[摘要]通過歸納分析美國聯(lián)邦政府信息增值服務的法規(guī)政策，提出自由獲取、低成本收費、較少的增值開發(fā)利用限制、最大化地依靠私營部門和先進的信息資源管理體制是其增值服務制度的五項關(guān)鍵內(nèi)容。結(jié)合案例分析和數(shù)據(jù)，指出其制度實施的積極效果和負面影響，并針對我國實際提出美國的經(jīng)驗教訓對我國政府信息增值服務制度建設的啟示。
　　[關(guān)鍵詞]政府信息　再利用　增值服務
　　[分類號]G350
　　
　　政府信息增值服務是當前我國政府信息資源開發(fā)利用的重要內(nèi)容。由于美國聯(lián)邦政府信息增值服務起步早、成效顯著，被其他國家爭相學習，本文將對它的關(guān)鍵內(nèi)容和實施效果進行考察，以供我國借鑒。
　　
　　1　美國聯(lián)邦政府信息增值服務制度的框架與歷史
　　
　　不同的信息制度歷史和現(xiàn)狀使各國的“增值服務”概念也存在差異，如我國稱為“政府信息增值開發(fā)利用或服務”，歐盟稱為“公共部門信息再利用”。盡管稱謂不同，但各國對這一概念內(nèi)涵的理解基本一致：都是指政府以外的組織或個人，對政府信息進行非政府職能需要的增值性開發(fā)，并滿足社會再利用需求的活動。美國雖是這一制度和實踐起步最早的國家之一，但并不把“政府信息增值服務”看成是一項單獨的活動，而是把公眾獲取和利用政府信息看成是相同的權(quán)利，獲取自然就意味著可進行增值開發(fā)和再利用。
　　聯(lián)邦政府信息制度的概念框架顯示，政府信息增值服務制度是“公眾獲�。�政府分發(fā)”、“私有化／商業(yè)化”制度相互交織的結(jié)果。雖然法規(guī)政策未定義“增值服務”的概念，但卻規(guī)定了上述與之密切相關(guān)的概念。根據(jù)1985年《A－130通告：聯(lián)邦政府信息資源管理》，“公眾獲取／政府分發(fā)”指政府向公眾普遍地提供信息，其中前者是政府根據(jù)公眾的申請?zhí)峁┱�府信息；后者是政府面向社會配置信息資源，盡可能使所有社會成員都能享用政府信息�！八接谢�”指私營部門開發(fā)政府信息并推進社會增值服務，即政府信息職能向私營部門的轉(zhuǎn)移；“商業(yè)化”是指政府對用戶收費并出售稅收資助形成的信息。
　　
　　聯(lián)邦政府信息增值服務制度萌芽于20世紀50年代艾森豪威爾政府時期。當時政府部門依照手冊形式發(fā)布的政府信息私有化政策，簽訂合同讓私營部門以公共名義幫助政府提供信息產(chǎn)品和服務；1966年《信息自由法》頒布后，信息自由與私有化在聯(lián)邦政府得到了齊頭并進的深入發(fā)展，前者推進公眾對政府信息的獲取，后者為私營部門增值開發(fā)政府信息提供了條件；20世紀70～80年代，由于政府預算的縮減，里根政府極力推進私有化進程，促使聯(lián)邦政府的大部分信息活動轉(zhuǎn)移到了私營部門；20世紀90年代至今，針對信息技術(shù)的新發(fā)展以及商業(yè)化和私有化的負面問題，聯(lián)邦政府不斷適應變化完善增值服務制度，以使政府信息得到更充分和合理的開發(fā)利用。
　　
　　2　美國聯(lián)邦政府信息增值服務制度的關(guān)鍵內(nèi)容
　　
　　聯(lián)邦政府的信息制度形成了獨特的增值服務模式：①政府部門將信息低成本、甚至免費地提供給非政府用戶；②政府對公眾如何利用所獲取的信息限制很少，從而支持信息的多樣化、尤其是商業(yè)化的開發(fā)利用；③大量的增值開發(fā)利用促進了新的企業(yè)、工作、產(chǎn)品和服務的產(chǎn)生以及銷售量和稅收的增加；④預算部門將納稅所得的資金分配到各政府部門，進行新信息的收集、創(chuàng)建、分發(fā)，并支撐新一輪的增值活動。
　　聯(lián)邦政府信息制度服務模式如圖1所示：
　　增值服務制度包括如下五項關(guān)鍵內(nèi)容：
　　
　　2.1
　　自由獲取政府信息的基本原則
　　聯(lián)邦政府的多項法規(guī)都強調(diào)，納稅人資助所形成的政府信息作為國家的重要資源，應以便宜的價格、盡可能廣泛地被公眾獲取利用。美國《憲法》提出的“公開型政府”原則，要求公共信息對公眾可用。始于1966年的《信息自由法》規(guī)定政府機構(gòu)要依法按照公眾的書面申請?zhí)峁┬畔�，為�?lián)邦政府信息在全國的獲取和利用提供了基本框架和程序。1976年的《陽光下政府法案》指出除少數(shù)例外情況，聯(lián)邦政府的會議信息都應向公眾公開。1996年的《文書削減法》提出要提高政府信息的分發(fā)和公開效率，最大化公眾獲取信息的權(quán)利。同年的《電子信息自由法》規(guī)定1996年11月1日之后產(chǎn)生的政府文件應提供可用的電子化形式，強化了電子和網(wǎng)絡環(huán)境下的信息自由。聯(lián)邦預算管理辦公室還依照法規(guī)發(fā)布了一系列體現(xiàn)自由獲取的通告，明確聯(lián)邦機構(gòu)向公眾分發(fā)信息的職責和規(guī)范。
　　自由獲取原則事實上還包含了信息分發(fā)“非獨家”和“非歧視”的含義，即所有的公民和組織都平等地享有獲取政府信息的權(quán)利。2007年美國國家檔案文件管理局批準亞馬遜公司對其保管的歷史文件進行商業(yè)化增值開發(fā)時強調(diào)，亞馬遜并無優(yōu)先權(quán)，美國任何組織和個人都可申請獲取這些信息。這有利于形成公平競爭的市場環(huán)境，有效防止私營部門商業(yè)化增值開發(fā)利用政府信息時壟斷經(jīng)營。因為獲取就意味著利用，所以自由獲取原則為公眾增值開發(fā)利用聯(lián)邦政府信息奠定了堅實基礎。
　　
　　2.2　全成本回收和低成本分發(fā)的收費策略
　　美國政府根據(jù)相關(guān)研究認為，若不能確保政府信息活動的成本通過稅收和用戶收費等得到全額補償，即“全成本回收”，政府信息的服務質(zhì)量和利用效率就難以保證。這成為聯(lián)邦政府信息收費的理論依據(jù)。1959年聯(lián)邦管理預算辦公室發(fā)布《A－25通告：用戶收費》，指出為了保證政府信息活動的成本得到有效補償，應提高政府信息配置效益，普遍采用“成本回收”政策分發(fā)政府信息，防止免費的政府信息與私營部門形成競爭；用戶收費的標準應體現(xiàn)個別用戶所獲得的特殊價值(而非公眾普遍享有的價值)。該通告為政府信息的私有化和商業(yè)化增值開發(fā)提供了條件。
　　1985年《A－130通告》進一步指出收費應著重信息分發(fā)的邊際成本，因為其他信息活動的成本已由稅收支付。所以，之后聯(lián)邦政府信息主要收取分發(fā)產(chǎn)生的、不超過直接復制成本的分攤費用。研究發(fā)現(xiàn)，低成本的收費策略，有利于公眾獲得更好的增值性信息服務，聯(lián)邦政府因此獲得的稅收收益，遠遠超過了直接收取高額費用所帶來的收益。部分政府部門的實踐也證明高收費策略弊多利少，最后不得不恢復低成本分發(fā)策略。
　　
　　2.3較少的增值開發(fā)利用限制
　　關(guān)于公眾如何利用從政府獲取的信息，聯(lián)邦政府的限制很少。制度上的限制主要包括“排除不宜公開”和“預防壟斷”兩方面：①采用“排除法”將部分政府信息排除在公開(即增值開發(fā)利用)范圍之外。政府機構(gòu)可依據(jù)《信息自由法》等規(guī)定的豁免和例外，拒絕向公眾提供某些信息，如國家安全信息、商業(yè)秘密、隱私信息等，防止增值開發(fā)利用活動傷害相關(guān)利益主體，或影響政府向這些主體再次采集信息。②預防私營部門對政府信息進行壟斷性增值開發(fā)利用。1985年《A－130通告》對私營部門分發(fā)政府信息做出限制：政府部門應確保私營部門的參與不影響公眾基本的信息獲取權(quán)利；政府部門應斟酌分發(fā)方式，使信息能有效地提供給需求者；通過合同將信息分發(fā)工作外包給私 營部門時，政府部門應防止私營部門壟斷信息、制訂過高的價格或傷害政府的分發(fā)義務。
　　此外，聯(lián)邦政府對信息增值開發(fā)利用無其他明確限制，客觀上還鼓勵私營部門進行商業(yè)化開發(fā)。1976年頒布的《版權(quán)法》稱政府信息不受版權(quán)保護，與歐洲各國受益于政府信息版權(quán)規(guī)定的制度形成了鮮明對比，進一步強化了公眾對政府信息的普遍獲取和增值利用。無版權(quán)限制使私營部門能低成本、更自由地獲取并開發(fā)政府信息，促進了美國信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和信息企業(yè)國際競爭力的提高。但也造成了私營部門壟斷政府信息、漲價或侵犯隱私等弊端。
　　
　　2.4
　　最大限度地依靠私營部門
　　推進信息增值服務的過程，也是聯(lián)邦政府信息私有化和商業(yè)化的過程。該過程的重要原則之一是政府不應與私營部門競爭，而應盡量依靠私營部門完成政府信息活動。里根政府一度修改了以往支持公眾獲取政府信息的單一政策，強調(diào)政府要“創(chuàng)造贏利”，擴大私營部門對政府信息業(yè)務的參與。1979年聯(lián)邦管理與預算辦公室發(fā)布《A－76通告：商業(yè)活動績效》，明確了聯(lián)邦政府依靠私營部門提供信息服務的原則和許可、外包、收費等具體實現(xiàn)方式，政府信息私有化的政策正式固定下來。1980年《文書削減法》規(guī)定政府信息活動應顧及是否與私營部門的投資相重復，若私營部門更有效率，則應由私營部門完成。1985年《A－130通告》進一步指出政府機構(gòu)應采用最有效的方式分發(fā)政府的信息產(chǎn)品和服務，最大限度地依賴私營部門完成政府信息活動。
　　美國國家圖書與情報科學理事會于1982年和2000年分別針對傳統(tǒng)環(huán)境和電子環(huán)境發(fā)布了兩個研究報告，提出政府與私營部門在提供信息服務時的七大合作原則和數(shù)條實施建議，建議政府發(fā)揮制定框架和政策等領導作用，由私營部門承擔大部分具體工作。聯(lián)邦政府依此完善了相應制度，使政府和私營部門的信息服務角色逐步明朗，合作關(guān)系逐步理順，有效減少了重復建設。20世紀80年代以后，聯(lián)邦政府只保留了規(guī)劃、監(jiān)管及私營部門不宜或無法承擔的信息職能。大量原本由政府承擔的信息活動逐漸轉(zhuǎn)移到了私營部門。這不但提高了政府信息的分發(fā)效率，且促進了信息產(chǎn)業(yè)的繁榮。但私營化和商業(yè)化對公眾獲取的負面影響也引起了激烈的討論。
　　
　　2.5先進的政府信息資源管理體制
　　聯(lián)邦政府信息的增值服務，還得到了信息資源管理體制的有力支撐。《公共印刷與記錄法案》全面系統(tǒng)地規(guī)定了聯(lián)邦政府各類文件的管理要求以及印刷聯(lián)合委員會、政府印刷辦公室、國家檔案與文件管理局等機構(gòu)在政府信息資源管理中的職責，要求所有的政府出版物向1 300多個存儲圖書館免費分發(fā)，以防不當?shù)纳虡I(yè)化增值服務行為影響公眾獲取免費的政府信息。《A－130通告》作為聯(lián)邦政府信息資源管理實踐的指南，對具體的管理活動進行了詳細闡述。其中2003年《A－130通告》詳細說明了聯(lián)邦政府機構(gòu)應如何開展信息管理規(guī)劃、紙質(zhì)及電子信息收集、公眾信息提供、信息分發(fā)管理系統(tǒng)建設、信息管理控制、信息安全、信息技術(shù)管理、政府業(yè)務架構(gòu)支持等工作。
　　這些規(guī)定保證了聯(lián)邦政府信息的質(zhì)量和服務能力，以便政府信息及時、準確、規(guī)范地提供給公眾進行增值開發(fā)利用，使公眾更充分地享用稅收資助信息的增值服務。同時這也體現(xiàn)了政府信息作為有價值的資源、自由流向公民這一民主社會的重要本質(zhì)，有利于最小化政府信息活動成本和最大化政府信息使用價值。
　　
　　3　美國聯(lián)邦政府信息增值服務制度的效果及啟示
　　
　　3.1聯(lián)邦政府信息增值服務制度的效果
　　綜上所述，聯(lián)邦政府信息增值服務制度具有信息自由法支撐強、無政府信息版權(quán)約束、信息收費在補償政府損失范圍內(nèi)、對增值開發(fā)利用限制少等特征。它使政府信息具有高質(zhì)量、易獲取和低價格三大優(yōu)勢，極大地調(diào)動了社會的增值服務積極性，實施效果利大于弊。
　　一方面，它促進了美國本土信息產(chǎn)業(yè)的繁榮和就業(yè)的增加。地理信息、氣象信息、科研統(tǒng)計信息、環(huán)境信息、教育信息、歷史文件等公開性強、規(guī)模大、具有商業(yè)價值的信息得到了廣泛深入的開發(fā)利用。據(jù)估計先進的增值服務模式使美國政府信息的經(jīng)濟價值是歐洲的2倍，地理信息市場價值達到歐洲的5倍。與此同時，公眾因此享有了更多、更優(yōu)質(zhì)的信息增值服務，聯(lián)邦政府的信息職能也得到了優(yōu)化。另一方面，商業(yè)化和私有化的增值服務也引起了部分公眾的反對和質(zhì)疑�？蒲蓄I域反映，私營部門不關(guān)注那些無商業(yè)價值但卻能反映發(fā)展趨勢、評價政府項目的必要信息，因此這類信息未被收集、分發(fā)或難以定位；政府高科技數(shù)據(jù)的可獲取性、可用性和長久保存也受到了影響；私營部門的經(jīng)營導致信息價格上漲，甚至使部分科學研究被迫終止。另外，私有化使部分納稅人資助形成的信息，成為個別機構(gòu)或個人的財產(chǎn)；高價和不合理的
　　
　　3.2聯(lián)邦政府信息增值服務制度對我國的啟示
　　美國半個多世紀政府信息增值服務的經(jīng)驗教訓，對我國具有寶貴的研究和借鑒意義：①鑒于當前我國政府對信息的壟斷較強，建議減少制度對信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的束縛，鼓勵企業(yè)更多地參與政府信息增值服務，理順政府與企業(yè)在提供信息服務時的合作互補關(guān)系，促進政府信息職能優(yōu)化和企業(yè)自主創(chuàng)新；②根據(jù)我國政府信息制度的體系，政府信息增值服務、信息公開和信息管理工作應“三管齊下”，相輔相成，盡量規(guī)避因過度追求經(jīng)濟利益而傷害公眾基本信息權(quán)利或威脅政府信息安全；③重視信息定價策略，盡快建立我國政府信息成本計算體系，作為政府部門開展增值服務的收費依據(jù)，防止因盲目地商業(yè)化經(jīng)營而阻礙政府信息增值服務和信息產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展；④借鑒美國聯(lián)邦政府分發(fā)信息的“非歧視和少限制”原則，利用市場手段有效調(diào)節(jié)和防止企業(yè)利用政府信息提供增值服務時壟斷和漲價；⑤繼續(xù)完善我國政府當前的信息資源管理體制，進一步提高政府信息資源質(zhì)量，為增值服務提供堅實基礎�？傊�，唯有結(jié)合我國政策、法制、經(jīng)濟等實際，充分調(diào)動公眾參與開發(fā)利用的積極性，才能不斷完善增值服務制度。

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