地方政府債務管理研究

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　 【摘要】近年來，地方政府債務規(guī)模不斷膨脹，債務風險問題逐漸引起中央政府的關(guān)注。本文從研究地方政府債務形成的原因入手，借鑒國內(nèi)研究經(jīng)驗，結(jié)合我國目前城鎮(zhèn)化發(fā)展，分析財政分權(quán)體制下地方政府的財政困境，為防范地方政府債務風險，進一步科學管理地方政府債務規(guī)模提出政策建議。

　【關(guān)鍵詞】地方政府債務

　債務管理

　一、引言

　地方政府債務是以地方政府或公共機構(gòu)為主體，為籌措財政資金、彌補財政赤字缺口而面向社會發(fā)行的借款或者債券。按照 2013 年審計署的審計報告，地方政府債務涵蓋地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務以及承擔一定救助責任的其他相關(guān)債務。按照這一定義，地方政府的債務規(guī)模中包括顯性債務和隱性債務。在舊《預算法》下地方政府沒有自主發(fā)債權(quán)，通過地方政府融資平臺催生了大量的隱性債務。近年來，隨著經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，對政府資金的需求急

　劇升高，地方政府債務規(guī)�？偭坎粩嗯蛎�。截止到 2018 年年末，全國地方政府債務余額已經(jīng)高達 183862 億元。地方政府債務逐漸演變成了地方政府財政健康運行和經(jīng)濟穩(wěn)健增長中關(guān)注的焦點問題。

　對于處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的中國而言，地方債務風險對實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量增長產(chǎn)生了極大的阻礙。本文主要通過梳理地方政府債務現(xiàn)狀以及管理等方面的文獻，選擇具有代表性的觀點，提出一些有意義的想法和建議。

　二、地方政府債務的形成

　近年來，地方政府債務規(guī)模的快速膨脹已經(jīng)引起了中央政府的關(guān)注。2017 年，中央政治局通過了防范化解地方政府隱性債務風險的意見，標志著防范政府債務風險的形勢已經(jīng)十分嚴峻。從地方政府債務的形成來看，其與我國的財政分權(quán)制度密切相關(guān)。從 1994 年的分稅制改革開始，我國中央和地方的財權(quán)和事權(quán)劃分一直在調(diào)整，在改革方向上財權(quán)一直在層層上移，事權(quán)層層下放。尤其對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，財政自有資源匱乏，依賴于中央轉(zhuǎn)移支付，而扶貧攻堅、基礎設施投資、環(huán)境保護等方面的公共產(chǎn)品主要由地方來承擔。面對巨大的財政收支壓力，需要尋求額外的財源從而催生了地方政府債務。劉尚希（2004）認為，由于中央和地方政府的財政關(guān)系模糊且中央政府缺乏對地方政府的有效監(jiān)督。地方政府實際具有很大的財政自主權(quán)，雖然沒有發(fā)債權(quán)，但是可以通過政府信用背書的其他方式進行舉債。下級政府總是能很巧妙地把風險轉(zhuǎn)移給上級政府，風險責任不明確，上級政府往往承擔了全部的風險。循環(huán)往復，下級政府就可以無視風險

　的存在，謀求自己的利益。導致了地方政府債務規(guī)模的不斷擴大。

　從國家發(fā)展階段來看，我國正處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整期，新舊動能轉(zhuǎn)化加快，城鎮(zhèn)化建設不斷推進向前，城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間廣闊，同時建設任務巨大繁重。隨著我國城鎮(zhèn)化建設速度的加快，政府部門投資規(guī)模不斷擴張，傳統(tǒng)融資方式存在弊端，財政資金缺口規(guī)模顯著增加，倒逼政府尋求新的融資方式，促進了地方政府債券發(fā)行的規(guī)模，基于此，發(fā)行地方政府債券可以作為解決城鎮(zhèn)化融資缺口的重要方式。

　但是對于通過發(fā)債的途徑來解決財政收支缺口的方式，其他學者有不同的認識。黃春元，毛捷（2015）的研究從轉(zhuǎn)移支付的視角，發(fā)現(xiàn)財政缺口并不一定導致地方政府債務的膨脹。這可能的原因是財政狀況惡化的地方政府，其舉債行為會更加謹慎。同時，對于市級政府和省級政府的影響有差異，省級政府的財政缺口抑制地方債務規(guī)模的作用更加不顯著。

　地方政府債務的形成歸根結(jié)底是一種政府自發(fā)的行為，其產(chǎn)生與財政分權(quán)體制、當前的經(jīng)濟發(fā)展階段以及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異等因素息息相關(guān)，研究地方政府債務的產(chǎn)生根源有利于因地制宜的管控地方債務風險。

　三、地方政府債務管理研究

　為了加強地方政府債務的有效管理，更好地發(fā)揮其在經(jīng)濟發(fā)展中的作用。首先應當明確財政在地方政府債務管理的主體地位，完善體制機制。以財政體制改革為抓手，推行地方政府公共機構(gòu)的權(quán)利清單，形成財力和事權(quán)相匹配的財政管理制度。對全國各省市的債務規(guī)模進

　行摸底排查，清查地方政府債務的規(guī)模，全面了解地方政府債務的情況。根據(jù)債務償還期限做好債務償還的計劃，同時建立起具有嚴格規(guī)范的債務投資決策機制、健全的擔保機制、完善的地方政府融資管理法律法規(guī)的地方政府債務管理與風險防范機制。同時針對目前地方政府債務透明度低的問題，施行地方政府債務披露制度。并通過建立債務投資決策責任制制度，嚴格貫徹執(zhí)行“誰舉債，誰負責”，根據(jù)不同債務類型采取不同處理方式。

　其次，應該加強對地方政府債務的監(jiān)督，郭琳，樊麗明（2001）在研究中發(fā)現(xiàn)地方政府債務存在的問題主要有缺乏正規(guī)的舉債渠道導致地方政府債務具有隱蔽性，從而不利于對債務進行管理和控制。地方政府債務管理分散，不僅使資金使用效率降低，同時使得融資總額很難確定，導致財政部門不能對其納入預算管理。因此為了加強債務資金的監(jiān)管，可以考慮在地方政府提交本級人民代表大會審批的復式預算中，明確列明資金的投向以及數(shù)量，并建立地方債項目資金預算決算制度。將審計監(jiān)督、財務監(jiān)督、財政監(jiān)督有機結(jié)合運用到地方債務監(jiān)督體系當中。

　此外，可以考慮構(gòu)建風險預警機制，對財政運行狀況進行追蹤、監(jiān)測及早發(fā)現(xiàn)危機信號，從而對地方債務產(chǎn)生的風險進行預防，避免危機的發(fā)生。賈康，劉薇（2010）提出首先應建立由省級逐步覆蓋到市級的財政風險監(jiān)控與預警機制。實現(xiàn)對財政風險的規(guī)范化、系統(tǒng)化、科學化的監(jiān)督管理。從而實現(xiàn)對債務規(guī)模變化及時了解和掌握。在此基礎上建立從中央到地方的包含財政赤字、債務水平、預期借債需求

　占政府收入比例的指標在內(nèi)的風險預警指標體系。從而逐步形成對財政風險的預期，以盡早采取防范措施。

　參考文獻：

　[1]劉尚希.中國財政風險的制度特征：風險大鍋飯[J].管理世界，2004，（05）.

　[2]黃春元.財政狀況與地方債務規(guī)模——基于轉(zhuǎn)移支付視角的新發(fā)現(xiàn)[J]. 財貿(mào)經(jīng)濟，2015，（06）.

　[3]郭琳，樊麗明.明地方政府債務風險分析[J].財政研究，2001，（05）.

　[4]賈康，劉薇，張立承，石英華，孫杰.我國地方政府債務風險和對策.[J].經(jīng)濟研究參考，2010，（04）.

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