湖北省紀委、組織部最近聯(lián)合下發(fā)《縣委書記崗位風險預警防控辦法》（以下簡稱 《防控辦法》），這是全國第一個關(guān)于縣委書記崗位風險預警防控的文件。其中引人注意的規(guī)定是，縣委書記“不再直接分管人事”，另外“縣紀委可直接向上級紀委報告縣委書記腐敗”。
　　縣委書記雖然只是處級官員，但在中央政權(quán)架構(gòu)中卻處于承上啟下的關(guān)鍵位置，權(quán)力過于集中，輿論甚至說縣委書記從“一把手”變成了“一霸手”。
　　那么，縣委書記的權(quán)力究竟為什么這么大？權(quán)力為什么如此容易被濫用？監(jiān)督體系環(huán)環(huán)相扣，卻又為何管不了一個處級官員？記者以正在實驗縣委書記風險防控的湖北為例，剖析一個縣委書記權(quán)力的邊界與黑白。
　　
　　《防控辦法》：有創(chuàng)意、有憂慮
　　一個縣委書記權(quán)力和腐敗風險有多大？《防控辦法》首次將其上升到理論層面，提出縣委書記的五“大”特征：地位特殊作用大、職級不高權(quán)力大、總攬全局責任大、貼近基層影響大、身負眾望壓力大等。
　　治理措施看起來一針見血。在用人方面，《防控辦法》要求縣委書記在動議階段，“一般不得指定具體人選和選任范圍”；在推薦提名階段，“不暗示或授意有關(guān)部門和人員按照自己的意圖推薦干部人選”；在決策方面，不得“插手工程招投標和土地劃撥、拍賣”。
　　規(guī)范用人權(quán)和決策權(quán)僅僅完成了制度設(shè)計的第一步，而更具實質(zhì)意義的步驟，便是后來為媒體廣為注意的“今后縣紀委可以將掌握的縣委書記腐敗跡象直接向上級紀委報告”。
　　“一直以來，由于受縣委書記和上級紀委的雙重領(lǐng)導，縣紀委對縣委書記根本無法監(jiān)督。”清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心主任任建明說。一位要求匿名的與會官員對記者說，雖然制度設(shè)計頗有新意，但在現(xiàn)實中的推行難度和可能的反彈亦無法輕視。
　　擔憂顯然是廣泛存在的，作為同僚的湖南省紀委相關(guān)官員評價說，“縣紀委越級上報，就好像是讓我的眼睛監(jiān)督我的鼻子�！�
　　
　　權(quán)力場中的白加黑
　　在中國幾十萬的處級官員中，2400多名縣委書記大概是權(quán)力最大、責任最大的一個。他們不僅管轄著50％以上的人口和國土，而且縣作為中央在地方的一級獨立政權(quán)，一個國家政權(quán)機器該有的部門，它都有�！翱h委書記既是政策的制定者，也是執(zhí)行者。若按權(quán)力多寡論，縣委書記不僅比同為處級干部的區(qū)委書記多，有時甚至相對而言比市委書記、省委書記都要多。”華中師范大學管理學院教授尤光付說。尤光付長期跟蹤調(diào)研縣委書記的監(jiān)督問題。
　　他進一步解釋說，同級的地級市的區(qū)只是市的派出機構(gòu)，人事權(quán)、財權(quán)都不歸區(qū)委書記管；而縣委書記則幾乎對所有縣里核心部門的一把手，都有任命權(quán)�！吧献跃珠L，下至鎮(zhèn)長，只要縣委書記點頭，下邊沒人敢反對�！焙�北組織系統(tǒng)一位退休官員說。
　　但往上走，比如省級的廳長的任命則更為復雜，不可能由省委書記直接說了算。至于在審批權(quán)上，尤舉例說，縣委書記有土地審批權(quán)，而市委書記審批土地則要受省縣兩邊制約。
　　由于縣委書記掌握下級官員的升遷大權(quán)，每當人事調(diào)動之時，各級官員的卡位戰(zhàn)就會開始�！翱h委書記每次安排干部，就是一次重新給關(guān)系排序的過程。有時因為平衡不過來，甚至硬生生地把一些尚未離開的官員架空。”
　　同時要是有人舉報縣委書記買官賣官，也很難抓到他的把柄。“現(xiàn)在不像過去那種赤裸裸的權(quán)錢交易，而是更隱蔽的權(quán)權(quán)交易、人情交易�！鄙鲜龉賳T進一步舉例說，縣委書記如果安排了上級領(lǐng)導的親戚做了個局長，上級領(lǐng)導可能會批給你一些國家項目�！斑@些項目給誰不給誰，就看你跟他的關(guān)系，有時一個項目就是幾千萬�！�
　　
　　為什么濫用權(quán)力？
　　被查處的縣委書記們常常自省“對不起黨和人民的培養(yǎng)”，不過種種跡象表明，他們?yōu)E用權(quán)力，除了因為個人素養(yǎng)欠佳，另外重要的是縣委書記崗位的特點和周圍制度的缺陷。
　　翻看湖北現(xiàn)任近百名縣委書記的履歷發(fā)現(xiàn)，這批身強力壯的“60后”大多已在基層摸爬滾打至少20年，可等到2011年換屆時，他們卻不得不為仕途發(fā)愁。
　　一個最突出的原因是升遷路窄。
　　部分原因是因為這些長期在基層的縣委書記，往往在學歷和年齡上不占優(yōu)勢。而升遷道路的狹窄，使得縣委書記在位時，更傾向于將權(quán)力用到極致――年輕的縣委書記是需要更多的突出政績使得自己在仕途上能夠遷躍，而為了討好上級官員以便利于升遷，種種人情關(guān)照下的官員任用則在所難免；一些升遷無望的縣委書記，則更容易出現(xiàn)純粹以錢財為目的的腐敗。
　　在縣域財政日漸枯竭化以及GDP考核的雙重壓力下，身為“船長”的縣委書記主政一方時首先想的是經(jīng)濟發(fā)展，許多瀆職與腐敗也由此而生。
　　以湖北某縣為例，前任縣委書記不顧縣委常委反對，執(zhí)意花幾億元搞工業(yè)園基建，至今負債累累，而公立高中民辦化改制，所引發(fā)的教師和家長不滿，至今仍是該縣穩(wěn)定的一顆定時炸彈。但這都是后話，在政績的支撐下，這位縣委書記已經(jīng)進入省里工作。
　　“基層工作必須要有連續(xù)性和規(guī)劃性，如果縣委書記和縣長里有一個本地人，則可以互相制衡�！焙�北某縣一位老干部說，本地官員要考慮自己在當?shù)氐拿�聲，“不可能搞個爛尾工程就走�！�
　　事實上，因為縣域不大，熟人社會中的人情往來，亦是潛規(guī)則。一位曾在湖北某縣擔任過縣委書記的官員說，即便得個重感冒，都有上百名干部前去探望，多有千元紅包，縣委書記也不好拒絕�！懊磕晟霞壊块T針對縣委書記的民主評議，還得靠這些局長、鄉(xiāng)長來投票�！鄙鲜龉賳T說。久而久之，腐敗往往就此滋長，而縣委書記也會愈加陷入這種無可奈何的人情網(wǎng)中。
　　
　　尷尬的監(jiān)督系統(tǒng)
　　“縣委書記權(quán)力被濫用后，官場就可能淪為腐敗寄生圈和利益共生圈，縣委書記監(jiān)控中出現(xiàn)空監(jiān)、弱監(jiān)和虛監(jiān)的尷尬或無奈便顯得不足為奇。”尤光付說。
　　離縣委書記最近的縣委常委們，按理說最容易發(fā)現(xiàn)縣委書記的腐敗，但倒掉的縣委書記很少是因為這群人的舉報。其中，最有權(quán)監(jiān)督縣委書記的要數(shù)縣紀委書記。
　　“黨給他下了這個任務(wù)，但作為下級，他是看得見，管不了�！焙�南省紀委一位官員說。
　　而與縣紀委恰恰相反，上級紀委是管得著，看不見。湖北荊州市紀委一位干部說，市紀委監(jiān)督縣委書記有兩個渠道，一個是靠縣紀委和群眾舉報，一個是日常的廉政談話。但由于縣委書記是省管干部，不論是市紀委還是市委對縣委書記的監(jiān)督權(quán)并不明確，所以一般是“交任務(wù)的多，談思想的少”。
　　至于省里的監(jiān)管，由于地理偏遠，往往鞭長莫及。省里的日常監(jiān)督除了接受群眾舉報，另一個途徑主要靠專項檢查�！斑@種檢查帶有突擊性，用幾天開個大會，很難發(fā)現(xiàn)真問題�！焙�北紀檢系統(tǒng)一位干部說。
　　由此，處于監(jiān)督夾層中的縣委書記，權(quán)力運用是否得當，更多靠個人黨性修養(yǎng)。但顯然，這是靠不住的�！翱h委領(lǐng)導班子決策通常采用醞釀制，就是公開表態(tài)，問大家有沒有不同意見，可只要書記定了調(diào)，誰敢公開反對�！狈锤瘜＜胰谓�明說。
　　黨內(nèi)防火墻頻頻失守，那么黨政制衡呢？但面對縣委書記，作為行政一把手的縣長則弱勢得多。很多時候，縣委書記一走，縣長會頂替升遷，這一過程中，縣委書記對于縣長的評價，亦頗為重要。
　　事實上，此間專家說，由于縣域狹小，事務(wù)不多，黨政之間分工難以清晰，所以各個縣局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員往往更聽命于作為“一把手”的縣委書記。如果縣委書記強勢，縣長的行政權(quán)力很容易被架空，制衡也就難以談起。
　　監(jiān)督的重擔由此落到了縣人大身上。盡管這個縣級政權(quán)的最高權(quán)力機關(guān)只負責監(jiān)督“一府兩院”，但由于部分人事任免、招商項目，人大都有否定權(quán)，可以對縣委書記給予制衡。
　　湖北某縣一位老干部回憶，有一次，該縣時任縣委書記提議縣里花300萬搞一個黃鱔節(jié)，人大常委會主任當場反對，“他說你不是要讓老百姓罵我們嗎？下崗職工那么多，300萬可以養(yǎng)多少人�。俊�
　　不過現(xiàn)在這種縣人大的反對聲音可能會小一些。因為從2004年開始，該縣縣委書記開始兼任人大常委會主任�！叭舜笫窃邳h委領(lǐng)導之下，是否征求人大意見，要看身兼人大常委會主任的縣委書記的決定�！鄙鲜鋈舜蠊賳T說。
　　縣委書記兼任縣人大常委會主任，現(xiàn)在已經(jīng)廣泛存在。人大的政治地位提高了，但另一方面，人大對縣委書記的監(jiān)督卻亦有被削弱的傾向。上述人大官員建議，日后，人大主任可以考慮由一位專職縣委副書記擔任，有助于對縣委書記進行制衡。
　　
　　省級巡視之重
　　和“副廳高配”之爭
　　對縣委書記監(jiān)督形勢的好轉(zhuǎn)，是在2003年巡視制度出臺之后�！霸S多縣委書記落馬都是通過巡視組發(fā)現(xiàn)的。巡視組可以超越地方上的宗派主義和各種利益網(wǎng)絡(luò)�！狈锤瘜＜伊终f。
　　最初，省里的巡視只到市一級，再附帶抽查兩個縣，從2010年3月開始，湖北省首次展開對縣一級的專項巡視，計劃2011年換屆前完成所有縣的巡視，而今后縣一級的巡視五年之內(nèi)至少一次。
　　與專項檢查相比，巡視組一般在縣里呆的時間更長，方法也更靈活，所以也才能發(fā)現(xiàn)真問題�！斑@次我們一個縣里至少要呆20天，分別約談兩三百號干部，碰到群眾反映強烈的還會明察暗訪。”湖北省委一位巡視員說。
　　“如果發(fā)現(xiàn)問題不太嚴重的，諸如收紅包、公車私用等問題，會采取提醒和談話方式，而一些嚴重的違紀問題，則直接向省委報告�！贝碎g湖北省委巡視組官員說。
　　是立刻就查，還是靜觀其變，省委也要看時機而定。“除非是特別惡性的，一般都等屆滿之后再查�！焙�北紀檢系統(tǒng)一位干部說，比如到11月，一年的工作就要結(jié)束，動一個縣委書記，對地方經(jīng)濟和干部穩(wěn)定沖擊很大。
　　上述湖北巡視組官員說，2010年10月，中央發(fā)文要求所有省巡視組都展開對縣（市、區(qū)）的全面巡視，截至2010年11月底全國已巡視了近三分之一的縣。如此密集地對縣域進行巡視，源于中央的一系列戰(zhàn)略部署。十七屆三中全會閉幕后不久，中央組織了2000名縣委書記首次集訓，并建立了縣委書記輪訓常態(tài)化的機制。
　　縣域經(jīng)濟的發(fā)展需要長遠規(guī)劃，但正如前文所述，因為升遷路窄，縣委書記一般很難在一個地方呆太久，為了留住優(yōu)秀縣委書記繼續(xù)造福一方，一方面中央加大財政上省管縣的力度，向縣里下放更多的經(jīng)濟審批權(quán)；另一方面，湖北、湖南等地也響應(yīng)2009年中組部出臺的《關(guān)于加強縣委書記隊伍建設(shè)的若干規(guī)定》號召，紛紛出臺“副廳級縣委書記”的高配辦法。
　　但外界擔心縣委書記經(jīng)濟審批權(quán)多了，高配了，更難以監(jiān)督。不過從事“省管縣”多年研究的國家行政學院教授張占斌認為利大于弊，“給地方多一點資源，對解決穩(wěn)定有好處，權(quán)力是否會被濫用并不取決于權(quán)力大了還是小了，而是監(jiān)督是否到位”。
　　如今，各省紛紛啟動縣委書記權(quán)力清單試點，但多數(shù)反腐專家表示，對于這種依靠縣委書記主動限權(quán)的做法難以持久。而湖北的《防控辦法》至今已推行兩月有余�！澳壳皩嵤┣闆r不錯，但未來效果仍待觀察�！鼻G州市紀委一位官員說。（劉俊、李思德、周楚等）
　�。ㄕ�自2010年11月18日《南方周末》）
　　

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