評估受審核機構的有關資料，了解它們的主要運動及資源狀況，以此為底子制訂衡工量值審計的五年戰(zhàn)略籌劃。除了受審核機構的根本情況，制訂籌劃還要充實考慮立法會、政府以及媒體和民眾的意見和要求，并參考以往的審計籌劃與執(zhí)行。五年籌劃是轉動式的，逐年查抄及推進，可視為一個審計項目庫。這樣就為未來的審計事情提供了一個偏向，準備了長期的任務，以此在年度和項目上進行公道的分派，也有利于用生長的眼光籌集和優(yōu)化審計資源。

　其次，在五年戰(zhàn)略籌劃的底子上，制訂每年的審計事情步伐表。選擇年度審計項目有五個標準：重要性——在政府治理、資源運用或社會需求等方面較為重要；風險性——較有可能存在問題；時間性——更需要實時解決；增值性——可改進的空間比力大；可行性——憑據現有審計資源適合進行事情。審計署憑據這五個標準進行項目評分，編排出約莫 20 個項目的優(yōu)先序次，成為下一個年度的項目籌劃。五年籌劃和年度籌劃自下而上提出，最后由高級治理層研究確定。

　2.視察階段

　首先，為執(zhí)行一個特定審計項目而組成的審計組，會與受審核機構的賣力人及相關人員舉行初次聚會會議，說明這項審計的目的和內容，并聽取有關情況的介紹。審計人員今后開始了與受審核單位互動而公然的視察事情，并努力將良好的相助干系貫穿于整個審計歷程。接著進行開端視察和研究。審計人員先要了解受審核機構的職能、資源和運作機制，才華查抄、權衡它的產出和效果。依照政府帳目委員會提出的準則，衡工量值審計不對政策目標的優(yōu)劣以及政策目標的制訂要領頒發(fā)意見，但可以視察在制訂政策和作出決定時，受審核機構是否有足夠的憑據，是否有相應的權力，推行政策的運動是否切合既定的目標，所采取的步伐是否適當，以及全部事情的進展和成效。所以，審計人員需要通過閱讀有關執(zhí)法、規(guī)章、決定、陳訴等文件資料，以及座談、詢問，掌握受審核機構的根本情況。

　經過開端研究，如果確認該項審計有充實理由進行下去，全面視察就可以展開了，而開端研究也為隨后的詳細審查明確了目標和范疇。全面視察是一個審計項目的主要事情，大部分的人力和時間投入在這個環(huán)節(jié)上。審計人員會采取種種審計要領擴展和深入，一般也要象財務收支審計那樣審核管帳資料，更多的則是逾越傳統(tǒng)的做法，多方面、多途徑的了解情況。比如要審閱更多種類的文件檔案，要實地察看某些事物，要訪問有關的人員，甚至需要進行問卷視察，尤其要統(tǒng)計和闡發(fā)許多數據。全面審計是為了到達審計目標而收集充實、可靠和

　相關的證據，為形成審計結論提供公道的底子。審計人員通過審閱、復查、查對及復印、摘錄等要領取得文件證據，通過直接視察及拍照、畫圖、備忘錄等取得實物證據，還通過整理、匯總、盤算、比力、推理取得闡發(fā)性證據。證據通常說明某些事項在節(jié)約、效率或效益方面存在一定的問題，如經費超支、籌劃延誤、未到達政策目標等等，而問題的產生可能由于制度漏洞、決策失當、治理不善、大概人為疏忽。這一切事情，都市記錄在審計人員的事情稿本上，同時也會始終與受審核機構有關人員互換意見而確認或修改、增補自己的想法。

　3.陳訴階段

　視察事情完成以后，審計組撰寫審計陳訴初稿，初稿包羅了有關事項的根本情況和視察結果，以及開端的審計意見和發(fā)起。陳訴初稿由審計署助理署長以上的高級官員審閱后，送交受審核機構，然后，召開聚會會議征詢他們的意見。審計陳訴會憑據一定步伐受到嚴格的質量查抄，以包管其內容客觀、公平、完整、均衡、有建立性。審計署的高級官員支付許多時間和精力研究、推敲陳訴書，并將受審核機構的正式回應納入陳訴的最后定稿。

　以半年為期的一份衡工量值審計陳訴書通常包羅 10 個項目，是提交陳訴前 3 月至 9 月或10 月至 2 月間完成的審計事情的結果。各項目分章列出標題印在目錄上，而每一章都裝訂成單獨的一冊；每冊約 50 頁，另有附錄。掀開一冊特定項目的審計陳訴書，分別為摘要、正文和附錄。摘要除簡單說明受審核機構的職能、資源和政策目標外，即列出審計查明的主要問題，同時表明審計署的意見，另外還提出審計署的若干發(fā)起，最后反應受審核機構回應的意見。正文分若干部分，以分別為小段的簡便文字表述，并常有圖表及照片幫助說明。正文的第一部分是引言，介紹審計的配景，審計的目的和范疇，以及往往不止一家受審核機構各自的總體回應。正文的其余部分逐一陳訴具體的審計事項。每一個審計事項首先用一句話說明該項審計的目的，然后依次闡發(fā)這一事項的配景和現狀，審計發(fā)明的不當或可改進之處及審計署的意見，審計署的發(fā)起，受審核機構的回應。審計署的意見通常是指出問題，作出結論，而審計署的發(fā)起則針對性的提出改造步伐，資助解決問題。受審核機構一般都市同意審計署的發(fā)起，并表明要采取相應的步伐，對有些問題也會做出適當解釋。附錄主要是從受審核機構取得的相關視察資料，以及審計人員憑據視察資料作出的闡發(fā)、統(tǒng)計圖表等，對正文中的審計意見和發(fā)起賜與支持。

�。ㄈ�）政府帳目委員會的作用

　審計署署長的陳訴書提交立法會后，由立法會下設的政府帳目委員會（以下簡稱帳委會）審議研究。

　1.帳委會的職責

　帳委會憑據《香港特別行政區(qū)立法聚會會議事規(guī)矩》第 72 條的規(guī)定創(chuàng)建，專門賣力研究審計署署長提交的關于政府帳目和衡工量值的審計陳訴。帳委會由 1 名主席、1 名副主席和5 名委員組成，7 名成員均為立法聚會會議員。帳委會就審計陳訴書所提出的事項召開聚會會議和舉行公然聆訊，可以傳召任何有關的政府官員出席解釋，也可以要求與審計事項有關的任何非政府組織人士前來應訊，他們須對自己提供的解釋、資料、記錄或文件賣力。在審議研究歷程中，帳委會會要求審計署署長和財經事務及庫務局局長賜與協(xié)助。帳委會須在審計陳訴書提交立法會之后的三個月內審議研究完畢，就某些事項作出結論及發(fā)起，向立法會

　提交陳訴。而政府有關部分則必須在今后的三個月內向立法會提交復文，就帳委會陳訴提及的事項作出改造或準備改造的復興。

　帳委會與審計署有配合的目標，他們在包袱職責和完成任務上是相輔相成的。帳委會同審計署經常相同與協(xié)商，也會向審計署署長提供衡工量值審計項目方面的發(fā)起。帳委會依據審計陳訴所提事項舉行公然聆訊，進行審議研究并撰寫陳訴書，審計署則通過帳委會的結論與發(fā)起提高審計結果的效益。兩者以差別的角度和方法，對大眾開支的合規(guī)和有效進行監(jiān)督，向立法會及民眾做出交代。

　2.帳委會的事情

　由于每期衡工量值審計陳訴包羅許多事項、涉及許多方面，帳委會通常不會審議陳訴提出的所有事項，而是選擇它認為較嚴重的變態(tài)情形或毛病進行視察。如對三十九號陳訴書的11 個項目，經開端研究后，決定對其中 6 個項目深入視察。帳委會內部開會審議這些項目，在需要時舉行公然聆訊，邀請有關的官員和人士到帳委會席前應迅。各項聆訊議題會事先通知差別的時間，有差別的參加者，新聞界及普通市民可以入場旁聽。在公然聆訊中，帳委會憑據審計陳訴反應的問題提出質疑，有關的各方人士作出答復。公然聆訊歷程的錄音記錄存放于立法會圖書館，供市民聽取。就三十九號衡工量值審計陳訴，帳委會召開了 14 次聚會會議和 9 次公然聆訊。在公然聆訊中，聽取了 39 名人士，包羅 5 名決策局局長和 9 名部分首長的陳詞。通過審議和聆訊，帳委會證實了有關審計事項的事實真相后，便會作出自己的判斷，擬定陳訴書的結論及發(fā)起。

　帳委會的陳訴書在審計陳訴之后三個月提交，一大本，近 500 頁，分正文和附錄兩部分。正文首先扼要聲明帳委會的設立、組成及事情步伐，再用一定篇幅反應政府對以往陳訴書的結論及發(fā)起的回應。政府的回應以政府復文分別差別事項逐一載于陳訴書中，說明有的事項有關部分已采取步伐糾正或改造，也有的事項政府解釋不采取行動的理由，以及這些事項的最新進展和帳委會的意見與要求。正文的大部分內容是關于帳委會所選擇深入視察的審計項目，這些審計項目的問題分章節(jié)提出，然后列明聆訊時各有關人士的陳訴和復興，最后是帳委會的若干結論及發(fā)起。正文的最后，是帳委會主席、副主席和列位委員的親筆署名。附錄多數是有關官員對付某件事項作出說明或提供資料的翰札。

　3.社會回聲

　審計署和帳委會的陳訴書向立法會提交之日，也是對香港媒體和市民公然之時，他們可以從種種渠道看到、聽到陳訴書的內容。作為納稅人的寬大市民，非常存眷大眾資源的治理和運用，對付審計署揭示的問題，特別是政府開支的明顯不對或干系民生密切的審計事項，回聲較大，也普遍認同審計署和帳委會的發(fā)起。新聞媒體往往實時表達、推動了社會的輿論，對政府有關部分和機構改造事情，起到了督促作用。今年 2 月，帳委會第三十九號陳訴書一出，各家報紙紛紛報道，并刊登帳委會主席手拿陳訴書的照片。報道標題反應主要事實引人注目，如“父老療養(yǎng)院宿位需輪候 31 個月，七千老人未及入住已逝世”，“中小企業(yè)用貸款添壞帳”，“小學空置課室未善用挨批”等等。

　被揭示存在問題的部分和機構，對審計署、帳委會陳訴的態(tài)度和行動都是積極的，甚至行政主座也出來支持審計陳訴，體現應該改造事情，不能容忍缺點繼承下去。審計署不久前審

　查了政府物料的采購與治理，以電腦步伐盤算出政府物料供給貨倉 1631 項物品的年度儲貨周轉率，發(fā)明其中 80%的物品未到達每年周轉五次的目標，因此而增加資金占用 3 530 萬元。其中更有 194 項物品計 440 萬元，儲貨周轉率低于每年 0.01 次，其平均存貨量可供使用 100年以上。于是，審計署對存貨過剩及其他問題提出改進發(fā)起，包羅盡快處理過剩物品。政府物料供給處采取了發(fā)起，很快舉行拍賣會，拍賣了多余的庫存物品。

�。ㄋ模┖夤ち恐祵徲嫷奶攸c

　1.審計署的獨立職位

　獨立行使審計監(jiān)督權，是審計構造履行職責的底子包管，世界各國對此都有明確的執(zhí)法規(guī)定。但由于國情差別，各國的國度審計體制有所區(qū)別，因而產生審計獨立性方面的一定差別。目前，世界上 160 多個國度和地區(qū)的審計體制大抵分為四種類型：第一種立法型，審計構造隸屬于立法機構，直接對議會賣力并陳訴事情，完全獨立于行政部分；第二種司法型，審計構造屬于司法系列，擁有一定的司法權限；第三種獨立型，審計構造獨立于立法、司法和行政之外，直接對執(zhí)法賣力；第四種行政型，審計構造屬于行政系列，是國度行政機構的一部分，對政府賣力并陳訴事情。國度審計構造主要審計政府財務，獨立于行政部分切合三權分立、相互制衡的需要，更具有獨立性和權威性。因此，許多發(fā)達國度和生長中國度的審計構造都屬于議會，立法型審計體制成為主流�？v然屬于行政部分的審計構造，也越來越多的在為立法機構辦事。在世界審計體制配景下比力闡發(fā)香港審計署的獨立職位，更可以看出它的一些特點，以及這些特點對衡工量值審計的影響。

　審計署隸屬特別行政區(qū)政府，對行政主座賣力，審計署署長是行政主座任命的政府主要官員之一。但是，憑據執(zhí)法規(guī)定，其一，審計署署長直接向立法會提交審計陳訴，不必經過行政主座及其他政府官員的審定和批準；其二，審計署獨立事情，依法擺設和執(zhí)行審計業(yè)務，無須聽命于任何機構或小我私家；其三，審計署署長在提交陳訴時享有很大的自由，可以揭示對付政府部分和大眾機構的審計歷程中，發(fā)明的任何情況和涉及的財務問題；其四，審計署署長職位不屬于公事員體例，他的被免職或被退職須盡快向立法會陳訴說明，其薪酬由行政主座指定，不納入審計署小我私家薪金帳目。這些規(guī)定，使屬于行政系列的審計署有了相當的超脫和獨立，能夠在衡工量值審計中不負使命，積極的發(fā)明和揭示政府的財務問題，確保大眾資源的有效運用。

　審計署并無權力對受審核機構下達具有執(zhí)法約束力的文書，指出其存在的問題并要求糾正，如同我國內地審計構造所做的那樣。審計署的事情是發(fā)明問題，并在審計陳訴書中就發(fā)明問題提出意見和發(fā)起，以此發(fā)揮監(jiān)督作用。這種作用在一個法制健全、行政公然的社會里，會因為議會和輿論的監(jiān)督而得到增強和擴大。立法會專門創(chuàng)建政府帳目委員會這個常設委員會，處理懲罰審計陳訴即處理懲罰審計陳訴所提事項，實際上同審計署一樣，也是對政府大眾開支的正當有效進行審查。而由于帳委會是立法機構的組成部分，負有對政府權力制衡和執(zhí)法監(jiān)督的職責，因此更具有權威性和約束力。由具有專業(yè)配景的議員組成的帳委會，在研究審議審計陳訴時，會對審計意見和發(fā)起的正確、公道作出判斷，因此也是對審計事情自己的監(jiān)督。審計署提出的陳訴和帳委會審議的結論，需要也會引起媒體的流傳、民眾的議論，社會越是民主，言論越是自由，輿論監(jiān)督的作用就越明顯。

　2.有組織的要領

　 審計署憑據有組織的要領進行衡工量值審計，確保事情進度和質量受到控制。審計事情依循國際公認的最佳做法，參照采取英國國度審計署的要領進行。目前國際上還沒有統(tǒng)一的績效審計準則，1991 年修訂的《最高審計構造國際組織審計準則》含有對績效審計的要求，可用于指導績效審計，而一些發(fā)達國度的績效審計準則及經驗，提供了可以借鑒的要領。英國稱績效審計為“現金代價審計”（Valve for Money Auditing），內地也有譯為“代價為本審計”的，香港則譯為“衡工量值”審計。英國國度審計署認為現金代價審計中的現金代價＝經濟性×效率×效益，該國 1983 年頒布的《國度審計法》對績效審計的界說是：查抄某一組織為履行職能而運用資源的經濟性、效率及效益。英國國度審計署對議會賣力，績效審計首先是為了就政府財務收支和資源治理的經濟、效率和效益情況，向議會提出獨立的資料、包管和發(fā)起。其次也資助被審計單位采取須要的步伐改造事情，提高效益。因為國度審計署資源有限，只能把注意力放在那些耗用資源最多、效益最難權衡的項目上。國度審計署把績效審計分為四類：對可能產生嚴重損失浪費、效率低下、控制單薄的環(huán)節(jié)進行有選擇的審計；對重點項目的審計；對標準治理業(yè)務的審計；小范疇而無須向議會陳訴的審計。英國議會的大眾帳目委員會賣力審議審計陳訴，向被審計單位提出質疑，再將他們的結論陳訴議會。

　衡工量值審計憑據策劃、視察和陳訴三階段進行的具體歷程，也是源自于英國。英國國度審計署的績效審計籌劃按四個步調體例：視察了解審計東西表面；記錄整理資料；各業(yè)務部分體例五年期轉動式戰(zhàn)略籌劃；綜合、調解各業(yè)務部分籌劃后體例總體籌劃。審計實施一是開端研究，確定視察的須要性；二是全面視察，深入地查抄并收集有關證據；三是體例事情稿本，用以反應完成的審計事情、發(fā)明的問題和處理懲罰的依據。審計陳訴要求簡潔清楚，從組織陳訴大綱開始，再撰寫陳訴初稿，務必正確、完整、客觀公平；然后送被審計單位征求意見，經修正和審定，并附上被審計單位的回應，提交議會，不涉及保密事項的，可交出書方面公然頒發(fā)。英國的績效審計開展時間很長，有一套較為成熟的步伐和要領，香港的衡工量值審計參照實行，有其歷史原因，也適合所處的政治和社會情況，應該是順理成章的。

　同其他國度先進的政府績效審計一樣，香港衡工量值審計精心組織，進行得嚴謹細致，考究效率。比如，審計署下達 2002－03 年度衡工量值審計的指標，不但有項目數即 20 項，并且有用人時數即 180760 小時，事情量盤算精確到時。審計人員通常采取抽樣要領節(jié)約時間和本錢，憑據具體的審計目標選擇樣本的結構、范圍。并大量使用盤算機進行幫助審計，顯著提高事情效率和準確性。

　3.與受審核機構的相助

　對付傳統(tǒng)的財務審計，有一個通俗的稱呼，叫做“查賬”。這也說明，財務審計主要是審查管帳資料，包羅管帳報表、帳簿和憑證等，也需要詢問和視察，但只是幫助性的事情，并且是圍繞管帳數據展開的。因此，審計人員所打仗的，多數是被審計單位財務部分的管帳人員�？冃�審計的范疇和內容要遍及的多，事情方法和要領也靈活多樣，尤其需要被審計單位多方面的配合資助。衡工量值審計強調與受審核機構的充實相助，把視察階段稱為是一個互動而公然的歷程。因為衡工量值審計不像審核帳目是否妥善的事情，能以嚴格的規(guī)矩和公認的管帳標準去判別和處理懲罰財務財務收支事項。它沒有統(tǒng)一的標準和牢固的模式，需要對受審核機構的制度和運作有足夠的了解，需要與相關人員進行有效的相同，才華恰當簡直定評價指標和審計內容。良好的相助干系可以使審計人員取得有用的資料、信息和意見，并且，許多審計項目要進行跨部分的視察研究，遍及的交換與協(xié)作是非常須要的。

　 更重要的是，衡工量值審計的目的，是為了資助受審核機構改造事情，提高績效水平，而這一目的的實現，有賴于受審核機構對付審計事情的認同和采取。所以，在不影響審計獨立性的前提下，審計人員在視察階段的各個環(huán)節(jié)，會公然自己的事情，多條理、多方面的與人商量，體現出同受審核機構互動相助的歷程。審計署將衡工量值審計的實施稱為視察而不是審計，不但體現了一種友善的態(tài)度，更是反應了這項事情的性質和特點。而承載審計結果的審計陳訴書，經過與受審核機構互換意見，就審計事項頒發(fā)的意見和發(fā)起，總是力求公允持平、具體可行，利于有關方面擔當改造，從而使政府部分和大眾機構的事情得到盡量的增值。

　4.富裕的資源保障

　績效審計需要比財務審計更多的資源，特別是審計人員的以較多知識和較強能力組成的綜合素質。每一個衡工量值審計項目的賣力人，都必須由高級審計師擔當。審計署十分清楚所需的資源主要是人手，在全署人員配置中，有 80%是業(yè)務人員，而業(yè)務人員中，有 40%是高級審計人員。并且，審計署非常重視業(yè)務培訓，通過連續(xù)培訓促進審計人員更新知識、提高技能。每年還選派人員到外洋培訓，由英國國度審計署和美國審計總署提供資助，到有關機構進行衡工量值審計方面的實習，以吸收先進的要領和技能。另外，也有富裕的經費包管衡工量值審計的開展。2001－02 年度用于衡工量值審計的實際開支為 6 640 萬元，占審計署公事開支的 50%，是審核帳目是否妥善事情的 2.3 倍，近幾年均是這樣的比例。

　二、我國政府績效審計趨勢

　今年是我國審計構造創(chuàng)建二十周年，在總結經驗、展望未來的時候，面對著政府績效審計的歷史性課題。這是一個可以在認識上探討的課題，更是一個需要在實踐中探索的課題，近年來經濟、政治和社會的生長已經推動了它的進程。目前，我國財務審計占主導職位，在今后相當長的時間里，對財務財務收支真實性、合規(guī)性的審計，仍然是審計構造的主要事情。但是，新的形勢和情況以及審計事情自身的進步，正在吸引審計人員把目光和努力投向政府績效審計這個新的業(yè)務領域。

�。ㄒ唬┩庋笳�府績效審計實踐

　績效審計是從一些國度的政府審計實踐中出現并逐步形成范例的，比如美國、英國、瑞典、加拿大、澳大利亞等，都是績效審計比力成熟的國度，亞洲的日本、韓國、印度、巴基斯坦、新加坡等，績效審計也有相當的生長。

　1.政府績效審計的形成

　可以說，績效審計是財務審計的擴展和深入。審計產生的前提是受托治理，之所以有審計監(jiān)督，無非是為了審查評價受托人履行經濟責任的情況，以掩護受托資產的寧靜完整。財務審計查抄資產治理的真實正當，績效審計則進一步，查抄資產治理的有效運用。事實上，財務審計如果或多或少涉及到本錢效益、投入產出，那就已經是績效審計的內容了。然而，績效審計作為審計事業(yè)的一個生長階段，是從 20 世紀 40 年代開始的，它的形成與政府職能的擴大有關。30 年代資本主義再度發(fā)作經濟危機之后，主張國度全面干涉經濟運動的凱恩斯主義引導了資本主義世界，政府通過財務政策和錢幣政策進行宏觀調控，在社會經濟生活中

　發(fā)揮越來越大的作用。隨著大眾開支的日益增加和公營企業(yè)的大批涌現，占用了巨額的財務資金，加重了納稅人的包袱，引起了民眾對大眾資源節(jié)約和效益的存眷，要求對受托治理這些資源的政府官員所負的經濟責任進行審查。具有獨立職位和專業(yè)資格的審計構造包袱了這個任務，從而把財務審計推進到績效審計的范疇。例如美國事最早開展政府績效審計的國度，美國審計總署 60 年代就把注意力轉向了經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）即“三 E”審計，70 年代績效審計已占其事情量的 86%以上。已往的十多年里，績效審計有力地削減了美國政府的預算和可制止開支，提高稅收 1 000 多億美元；美國審計總署每年頒發(fā) 1000 多份陳訴，審計官員在國會作證 300 多次。美國及其他一些發(fā)達國度的績效審計取得了顯著的結果，產生了遍及的影響，他們的經驗和制定的范例，推動了世界范疇的政府績效審計。

　績效審計的形成，不但由于經濟的生長，并且依賴民主的增強。正如楊時展傳授所說：“在民主啟蒙時期，人民只要求取之于民的能有所限度，過此限度，人民有權拒絕，至于取之于民的如何耗費，人民并不外問；隨著社會的生長，民主意識的增長，人民逐漸要求取之于民的必須用之于民，不按人民意志來使用，人民就要求他負政治責任；隨著社會的再進一步生長，民主權利的再進一步增長，人民又進而要求，一切取之于民的，必須經濟有效地用之于民，用于民而不經濟，用于民而沒有到達人民預期的效果，政府仍要賣力任。”由于包袱的義務越來越大，可用的資源卻越來越少，再陪同機構擴大、用度增加和效率下降，政府也陷入了財務困境。70 年代末 80 年代初以來席卷全球的行政改造，發(fā)出了評估政府績效、淘汰和優(yōu)化政府職能的普遍呼聲。通過績效審計發(fā)明問題，改造事情，資助立法機構及整個社會監(jiān)督政府，越發(fā)成為一定。審計內容的擴大和要求的提高，促使審計與治理相融合，吸收經濟治理、統(tǒng)計、盤算機、工程等其他學科的知識和技能，并吸納多種專業(yè)人員，為績效審計的遍及開展提供了技能支持。

　2.政府績效審計的內容

　績效審計稱呼有別，界說也許多，最高審計構造國際組織以及各國的最高審計構造有著說話差別的界說。例如巴基斯坦審計長公署認為：績效審計是對一個組織的經營運動所做的評價，查抄其資源治理是否切合經濟性、效率性和效果性，是否切合經濟責任的要求。稱呼和界說的差別，多少反應了各國績效審計實踐的一些差別。但得到公認的是，績效審計的內容歸納綜合為三個要素：經濟（即節(jié)約）、效率、效果（也可稱為效益）。經濟是本錢向投入的轉換率，是否以最低的本錢取得一定質量的資源，即花得少；效率是投入向產出的轉換率，是否以最小的投入取得一定的產出，大概以一定的投入取得最大的產出，即花得好；效果是產出向效益的轉換率，是否到達了預期的目標，即花得值。舉例來說，對一家醫(yī)院建立項目進行績效審計，第一查抄經濟性，憑據投標、條約以及項目控制步伐，確定醫(yī)院及其隸屬設施是否憑據要求，憑據規(guī)定的時間，用最低的本錢或在批準的用度范疇內建成，有無浪費；第二查抄效率性，病房、病床、手術室和設備的使用，醫(yī)療和行政治理人員的配備及結構，辦事的完善，維護、治理和資源分派的適當等；第三查抄效果性，是否滿足了居民就醫(yī)和增進康健的需要，比如病人排隊期待現象的淘汰，手術次數的增加，診斷和治愈比例的提高等。

　實際上，經濟、效率和效果三者之間往往沒有明確的界限，很難完全離開，審計人員總是綜合起來查抄的。各國的績效審計之所以有些差別，也是因為偏重的內容差別，尤其與財務審計結合進行的時候，更顯出各自的特色。美、英兩國的績效審計強調“三 E”；澳大利亞在“三 E”的解釋上有自己的特點，其經濟性和效率性審計除了針對機構還針對小我私家，效果

　性審計偏重更為有效的治理；德國的績效審計除強調效果性之外，還強調列入預算事項的事前經濟闡發(fā)；瑞典績效審計偏重業(yè)務運動的效果效率和組織、治理制度的健全公道；印度的績效審計強調經營事項、籌劃或項目進行歷程中的經濟性、效率性和效果性；等等。這雖然也說明，經濟、效率和效果，是績效審計的根本內容。

　3.政府績效審計的困難

　至今延續(xù)了半個世紀的績效審計，在促進政府改進治理、提高大眾資金使用效益方面，已經發(fā)揮了巨大的作用，顯示了遼闊的生長前景。在它的生長歷程中，還存在一些困難和需要解決的問題。首先在于審計的客體。政府部分的運動主要是大眾治理，范疇涉及都市建立、社會治安、文化教誨、醫(yī)療衛(wèi)生、情況掩護等許多方面，并且提供的辦事一般是無形的、非贏利性的，加上常有的政治原因及種種利害干系的影響，導致政府部分目標的多樣性和模糊性。有時在一種情況下某一目標受到重視，在另一種情況下又改為重視另一目標，縱然既定的目標，也會隨時間的推移和條件的變革而模糊起來。甚至在某種情況下沒有規(guī)定的目標，種種資源的運用由政府部分自行擺設，于是審計人員要從視察研究中推斷其目標。因此，審計構造有時難以確定績效審計的目標和判別經濟責任的界限。

　其次在于審計的主體�？冃�審計操縱一開始就會遇到與審計目標相關聯的評價標準問題，千差萬別的審計東西，經濟、效率和效果的多種訴求，需要審計人員創(chuàng)建適合特定項目的正確的評價標準，這是一項審計樂成的起點。審計取證是又一個問題。財務審計通常是從管帳資料上獲取證據的，較為簡單容易，而作為績效審計東西的政府治理運動遍及龐大，其績效又具有間接性和延續(xù)性，即便使用多種審計要領和技能，收集的資料總是有限的，況且有些資料底子就無法取得。而不取得充實可靠的證據，就難以包管審計結論的客觀公平。最大的原因照舊受到審計資源的限制。審計構造的獨立職位、制度建立、人員素質、技能配備和資金支持等方面的資源狀況，都可能制約績效審計的開展。

　最后在于審計的情況�？冃�審計的情況影響包羅政治、經濟、執(zhí)法、科技、社會及文化教誨等各個方面。比如政治情況的影響，是否具備有利于進行績效審計的審計體制以及預算治理體制等制度條件�？冃�審計是國度監(jiān)督政府的行為，在有執(zhí)法規(guī)定的底子上，還要依靠政治力量從上而下的推行，如果立法機構不能賜與強有力的支持，行政部分又缺乏績效意識、忽視改進績效，績效審計就很難普遍推開。又比如社會情況的影響，民眾能夠在多洪流平上參加國度事務、存眷政府財務收支，另有整個社會的民主意識、道德民風和信用狀況，以及對績效審計的認可。在管帳資料及其他數據多有虛假的情況下，審計人員僅僅為確認財務收支和經濟運動的真實性，就需要支付特別的勞動，不須要的增加了績效審計的投入和難度�？梢姡�在生長中國度開展績效審計，較之發(fā)達國度有更多的困難。

�。ǘ�）我國開展績效審計現狀

　對付績效審計的看法，我國的審計人員已往可能有點陌生，但績效審計所包羅的許多內容，在某些審計實踐中也曾經涉及到，有的審計項目的主題，就屬于績效審計，稱為經濟效益審計。

　1.我國的經濟效益審計

　我國設立審計構造，實行審計監(jiān)督制度，是研究制定 1982 年《中華人民共和國憲法》時提上議事日程的。這部憲規(guī)矩定了審計構造的職責和權限，確立了審計監(jiān)督的執(zhí)法職位。1983年國度審計署和各級地方審計構造創(chuàng)建，開辟了中國審計走向現代化的門路。這條路是一步一步走出來的。最初的審計事情，根本上依照財務查抄的方法要領進行。由于政府治理著千千萬萬的國有企業(yè)，而這些企業(yè)又正處于涉及中央和地方、國度和團體利益調解的經濟體制改造進程之中，國度需要審計構造查抄監(jiān)督企業(yè)，以維護經濟秩序，增加財務收入，包管改造開放的順利進行。然而財務審計也會牽涉到企業(yè)的經營和治理，舊體制下的一些損失浪費和決策失誤觸目驚心，早期的經濟效益審計正是由此開始的。80 年代中期，有些審計構造擺設了一定命量的企業(yè)經濟效益審計，揭露損失浪費，還運用經濟運動闡發(fā)的要領審查評價企業(yè)的經營和治理。在形成范圍的廠長（經理）離任經濟責任審計、企業(yè)承包經營責任審計中，也多少含有經濟效益的內容。這些經濟效益審計取得了開端結果，資助企業(yè)增強了治理，也資助政府了解了情況，但限于審計的客觀情況和主觀條件，經濟效益審計并沒有在以后的時期得以深入開展。1991 年全國審計事情聚會會議提出，要繼承開展財務審計，并逐步向查抄內部控制制度和經濟效益方面延伸，并沒有再專項擺設經濟效益審計的任務。

　隨著我國改造開放的推進和社會主義市場經濟體制的創(chuàng)建，政府治理企業(yè)的看法和方法明顯的改變了，政府審計也需要轉變事情的角度。1995 年《中華人民共和國審計法》頒布實施，我國的審計事情轉入以政府財務收支特別是預算執(zhí)行審計為主導的軌道，審計東西的重點產生了變革。審計財務收支從來就是各國審計構造的根本職責，無論財務審計照舊效益審計，都是在履行這一職責，而效益審計是在財務審計底子上的進步�！秾徲嫹ā访鞔_規(guī)定，對財務收支的真實、正當和效益，依法進行審計監(jiān)督，就已經包羅了效益審計的內容。當前財務預算執(zhí)行審計的深入和生長，不絕的提出了對財務資金使用效益審計的要求，部分預算執(zhí)行情況的審計，專項資金的審計，政府投資項目的審計，都可以在真實性的底子上，進一步做經濟性、效率性和效果性的查抄和評價。特別值得一提的是，近年來遍及開展的黨政領導干部任期經濟責任審計，審計的目標和范疇往往會逾越傳統(tǒng)的財務收支審計，帶有效益審計的身分。經濟責任審計是要通過對財務財務收支和經營治理運動的查抄，評價擔當審計的領導人所負經濟責任的情況，是合規(guī)有效大概相反。一個部分，尤其是一個地方的領導，他的治理目標和社會經濟責任，不可能只有財務收支的真實性和合規(guī)性，一定另有效益性，比如經濟決策、經濟籌劃等，都有效益目標。如果局限于財務審計，經濟責任的評價是不完整的，就似乎我們只要求一個領導人不違反財經規(guī)矩和管帳制度，而不需要他創(chuàng)造業(yè)績。因此，財務審計和效益審計的結合，也是任期經濟責任審計向縱深生長的充實條件。

　2.政府績效審計的情況正在改變

　改造開放二十多年來，我國經濟連續(xù)高速增長，整個社會產生了前所未有的變革，許多事物以及對這些事物的認識已經今非昔比。我國參加 WTO 以后，正式融入全球經濟一體化之中，進一步的體制改造將不可制止。WTO 首先是國際上政府間的協(xié)議，其規(guī)矩中所蘊含的公平、高效和透明的精神會注入我國的政治文化，對轉變政府職能將會產生重大而深遠的影響。在已往的籌劃經濟體制下，我國的行政構造是整個社會運轉的中心，掌握著政治、經濟、社會險些全部的權力，政府通過層層設置機構和宣布大量詳盡的籌劃、指令、規(guī)定進行治理，而機構膨脹、人浮于事和濫用權力成為伴生的現象。入世以后，政府將由權力型向責任型轉變，由管束型向辦事型轉變，會從市場競爭中逐步退出，致力于宏觀調控和大眾治理，為社會提供優(yōu)質高效的辦事。近來的政府行政體制改造，正是沿著這樣的偏向推進的。

　而隨著民主與法治的極大進步，民眾參政議政的意識和能力也日益增強，不但要求政府轉變作風、提高效率和懲治糜爛，并且希望委托給政府治理的大眾資源，能夠公道有效的運用。民眾越來越存眷諸如國有資產大量流失、行政經費不絕增加等等問題，也紛紛指責那些鋪張浪費、權要主義的嚴重現象。人民要求政府公然、公平、公平的辦事，向人民或人民的代表宣布財務開支及其使用的結果和效益，要求對政府部分履行職責的情況進行監(jiān)督。已經有更多的執(zhí)法和制度、步伐，反應了立法監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的時代要求，績效審計的政治和社會情況正在產生積極的變革。

　3.政府績效審計勢在必行

　大眾資源運用的如何，需要對投入和產出的結果進行闡發(fā)評價。政府的部分和官員被賦予了責任，同時也必須擔當履行責任狀況的查抄和監(jiān)督，不然，責任的包袱就無法落實。執(zhí)法規(guī)定審計構造對各職能部分和單位財務財務收支的真實、正當、效益進行審計監(jiān)督，并受政府委托，每年向人大常委會提出本級預算執(zhí)行和其他財務收支的審計事情陳訴。立法機構和社會民眾比以往任何時候都期望從審計陳訴中得到信息，預算分派是否范例，資金使用是否恰當，政府投資是否節(jié)省和有效。財務資金取之于民，用之于民，政府怎么費錢，人民要知道，人大要監(jiān)督。各級黨政領導也越發(fā)重視和支持審計事情，要求把績效審計提上日程，促進優(yōu)化政府職能，改進行政治理。

　與績效審計相關聯，政府財務部分近幾年增強了預算治理，開始科學公道的體例部分預算，為績效審計的比力和評價提供了標準。并且，財務部分正在探索績效預算的應用，以結果為導向，把撥款和績效聯系起來，一個項目用多少錢，辦哪些事，到達什么樣的經濟效益和社會效益，都要在預算里反應出來。這樣，立法機構和民眾存眷的核心，不再只是大眾資源的投入，越發(fā)是大眾資源的產出和大眾產物的提供，而政府也會逐步從合規(guī)性受托責任轉移到績效性受托責任，如同香港特區(qū)政府面對績效審計所包袱的責任那樣。財務部分以及其他政府部分績效意識的創(chuàng)建和導向，將使績效審計得以順利推行。

�。ㄈ�）政府績效審計的對策

　加拿大前審計長埃尼斯 M.戴依。FCA 受世界銀行的委托，進行了近一年的視察，寫出《亞洲生長中國度和產業(yè)化國度的績效審計——謀求生長的時機》的視察陳訴，對付亞洲生長中國度開展績效審計提出了很有代價的參考意見。要點如下：

　必須具有開展績效審計的真正需求，并且了解可能帶來的效益；

　必須有政治和政府的支持；

　最高審計構造領導任期要長；

　吸取其他最高審計構造績效審計的經驗和教導；

　開...

相關熱詞搜索：績效 借鑒 審計