在針對坦慕尼派腐敗貪污的斗爭中,誕生了美國的城市公共預算制度。這對現(xiàn)實的中國很有啟發(fā)。 　　19世紀中期,再也沒有比紐約城的坦慕尼大廈更腐敗、更強權的政治機器了。
　　當時,坦慕尼大廈的領導人無恥地操縱選舉箱,掌握著幾千個涌入紐約港的歐洲移民的命運。曾經(jīng)看起來不可一世的坦慕尼派終于在20世紀60年代瓦解了,留給紐約城的遺產(chǎn)是腐敗和因此永遠改變了的政治前景。
　　
　　坦慕尼圣公會
　　
　　1786年,一群前喬治?華盛頓大陸軍里的士兵聯(lián)合起來組成了自己的政治組織。他們稱自己為坦慕尼圣公會,該政治團體以印第安人熱愛和平的倫尼萊納佩族首領坦慕嫩德的名字命名,也自稱“圣坦慕尼之子”。
　　坦慕尼圣公會在組織形式上吸收了很多印第安人的文化內(nèi)容,比如他們稱聚會的大廳為維格瓦姆(印第安人用獸皮搭建的簡陋棚屋),稱呼首領為“薩切姆斯”(印第安語,意為酋長)。因為其聚會的維格瓦姆設在坦慕尼旅館。不久之后該協(xié)會被稱為坦慕尼大廈。
　　坦慕尼大廈的首位領導人艾倫?波爾,非常敵視華盛頓,稱其為“沖動的暴發(fā)戶”。獨立戰(zhàn)爭結束后,渡爾來到紐約定居,成了非常成功的律師。他與紐約城的富人建立起了緊密的聯(lián)系,同時也關心下層民眾的利益,這些關系后來成了坦慕尼派領導人的政治籌碼。
　　19世紀初歐洲移民潮水般涌入紐約城,給坦慕尼派帶來了可乘之機。從輪船下來之后,移民們發(fā)現(xiàn)自己置身于各個工會和不同派系的威逼利誘之下,各個組織都許諾幫助這些初來乍到的窮人在陌生的國度生活下去,而移民們需要以手中的選票作為回報。有些組織確實兌現(xiàn)了自己的諾言,給移民提供食物、住處、工作等最基本的保障,還常常幫助他們對付警察。選民們自然感激涕零。但是更多的橄欖枝是非�？梢傻摹�
　　在南北戰(zhàn)爭期間,坦慕尼派搖身一變成為美國民主黨的同盟,并進而控制了紐約市民主黨,隨后控制了紐約市。坦慕尼派獲得的第一個重大政治勝利發(fā)生在1854年,其首領弗蘭多?伍德當選紐約市長。他上臺的第一件事就是盡力保證愛爾蘭移民的利益,這條政治策略在后來的選舉中的得到了回報�？梢哉f伍德啟動了坦慕尼派的腐敗機器。
　　坦慕尼派通過控制紐約的市政資源,用政府的工作機會來換取選票,用政府的合同換取賄賂的方法,明目張膽地實行“權錢交易”。坦慕尼派的大佬們被人們稱為“老板”,老板們通過種種途徑撈錢自肥。而這些老板中最出名的要數(shù)特威德了。
　　
　　老大特威德
　　
　　沒有任何一個政治家比威廉?特威德更堪為都市腐敗的典范。看過電影《紐約黑幫》的人對他應該不陌生。特威德是真正的本土黑幫的幕后大老板,倚仗本土黑幫的支持對紐約進行統(tǒng)治。
　　作為特威德家的第五個孩子和最受寵的一個,威廉?特威德1823年出生于紐約城。11歲的時候,他離開學校到父親的帽子作坊當學徒,兩年后,老特威德把兒子送到馬具和五金商人處學習。后來特威德又當過木匠、薄記員、消防員,1851年當選紐約市議員,并開始在政壇上急速冒升,1860年當選民主黨紐約縣主席,成為坦慕尼派的首領。
　　在1860-1870年期間,特威德操縱了紐約州和紐約市所有官員的任命,同時借助黑幫的力量,以非法手段強迫所有大小選舉結果合乎自己的意愿,包括紐約州議員,紐約市市長等關鍵職位的人選,都必須經(jīng)過他的同意。在他控制紐約期間,共指使他人及自己貪污騙取了3000萬-2億美元的政府公共基金,培植和利用了多股黑幫勢力。
　　東窗事發(fā)之后,擔任紐約時報發(fā)行人的喬治?瓊斯,以及改革派律師薩慕爾?提登等進步派,開始了驅逐與推翻特威德勢力的抗議行動。特威德本來想用金錢賄賂奈斯特與瓊斯,希望他們不要再窮追猛打,但是以失敗告終。
　　1873年的11月19日,特威德被控犯下偽造文書與竊盜罪,被捕后不久獲釋。接著紐約州指控特威德竊取600萬美金,因此他被收押在監(jiān),直到付出300萬美元的保釋金之后,才獲準與其家人會面。在獄中,特威德被允許在監(jiān)獄看守人員的陪伴下外出散步。1875年12月,特威德借著一次出外散步的機會,順利潛逃到西班牙。在他被西班牙警方逮捕之前,特威德在西班牙逃亡達一年之久,在一艘西班牙船上擔任水手的工作。之后特威德被引渡回美國并最終死于獄中。
　　特威德倒臺之后,坦慕尼派的統(tǒng)治照樣延續(xù)到了20世紀,然后才慢慢失去了權勢,特別是1931年非坦慕尼派成員福羅瑞洛?拉?瓜迪亞當選市長,并在1937年和1941年兩次連任之后,坦慕尼派漸漸失去了其影響力。20世紀50年代卡米尼德?薩皮奧當選市長之后,坦慕尼派又有東山再起之勢,但是已經(jīng)失去了往日的輝煌。
　　
　　公共預算制度
　　
　　在坦慕尼派的統(tǒng)治下,經(jīng)過19世紀80年代較為平穩(wěn)的發(fā)展之后,從1890年開始,紐約市的債務飛快上升。從1874年到1887年的13年中,紐約市債務從1.182億美元上升至1.245億美元,到1896年紐約市的債務達到了1.86億美元。
　　債務的攀升在很大程度上是由坦慕尼派的腐敗造成的。而坦慕尼派之所以能夠貪污政府資金,主要是因為當時城市的公共預算制度還沒有建立起來。直到19世紀末,紐約市的征稅原則還是“以支定收”。財政方面的決策機構由8人組成,包括:市長、總會計師、市政委員會主席和5個區(qū)的區(qū)長。這種審議大多流于形式。給了貪污腐敗以可乘之機。
　　面對紐約市無節(jié)制的負債和花費,很多會計制度的改革者都意識到,必須限制坦慕尼集團對城市財政的控制。20世紀前,美國從聯(lián)邦政府、州政府到地方政府,都沒有完整的公共預算制度。那時所謂預算不過是一堆雜亂無章的事后報賬單。在這種情況下,民眾和議會都無法對政府及其各部門進行有效的監(jiān)督,結果,為貪贓枉法留下了無數(shù)機會,腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。
　　在肅清坦慕尼派勢力的同時,1905年,紐約市進行財政行政改革的專業(yè)會計師與反對城市腐敗的社會改革者們走到了一起,1906年,他們成立了“城市改進局”,并于1907年正式組建了“紐約城市研究局”。也正是在這一年,紐約市經(jīng)歷了嚴重的市政公債兌付危機,引發(fā)嚴重社會動蕩,紐約市政府在向JP摩根集團借款300萬美元后,才勉強渡過了這次危機。
　　面對危機,改革派指出,預算問題決不僅僅是個無關緊要的數(shù)字匯總問題,而是關系到民主制度是否名副其實的大問題。沒有預算的政府是“看不見的政府”,而“看不見的政府”必然是“不負責任的政府”。
　　以此為契機,改革派制定了現(xiàn)代意義上的公共預算的科學原則,在民眾的敦促下,紐約市在1908年推出了美國歷史上第一份現(xiàn)代公共預算。當然這份預算還很粗糙,只有市政府的4個主要部門拿出了分類開支計劃。以后幾年,紐約市的預算日臻完善。到1913年,預算文件已從1908年的122頁增加到836頁。
　　紐約市的經(jīng)驗很快引起了美國其他城市的興趣。1916年,“預算”這個詞就像“社會正義”、“美國方式”一樣。成為時髦流行的政治術語。1921年4月,新當選的沃倫-哈丁總統(tǒng)正式簽署了“預算與會計法”,從而在法律上完成了美國聯(lián)邦一級的公共預算制度改革。而這正是坦慕尼派意料之外的遺產(chǎn)。

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