今年1月1日，《中央國家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》、《中央國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位差旅費(fèi)管理辦法》開始實(shí)施。一場改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)和推進(jìn)國家行政管理體制的改革全面展開……這是因?yàn)?中央注意到，公務(wù)接待明顯已經(jīng)超出了“合理”范疇，成為一種不正之風(fēng)，已經(jīng)到了非下大力氣加以規(guī)范和改革不可的地步了。
　　 ――本刊編者
　　
　　
　　毋庸諱言，公務(wù)接待領(lǐng)域中的不正之風(fēng)與腐敗現(xiàn)象確實(shí)是存在的，而且在一些地方和部門，還比較嚴(yán)重。對(duì)于近年來公務(wù)接待中的腐敗跡象，可以從以下兩個(gè)方面加以分析：
　　公務(wù)接待耗費(fèi)巨大，超標(biāo)嚴(yán)重。
　　消費(fèi)數(shù)額巨大。2006年8月國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部宏觀政策動(dòng)向課題組引用的有關(guān)數(shù)字為：2004年全國公款吃喝3700億元。這些數(shù)字盡管沒有得到有關(guān)權(quán)威部門的確認(rèn)，甚至遭到有關(guān)部門的否認(rèn)，但人們從自身周邊實(shí)際來感受，認(rèn)為公務(wù)接待支出確實(shí)是驚人的。
　　公務(wù)接待呈現(xiàn)出令人擔(dān)憂的惡性發(fā)展勢頭。
　　一是公務(wù)接待違規(guī)消費(fèi)日趨公開化。在公務(wù)接待中，進(jìn)豪華賓館，享受豪華服務(wù)在一些地方和單位變得肆無忌憚。二是公務(wù)接待金額呈剛性擴(kuò)張。三是違規(guī)公務(wù)接待牽涉人員和范圍廣，具有一定的普遍性。四是違規(guī)公務(wù)接待呈彌散性。五是對(duì)違規(guī)公務(wù)接待認(rèn)識(shí)上的模糊性。傳統(tǒng)上被視為“灰色腐敗”的違規(guī)消費(fèi)，正日漸被視為“白色腐敗”，而一些歷來被視為“黑色腐敗”的違規(guī)消費(fèi)，正日漸被視為“灰色腐敗”。
　　
　　現(xiàn)行公務(wù)消費(fèi)體制的缺失
　　
　　公務(wù)接待領(lǐng)域中之所以存在這么嚴(yán)重的不正之風(fēng)與腐敗現(xiàn)象，說到底是由于現(xiàn)行公務(wù)消費(fèi)體制漏洞多、隱患多。
　　一些制度脫離了公務(wù)消費(fèi)實(shí)際，或者是制度規(guī)范不健全、可操作性不強(qiáng)，難以規(guī)范公務(wù)接待活動(dòng)。
　　比如，多年來在差旅費(fèi)報(bào)銷和出差伙食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)方面，早年出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)明顯脫離了現(xiàn)行賓館、酒店住宿和用餐消費(fèi)的實(shí)際。如果完全按照這一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，出差人員和接待機(jī)關(guān)都難辦。
　　同樣，如果制度規(guī)范本身不健全，比如在程序、內(nèi)容方面安排不當(dāng)，或者模棱兩可，或者不具體、難以操作，這也很難規(guī)范公務(wù)接待活動(dòng)，容易刺激違規(guī)消費(fèi)的發(fā)生。
　　現(xiàn)行財(cái)政管理體制存在一些缺陷，預(yù)算約束乏力，使腐敗分子有機(jī)可乘。
　　由于財(cái)政管理體制存在的不規(guī)范、不透明、缺乏剛性等因素的影響，使腐敗分子可以利用信息不對(duì)稱的便利，在公務(wù)接待中搞各種違規(guī)動(dòng)作。具體來說，在財(cái)政體制對(duì)公務(wù)接待的規(guī)范方面，存在的主要腐敗隱患有：
　　大量預(yù)算外和制度外資金的存在。按照一般估算，當(dāng)前整個(gè)政府財(cái)力中，預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、制度外資金大約各占三分之一。大量預(yù)算外和制度外資金的存在，成為滋生腐敗和不正之風(fēng)的重要原因。這些游離于常規(guī)監(jiān)督之外的資金，為各種違規(guī)行為提供了條件和可能，成為大吃大喝、亂發(fā)補(bǔ)貼、公款送禮的資金來源。
　　預(yù)算編制粗糙，沒有細(xì)化。在公務(wù)接待方面，沒有在預(yù)算上把各部門及部門內(nèi)各單位的接待費(fèi)、差旅費(fèi)、考察費(fèi)等定額明晰。這極不利于對(duì)各項(xiàng)公務(wù)接待費(fèi)用的控制。
　　預(yù)算不透明。預(yù)算外、制度外資金的支出來源于秘密運(yùn)作的“小金庫”，其本質(zhì)特征就是私密性，見不得陽光。即使是預(yù)算內(nèi)資金，和發(fā)達(dá)國家相比，也呈現(xiàn)出明顯的不透明特征。這為財(cái)政支出方面的超標(biāo)、違規(guī)包括公務(wù)接待方面的超標(biāo)、違規(guī)提供了便利的條件。
　　預(yù)算執(zhí)行彈性空間大。預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后，在執(zhí)行中往往變動(dòng)很大，而且我國還沒有形成由人大或人大常委會(huì)審議、批準(zhǔn)預(yù)算變動(dòng)的機(jī)制，在實(shí)踐中預(yù)算的變動(dòng)往往就由政府首長或財(cái)政部門決定了。預(yù)算執(zhí)行的這種彈性大、易變通的特點(diǎn)，使一些部門和單位領(lǐng)導(dǎo)在工作中不計(jì)成本，消費(fèi)無度，在一定程度上方便和縱容了公務(wù)接待中的違規(guī)行為甚至腐敗行為。
　　財(cái)務(wù)制度和技術(shù)的落后。
　　不少學(xué)者和實(shí)際工作部門工作者都談到，以統(tǒng)收統(tǒng)支、先開支后報(bào)賬為特征的現(xiàn)行公務(wù)接待制度，在很大程度上已經(jīng)異化為權(quán)力消費(fèi)。
　　監(jiān)督乏力。
　　監(jiān)督乏力也是導(dǎo)致公務(wù)接待中大量違紀(jì)違規(guī)行為發(fā)生的重要因素。
　　人大監(jiān)督缺位。我國的人民代表大會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，在法律上也享有財(cái)政權(quán)，但這一權(quán)力在實(shí)際中的行使很不充分，由于多種原因的影響，人大對(duì)于政府提交的預(yù)算草案不要說否決或重大修改，就是小的修改也很困難。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方面，人大所發(fā)揮的實(shí)際作用也就更為有限。
　　行政監(jiān)督乏力。在政府內(nèi)部，對(duì)于公務(wù)接待的監(jiān)督也存在很多問題。由于公務(wù)接待的主體是領(lǐng)導(dǎo)干部和其他公務(wù)人員，加之信息和權(quán)力的不對(duì)稱使公務(wù)接待中的問題帶有一定的隱蔽性，難于界定和發(fā)現(xiàn)，易形成“上級(jí)不好監(jiān)督、同級(jí)不愿監(jiān)督、下級(jí)不敢監(jiān)督”的局面，出現(xiàn)監(jiān)督“死角”，特別是對(duì)一把手和領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督更是如此。
　　社會(huì)監(jiān)督疲軟。在發(fā)達(dá)國家，對(duì)公務(wù)消費(fèi)的監(jiān)督，媒體、公眾的力量是一股非常強(qiáng)大的力量。在日本，從1994年起，各地陸續(xù)建立了民間行政觀察員制度，民眾自發(fā)成立“全國公民權(quán)利代言人聯(lián)絡(luò)會(huì)議”，對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，檢查政府是如何用納稅人的錢的。他們對(duì)政府行為展開密切監(jiān)控，時(shí)常向政府提意見，要求公開各項(xiàng)具體開支。在密切監(jiān)督之下，政府官員在公務(wù)活動(dòng)中自然不敢隨便用公款吃喝，不敢進(jìn)行違規(guī)消費(fèi)。
　　打擊力度不夠。
　　一是處罰制度規(guī)定不嚴(yán)。世界上廉潔程度高的國家都有嚴(yán)格的控制公務(wù)接待的制度。在芬蘭，上至總理下至普通科員，一起吃飯的有哪些人，點(diǎn)了什么菜，花了多少錢，都要巨細(xì)無遺地在網(wǎng)上公開其清單，人人可以看得到，件件都能查得清。芬蘭就曾有中央銀行行長級(jí)別的高官，在公務(wù)接待中一不小心上了一道鵝肝，傳媒上網(wǎng)查閱菜單后曝光，行長就因此而下臺(tái)。而在我國，在許多公務(wù)接待的消費(fèi)項(xiàng)目上，并沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，以致“四菜一湯”同樣可以演變?yōu)榇蟪源蠛�，公�?wù)考察實(shí)際上變?yōu)楣�款旅游…�?
　　二是制度執(zhí)行不力。在一些方面明明有制度、有規(guī)定，但是有的人不按制度規(guī)定辦、公然違規(guī)竟然也毫發(fā)無損，制度成為紙面上的東西。有人概括：“只吃不帶上級(jí)不怪，只花不拿紀(jì)委不查”。我們不時(shí)在媒體上看到有人感嘆：幾十個(gè)文件管不住一張嘴。為什么管不住呢？如果文件本身沒問題的話，那么問題就出在文件的執(zhí)行了。
　　公務(wù)消費(fèi)文化存在缺陷。
　　從更深層次尋找原因，還應(yīng)注意思想、文化方面的因素。改革開放以后，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入增加、人民生活水平提高的同時(shí)，整個(gè)社會(huì)的消費(fèi)文化也發(fā)生了一些變化，樸素、節(jié)儉的觀念受到了很大沖擊。而更可怕的是，公務(wù)接待領(lǐng)域中廣泛而普遍存在的不正之風(fēng)與腐敗現(xiàn)象，事實(shí)上在塑造一種以高消費(fèi)、公私不分為特征的新的公務(wù)消費(fèi)文化，這在一定程度上助長了公務(wù)接待方面的不正之風(fēng)與腐敗現(xiàn)象的發(fā)展與蔓延。
　　
　　公務(wù)消費(fèi)的規(guī)范和改革
　　
　　對(duì)于這樣一個(gè)迫切需要解決的復(fù)雜問題，我們需要通盤規(guī)劃，科學(xué)設(shè)計(jì)，堅(jiān)定決心，排除各種阻力，積極而穩(wěn)妥地進(jìn)行改革。
　　公務(wù)消費(fèi)改革的方向：制度化、貨幣化、個(gè)體化、市場化、公開化。
　　近年來，理論界對(duì)公務(wù)消費(fèi)的改革進(jìn)行了許多理論探討，各地也在公務(wù)消費(fèi)等方面進(jìn)行了許多改革的實(shí)踐探索�？偨Y(jié)公務(wù)消費(fèi)改革的理論研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范和改革公務(wù)消費(fèi)的總的方向可以歸納為：制度化、貨幣化、個(gè)體化、市場化、公開化。
　　制度化。即要以嚴(yán)密的、可操作性強(qiáng)的制度規(guī)范來堵住公務(wù)接待的黑洞。
　　貨幣化。貨幣化是市場經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)范和改革公務(wù)接待的基本取向。這樣可以強(qiáng)化公務(wù)接待中的成本意識(shí)、效率意識(shí)和自律意識(shí)。
　　個(gè)體化。即要使公務(wù)接待由現(xiàn)在的大鍋飯式消費(fèi)變?yōu)閭�(gè)體化消費(fèi)，要盡可能落實(shí)到具體的人，無法量化到人的，則要盡可能量化到具體單位或項(xiàng)目。
　　市場化。即要在公務(wù)接待中引進(jìn)市場機(jī)制，凡是能夠由市場提供的消費(fèi)盡可能由市場提供。
　　公開化。公開透明是最有效的防腐劑，要防止公務(wù)接待中的腐敗現(xiàn)象，加大公務(wù)消費(fèi)的公開力度是必由之路。要把各部門、各單位、各類項(xiàng)目的公務(wù)接待范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)、總額等制度規(guī)范向社會(huì)公開，逐步實(shí)行公務(wù)接待公示制度，把各機(jī)關(guān)單位、各領(lǐng)導(dǎo)及一般公務(wù)人員的各項(xiàng)具體公務(wù)接待費(fèi)用數(shù)額、內(nèi)容、地點(diǎn)、方式等細(xì)節(jié)向社會(huì)公開。
　　規(guī)范和改革公務(wù)消費(fèi)的對(duì)策建議。
　　在明確了以上大的改革方向以后，統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜，搞好試點(diǎn)，采取得力措施，大膽推進(jìn)。
　　一要堅(jiān)定政治決心，把規(guī)范和改革公務(wù)消費(fèi)作為反腐倡廉及行政改革的重要內(nèi)容。可以像治理商業(yè)賄賂一樣，把規(guī)范和改革公務(wù)消費(fèi)作為一定時(shí)期內(nèi)（3～5年）反腐倡廉的中心工作，成立高規(guī)格的權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加大規(guī)范和改革公務(wù)消費(fèi)的宣傳力度，促使公務(wù)人員對(duì)公務(wù)消費(fèi)有正確認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)公眾積極參與對(duì)公務(wù)消費(fèi)的監(jiān)督。
　　二要合理界定公務(wù)接待范圍，科學(xué)核定公務(wù)接待標(biāo)準(zhǔn)。要對(duì)現(xiàn)有公務(wù)接待項(xiàng)目分類、分項(xiàng)進(jìn)行清理，不合理的堅(jiān)決取消，合理的則予以保留并加以規(guī)范。
　　三要加強(qiáng)公務(wù)接待制度建設(shè)，提高公務(wù)接待制度化水平。
　　四要重視技術(shù)反腐，積極采用技術(shù)手段規(guī)范公務(wù)接待。
　　五要加大公開力度，強(qiáng)化公務(wù)消費(fèi)監(jiān)督。有效的監(jiān)督是規(guī)范公務(wù)消費(fèi)的應(yīng)有之義。為了強(qiáng)化監(jiān)督，首先要大力推行公務(wù)接待公示制度，以公開、透明來驅(qū)逐公務(wù)接待的“暗箱”。
　　六要嚴(yán)格公務(wù)接待制度的執(zhí)行，加大違規(guī)公務(wù)接待的處罰力度，嚴(yán)肅查處違規(guī)公務(wù)行為。
　　七要完善配套措施，優(yōu)化外部環(huán)境。公務(wù)消費(fèi)的規(guī)范和改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政治、行政、財(cái)政、法律等等許多方面，也涉及社會(huì)的許多層面。公務(wù)消費(fèi)規(guī)范和改革工作的順利進(jìn)行，還需要許多方面的配套措施。
　　此外，還有一個(gè)問題值得引起重視，即改革方案與政策出臺(tái)過程中必須注意程序公正。必須充分聽取和反映民意，保證程序的公正。
　�。ā�?望》新聞周刊2006年第44期，作者為湖南大學(xué)廉政研究中心教授）

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