稅制結(jié)構(gòu)變動(dòng)對(duì)私人、個(gè)體和企業(yè)行為的影響,以往的學(xué)者研究較多,卻忽視了稅制結(jié)構(gòu)對(duì)政府決策行為的研究。其實(shí),對(duì)稅收收入的顧慮是政府相關(guān)政策的制定和出臺(tái)的重要考慮因素。我們先舉一個(gè)因忽視稅制結(jié)構(gòu)的影響而付出沉重代價(jià)的例子,前蘇聯(lián)總統(tǒng)戈?duì)柊蛦谭蛟噲D通過嚴(yán)格限制酒類的消費(fèi)以較少酗酒行為,提高生產(chǎn)效率。一個(gè)意想不到的后果就是政府財(cái)政收入銳減。由于酒類的稅率非常高,禁酒令的政策使得此類消費(fèi)迅速下降,導(dǎo)致了戈?duì)柊蛦谭蛘�府的巨大�?cái)政赤字和隨之而來的高速通貨膨脹,由此引發(fā)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)困難不能不說也是導(dǎo)致前蘇聯(lián)解體的一個(gè)重要導(dǎo)火索。下面,我們從一個(gè)全新的視角分析稅制結(jié)構(gòu)對(duì)政府政策的激勵(lì)機(jī)制、邏輯與效應(yīng),而后我們會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我們經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一些奇怪現(xiàn)象也變得很容易解釋。
　　
　　一、稅制結(jié)構(gòu)對(duì)政策制定的影響力不容忽視
　　
　　
　　在以往的稅收政策的研究中有一個(gè)隱含的假定,那就是無論選擇什么福利函數(shù),政府的開支和政策選擇都是最優(yōu)的。如果真是這樣,相對(duì)于稅制結(jié)構(gòu)的變化而引發(fā)的任何政府行為的變化都沒有邊際福利效應(yīng)。這很難說政府的分配決定是“最優(yōu)的”,因?yàn)檎�府決策也是由政府官員代表廣大選民做出的,而代理人本身就存在按自己利益規(guī)則行事的可能。雖然,選民會(huì)盡可能設(shè)計(jì)出一套激勵(lì)方案來引導(dǎo)政府官員按公眾利益行事。但是,這和所有的委托-代理問題一樣,此類激勵(lì)合約的有效性不好判斷。
　　為政府官員設(shè)計(jì)一個(gè)激勵(lì)合約的難度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于為公司經(jīng)理做的合約設(shè)計(jì),因?yàn)槌�了利�?政府官員不可避免的都有自己的意識(shí)形態(tài)偏好。因此,在這里,激勵(lì)問題不是僅僅限于對(duì)工作努力程度的引導(dǎo)。解雇一個(gè)政府官員的威懾,其有效性要比威懾解雇一個(gè)公司經(jīng)理的效果差得多。因?yàn)檫x舉不會(huì)頻繁舉行,通常也不在選民所能控制的范圍之內(nèi),因此,選民要解雇政府官員的機(jī)率較小。另外,選民比公司董事會(huì)的成員獲得的信息量更少。因?yàn)?每個(gè)選民比公司董事的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任要小,并且信息來源的渠道也要少。而對(duì)公司而言,董事會(huì)的董事們卻是有這個(gè)能力,因?yàn)樗麄兂钟写罅康墓煞?職業(yè)經(jīng)理人因此有較強(qiáng)的動(dòng)力去按照股東的利益行事。
　　實(shí)際上,選民也通常無權(quán)決定非選舉官員的去留。在任何情況下,官員的替換都面臨著一個(gè)潛在的成本問題,而且,我們無法保證新上任的官員就一定他們的前任做得更好。職務(wù)的提升可能是一個(gè)更有效地激勵(lì)手段,但是選民代表顯然沒有權(quán)力,也沒有動(dòng)力去為那些按公眾利益性的官員做出升職的決定。
　　如果政府官員面臨著按公眾利益行事的弱激勵(lì),那么無論采用什么標(biāo)準(zhǔn),他們做出的財(cái)政分配政策是“最優(yōu)”的假定前提也就不存在了。如果他們的財(cái)政分配政策隨著稅制結(jié)構(gòu)的變動(dòng)而發(fā)生變化,那么,我們?cè)诤饬慷愔平Y(jié)構(gòu)變動(dòng)所引致的總體福利水平時(shí),分配政策變動(dòng)所導(dǎo)致的福利變化也應(yīng)該被考慮在內(nèi)。同樣,我們?cè)谠O(shè)計(jì)最優(yōu)稅制結(jié)構(gòu)時(shí),政府政策行為的變化所蘊(yùn)含的效率問題,也應(yīng)該和對(duì)私人行為的效率分析一樣的加以考慮。同樣,如果忽視了既定稅制下的政府行為,其后果也不堪設(shè)想。
　　政府官員面對(duì)財(cái)政收入激勵(lì)的反應(yīng)的一個(gè)最熟悉的例子就是“超速陷阱”(speed traps)和欲擒故縱。地方政府的職能部門都有很高積極性建立起嚴(yán)格的交通規(guī)則,并通過嚴(yán)厲的執(zhí)行和罰款來獲得超額的財(cái)政收入。還有一些稅務(wù)當(dāng)局和官員發(fā)現(xiàn)對(duì)偷稅逃稅的罰款收入要比正常收稅高得多,還能獲得一些私人的灰色收入,于是他們平時(shí)不再熱心為企業(yè)服務(wù),對(duì)企業(yè)的逃稅行為也是睜一只眼閉一只眼,在積累到一定程度時(shí),然后通過嚴(yán)厲的稽查和高額的罰款來獲得更多的財(cái)政收入。盡管從當(dāng)?shù)鼗蛘叨悇?wù)當(dāng)局的角度來看,或許還是不錯(cuò)的,因?yàn)榇蟛糠值牧P款都是由非本地居民和關(guān)系不善的企業(yè)支付的,但是從全社會(huì)的角度來看,在這種情況下的財(cái)政收入激勵(lì)程度可能過強(qiáng)了。
　　
　　二、稅制結(jié)構(gòu)影響政府政策制定的傳導(dǎo)機(jī)制
　　
　　在公共選擇理論背景的選舉模式中,中位投票人投票決定一個(gè)財(cái)政支出方案的基本的辦法就是基于他們所獲得的凈福利的考慮,即他們從額外的財(cái)政開支中所獲得收益減去額外稅收變動(dòng)帶來的損失。那么,稅制結(jié)構(gòu)的重新設(shè)計(jì)將影響到人們的凈損益模式,同時(shí)也改變著中位投票人的身份以及他們對(duì)每一項(xiàng)公共活動(dòng)的支出水平偏好。但是實(shí)際上,政府開支政策都很少直接為選民所控制,即便是議會(huì)也只能決定較大的政府開支科目上的總體水平。更為詳細(xì)的開支科目決定權(quán)只能委托給官僚機(jī)構(gòu)。詳細(xì)的開支決定通常不僅要求掌握詳盡的備選信息,還需要豐富的專門知識(shí)技術(shù)。無論是公眾還是議會(huì),都沒有足夠的能力做出這樣的抉擇,甚至他們也不能夠準(zhǔn)確判斷所做出的決定是否正確。目前,將政府官員的報(bào)酬與他們政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)相結(jié)合的所有激勵(lì)合同都似乎不是很有效,在現(xiàn)實(shí)中,也很少使用。
　　那么怎么將稅制因素與政府官員的行為建立聯(lián)系呢?我們借鑒以下Niskanen(1971)的設(shè)想,他假定預(yù)算都是通過官僚機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)之間的特定談判形式而受到影響的。我們的出發(fā)點(diǎn)就是假定對(duì)官僚機(jī)構(gòu)之預(yù)算約束的決定因素是政府可用的稅收收入的總量。比如,一個(gè)給定比例的預(yù)算總量的增長(zhǎng)也會(huì)導(dǎo)致每個(gè)官僚機(jī)構(gòu)的預(yù)算同比例的增長(zhǎng)。在一個(gè)基本的模型中,官員的個(gè)人政策偏好、來自各政黨或利益集團(tuán)的壓力、財(cái)政激勵(lì)等因素都發(fā)揮了重要作用。
　　下面我們的研究框架和目標(biāo)就變得清晰了,既然稅收制度或者稅制結(jié)構(gòu)是由立法機(jī)構(gòu)來審議和決定的,那么政府就只能通過政策來調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),即影響既定稅制結(jié)構(gòu)下的稅基大小,從而達(dá)到改變預(yù)算總量和支出約束。為了更好的理解這種關(guān)系,我們用幾個(gè)案例來說明這種情況。
　　既定稅制結(jié)構(gòu)下政府的政策行為之形成過程
　　首先,為什么發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家要限制產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng),保持大型國(guó)有企業(yè)的行業(yè)壟斷地位。和發(fā)達(dá)國(guó)家不同,很多發(fā)展中國(guó)家(包括經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家)的政府稅收收入比較依賴大型制造企業(yè)(特別是國(guó)有企業(yè))的所得稅,在中央集權(quán)政治體制下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代,政府的財(cái)政收入甚至依靠這些大型國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)上交。在這種稅制結(jié)構(gòu)下,政府就為了保證財(cái)政收入,就有激勵(lì)去出臺(tái)一些維護(hù)這些大企業(yè)壟斷利潤(rùn)的政策,而不管這些政策是否損害了中小企業(yè)、工人或者消費(fèi)者的利益。在中國(guó),通過紅頭文件對(duì)大企業(yè)的行政性保護(hù)和對(duì)競(jìng)爭(zhēng)型小企業(yè)的干擾的事情屢見不鮮。例如,國(guó)家對(duì)鋼鐵、石油、電訊、交通、金融等許多領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)限制就是明顯的證據(jù)。來自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的資料表明,我國(guó)2008年企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)增長(zhǎng)部分主要集中在石油、有色、交通設(shè)備制造、電力、電子等五個(gè)行業(yè),這些行業(yè)利潤(rùn)的增加額占到整個(gè)工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)增加額的80%以上。不難看出,利潤(rùn)主要集中在投資品生產(chǎn)企業(yè),在增值稅占大頭且屬于生產(chǎn)性增值稅的條件下,加上這些行業(yè)的所得稅收入,壟斷性企業(yè)對(duì)稅收收入的影響十分顯著。
　　同樣,為什么一些地方政府不愿意或者說沒有積極性取締那些負(fù)外部性強(qiáng)、污染高和消耗高的生產(chǎn)企業(yè)?原因在于它們是一些地方政府的主要財(cái)政收入來源,對(duì)這些企業(yè)的生存和發(fā)展,地方政府往往是私下容許和鼓勵(lì)。在卷煙消費(fèi)和污染排放企業(yè)上的高稅率對(duì)其產(chǎn)生了一個(gè)反向激勵(lì),他們可能鼓勵(lì)卷煙的消費(fèi)和污染排放以便能夠增加財(cái)政收入。至于針對(duì)煙草行業(yè)的高稅率是否真的能夠減少卷煙的消費(fèi)還取決于由此產(chǎn)生的高價(jià)格的替代效應(yīng)與政府仁慈的限制煙草消費(fèi)政策(因?yàn)檎�府�?duì)香煙稅收的依賴程度較大)產(chǎn)生的放縱效應(yīng)之對(duì)比。所以,在上個(gè)世紀(jì)80年代到90年代,中國(guó)的中小卷煙廠幾乎是遍地開花。
　　
　　三、如何提高稅制結(jié)構(gòu)對(duì)政策影響的正面激勵(lì)效應(yīng)

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