[摘要]政府信息服務外包理論源于推動政府改革的公共選擇理論、新公共管理理論、治理理論、委托代理理論等，根據政府信息服務在競爭性、排他性和外部性等方面的經濟特性，提出政府信息服務的外包可采用合同外包、特許經營、公私合作等模式。
　　[關鍵詞]信息服務　外包　模式選擇
　　[分類號]G351
　　
　　信息技術的快速發(fā)展和電子政務的廣泛應用，加快了公眾對政府信息服務種類、數量、形式和質量需求不斷增長的趨勢。推行政府信息服務外包，是開發(fā)政府信息資源、滿足公眾多樣化的信息需求、提高政府效能、開創(chuàng)信息時代政府公共管理和公共服務新局面的重要舉措。
　　
　　1、政府信息服務外包的理論依據
　　
　　“外包”一詞譯于Outsourcing，本是商業(yè)領域的用語，特指組織將某些業(yè)務委托給組織外部專業(yè)機構，以提高效率和質量的經營活動。將“外包”用于公共服務部門，始于20世紀70年代的政府改革運動。政府信息服務，是指各級政府及政府各部門將采集、加工、處理、存儲的信息資源和開發(fā)的信息產品通過某種平臺提供給社會，以滿足社會的信息需求，促進整個社會經濟和諧發(fā)展。與其他社會組織的信息服務相比，政府信息服務具有權威性、廣泛性和公共性等基本特點，是一種典型的公共服務。因此，探討政府信息服務外包的理論依據，就應該將其置于公共服務外包的理論背景下。
　　1.1　公共選擇理論為政府信息服務改革指明方向
　　政府作為公共組織，在公共服務提供中應當居于主導地位，這已經得到共識。但對于政府應當如何扮演好自己的角色、如何提供公共服務、如何滿足公眾的公共服務需求，在理論上會經歷一個不斷變化的過程。傳統(tǒng)觀念認為，公共服務供給屬于政府這一“權威制度”的獨有領域，“政府官僚部門的一個重要特點就是產品的非市場性質，公共服務是一種非市場產品”。在這種觀念指導下，政府是公共服務的唯一提供者，政府集信息生產、開發(fā)、提供服務于一身，政府具有絕對的信息服務壟斷地位。這種體制必然使公共服務數量少、質量差、效率低，遠遠不能滿足公眾對公共服務的需求；并由此導致政府信息服務內容單一、個性化信息服務缺失、政府信息服務主體單一、監(jiān)督乏力等。
　　美國著名經濟學家詹姆斯?M?布坎南將經濟學應用于政治科學、將經濟領域的理性“經濟人”假設引入政治領域對政府管理活動進行分析，并創(chuàng)立了公共選擇理論(Public Choice Theory)。在他看來，每個人都是理性“經濟人”，都是關心個人利益的，并且是效用最大化的追逐者�；�于此，公共選擇理論分析了政府組織的行為，認為政府組織并不像人們以前所認為的那樣是充滿公益心的，他們和常人沒有什么區(qū)別，都是個人效用最大化的理性經紀人，追逐自己的私利；他們沒有控制政府成本的激勵，因此他們拼命的去擴大自己的預算；他們首先追求個人利益和機構利益，然后才會照顧公眾的利益�；�于此，提高政府的服務效率和服務質量，必須打破政府的壟斷地位，將政府的一些服務職能釋放給市場和社會，建立公私之間的競爭，通過外部的政府與市場關系的重組來改革政府�？梢哉f，公共選擇理論所強調的市場價值，為政府信息服務供給模式的改革確立了方向――即服務外包。
　　1.2　治理理論為政府信息服務外包奠定理論基礎
　　治理(Governance)一詞，源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅西瑙認為，與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)，雖未得到正式授權，卻能有效發(fā)揮作用。治理理論研究權威格里?斯托克歸納了治理理論的五個主要觀點：①治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者；②治理是在為社會和經濟問題尋求解答的過程中存在的界限和責任方面的模糊性；③涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在權力依賴；④治理指行為者網絡的自主治理；⑤治理意味著辦好事情的能力并不限于政府的權力，不在于政府下命令或運用其權威，政府可以動用新的工具和技術來控制和引導，而政府的能力和責任均在于此”J。依據治理理論，政府的職責是掌舵而非劃槳，即政府需要創(chuàng)造有利于信息服務的環(huán)境、而并非需要政府直接提供信息服務；政府治理主體的多元化，意味著來自于政府機構以外的社會公共機構、中介組織、私人企業(yè)等均可以參與提供政府的信息服務；治理以顧客為導向，要求政府的信息服務必須圍繞公眾的需求；把競爭機制引入治理過程，意味著政府以及其他機構的共同參與，能夠以最經濟的方式實現(xiàn)公眾對政府信息服務的需求。
　　1.3　新公共管理理論為政府信息服務外包提供思路
　　新公共管理理論(New PuNic Management)的倡導者之一胡德，將新公共管理概括為7個要點：公共政策領域中的專業(yè)化管理、績效的明確標準和測量、格外重視產出控制、公共部門內由聚合趨向分化、公共部門向更具競爭性的方向發(fā)展、對私營部門管理方式的重視、強調資源利用要具有更大的強制性和節(jié)約性�？梢�，它對政府信息服務外包的理論貢獻主要體現(xiàn)在：提供信息服務的機構規(guī)模寧小勿大、寧要私人企業(yè)或獨立企業(yè)而不是官僚體制提供信息服務工具、寧要多元結構提供信息服務而不要無所不包的一元化結構等。正如有些學者所指出，“提供公共利益和服務時，除了拓寬和完善官僚機構之外，其他機構也可以提供所有這些職能”，究竟選擇哪種方式，取決于哪個途徑能夠以最經濟的方式實現(xiàn)公眾對公益物品的需求(或者說哪種途徑能夠以最經濟的方式實現(xiàn)公共利益)。
　　此外，委托代理理論、公共服務的安排與生產理論等都對政府信息服務外包產生重要影響。委托代理理論認為選民的利益是分散的，難以整合成統(tǒng)一的利益要求，給政府帶來了機會主義，容易出現(xiàn)政府對選民的利益無動于衷、忽視選民的利益。根據該理論，可增加政府信息服務供給的代理人，將政府信息服務通過對外簽訂合同的形式轉化成為政府以外的機構代理，以促進信息服務供給效率的提升。公共服務的安排與生產理論認為，傳統(tǒng)政府忽視了公共服務安排或提供與生產之間的區(qū)別，認為如果政府放棄了公共服務的生產功能，也就放棄了公共服務安排或提供者的角色。實際上，“當安排者與生產者合一時，官僚制的成本就產生了，即維持和管理層級系統(tǒng)的成本，而當安排者與生產者不同時，又產生了交易成本，即聘用和管理獨立生產者的成本，兩種成本的相對值決定了安排和生產功能分開是否值得”。根據該理論，政府信息服務的生產者與供給者可以分離，政府只需扮演好信息服務供給者的角色、要確保有足夠的信息服務供公眾享用，而信息服務的生產則可由政府以外的其他機構完成。
　　
　　2、政府信息服務的經濟特性
　　
　　政府信息服務的外包模式決定于政府信息服務的經濟特性，探索政府信息服務外包的模式選擇，就必須從分析政府信息服務的經濟特性開始。 　　政府信息服務的經濟特性，源于公共服務的公共物品性。按照一般的理解，公共服務與公共物品是相對而言的。即公共物品是政府的有形產出形式，其生產和消費可以在時間與空間分離；而公共服務為政府的無形產出形式，其生產與消費則是時空一體的。但是，根據薩繆爾森對公共物品的闡釋，公共物品并不是因其產出的實物形式而同公共服務相對應的一個概念，而是因其消費上的非排他性和非競爭性同私人物品相對應的概念。比如國防、政務公開、法治、氣象信息、醫(yī)療信息、環(huán)境以及科研與教育等。因此，公共服務應該屬于公共物品的范疇。政府信息服務作為一種典型的公共服務，顯然屬于公共物品且具有公共物品的一般特性；同時，它又不是一種純粹的公共物品，它的經濟特性與公共物品又略有不同。
　　2.1　政府信息服務的非競爭性
　　非競爭性(Non-competitive)，薩繆爾森稱之為“每個人對該物品的消費不會造成其他人消費的減少”，即消費者之間不存在相互競爭的關系。政府信息服務是否具有非競爭性，要分兩種情況來看。一種情況是具有純公共物品性的政府信息服務，每一個人對該信息服務的消費不會妨礙另一個人對該信息服務的消費，也不會減少其他人消費該信息服務的質量或數量。換句話說，消費者在消費政府信息服務時是互不干擾的，每個人都能享受整個或者其中的一部分。此外，該信息服務一旦被生產出來，增加消費者消費該服務不會引起生產成本的任何增加，即消費者人數的增加所引起的服務邊際成本為零。該類政府信息服務具有完全的非競爭性。如公布在政府網站上的政府信息資源，每一個瀏覽該網站的網民都可以享用該信息，而又不影響其他網民對該信息的享用；享用該信息的網民的增減，也不會引起政府公布該信息的成本增減。另一種情況是具有準公共物品性的政府信息服務，這類信息服務不會因為其被他人享用而造成他人消費的減少，但卻因為他人享用而使其原所有者或供給者的利益受到損害，從而導致信息服務對于其所有者的貶值，信息服務消費者越多，信息服務供給者利益受損越嚴重。該類政府信息服務具有不完全的競爭性。比如，享受某就業(yè)信息的消費者越多，該信息的價值就越低。
　　2.2　政府信息服務的非排他性
　　非排他性(Non-excludability)，弗里德曼稱之為“它一旦被生產出來，生產者就無法決定誰來得到它”，即生產者不能排除任何消費者的消費。政府信息服務是否具有非排他性，也要分兩種情況來看；一種情況是具有純公共物品性的政府信息服務，要從技術上排除一部分人消費該信息服務比較困難，即使可行，所需的成本也相當高；而且，在一定范圍內增加一個服務對象卻能帶來信息服務整體效益的增加，這體現(xiàn)的是完全非排他性的特點。比如，將政府招標采購的信息發(fā)布在網站上，只要瀏覽該網站，任何企業(yè)都可以了解該信息，而且瀏覽該信息的企業(yè)越多，能選到最合適的企業(yè)參與投標的機會就越大。另一種情況是具有準公共物品性的政府信息服務，可從技術上排除一部分人消費該信息服務，以維護該類信息服務提供者的利益，這體現(xiàn)的是不完全的排他性特點。如專利的使用需支付一定費用，不付費的用戶則被排斥在外。
　　2.3　政府信息服務的外部性
　　外部性(Extemality)，曼昆稱之為“一個人的行為對旁觀者福利的影響”，即一個人的行為直接影響他人的福祉，卻沒有承擔相應的義務或獲得回報。外部性有正、負外部性之分，這里所分析的是正外部性。政府信息服務具有外部性，但會因信息服務類別的不同而表現(xiàn)出一定的差異。對于主要滿足個人信息需求的信息服務，因其可直接提高個人物質生活、精神生活的質量，其外部性相對較小，比如公共圖書館的信息服務；而對于滿足社會共同信息需求的信息服務，其外部性則較為明顯，如政府宣傳艾滋病預防信息，降低感染率的同時也增強了國民的身體素質，再如政府部門免費向外資提供本地區(qū)優(yōu)惠政策信息，盤活本地經濟的同時也促進了政府稅收的增加。
　　
　　3、政府信息服務外包的模式選擇
　　
　　
　　根據政府信息服務在競爭性、排他性和外部性方面的不同特點，政府信息服務的外包可采用合同外包、特許經營、公私合作等模式。
　　3.1　合同外包模式
　　合同外包(Comracting Out)，又稱合同出租或合同承包，主要適合具有完全非競爭性、非排他性及外部性較明顯的純公共物品性的政府信息服務。首先由政府界定某種信息服務的數量和質量標準，并對外向私營部門、非盈利部門招標承包，中標的承包商按合同生產服務；然后政府用納稅人的錢購買承包商生產的信息服務，并無償的提供給消費者使用。在合同訂立以前，政府信息服務的界定是一個行政過程，行政機制起主導作用；合同訂立后，政府信息服務的生產則進入經濟過程，市場機制起主導作用。合同外包模式，既擴大了政府提供信息服務的財源和技術力量，降低了成本、提高了效率，同時又使承包商在合同許可的范圍內自由支配資源滿足公眾多樣化的信息需求。比如，商務部公共商務信息服務項目實行政府采購、合同管理，將40多項信息管理項目通過公開招標或擇優(yōu)委托方式交由企業(yè)、事業(yè)單位、社團及其他組織或者個人承包，建設了大量的數據庫和子網，實現(xiàn)了信息傳播載體的良好運行，從而構建了一個良好的公共商務信息服務體系。
　　3.2　特許經營模式
　　特許經營(Franchise)，來源于德姆塞茨曾提出的特許投標(franchise bidding)理論，主要適合具有非競爭性、一定的排他性及外部性較小的準公共物品性的政府信息服務。在該模式中，政府通過合同協(xié)議等方式明確政府與獲得特許權企業(yè)之間的權利和義務，由政府授予企業(yè)在一定時間和范圍內享有某項政府信息服務的經營權利，即特許經營權，準許該企業(yè)通過向信息服務消費者收取一定的費用或出售信息以回收投資并賺取利潤。香港政府于1999年11月與ESD Serv-ices Limited簽訂“公共服務電子化計劃”合約，由ESDServices Limited公司負責建設、運營、拓展、推廣和管理，是一種典型的特許經營模式。對政府而言，可減少投資和風險，借用私營機構的管理、技術優(yōu)勢、市場營銷經驗，為公眾提供更好信息服務；對公司而言，可以從與政府的交易中、從商業(yè)服務和廣告中獲益，且擁有難得的商業(yè)機會；對大眾而言，可享受更好的一站式信息服務。當然，采用該模式，需加強對政府提供的特許經營權行業(yè)準入及價格、投資等方面的規(guī)制，防止高價低質等危害信息消費者行為的出現(xiàn)�？梢�，特許經營與合同承包不同之處在于，合同承包模式是政府向企業(yè)付費；而特許經營模式是消費者直接向企業(yè)付費。
　　3.3　公私合作模式
　　公私合作模式(Public Private Partnerships)，是指為了滿足社會對某些政府信息服務的需求，公共機構和民營機構以伙伴關系，簽署合同、明確雙方的權利義務，共同生產和提供信息服務的一種模式。該模式是適合具有非競爭性、一定的排他性及外部性較小的準公共物品性的政府信息服務的另外一種重要形式。公私合作形式主要包括BOT(建設-經營-移交)、BOO(建設-所有-經營)、TOT(轉讓-經營-移交)、DOT(開發(fā)-經營-移交)等。比如，北京市信息化建設項目全部采用BOO模式進行運作，包括承載著近600萬人口醫(yī)療保險業(yè)務的北京市醫(yī)療保險信息系統(tǒng)、連接1300多家市級行政單位的北京市統(tǒng)一的電子政務網絡、覆蓋市、區(qū)和街道三級社區(qū)服務中心的北京市社區(qū)服務公共信息平臺等。采用該模式，政府部門可以不用籌措資金、減緩了財政壓力，不用逐個管理分包商、協(xié)調工程施工、組建運維機構，只需提出應用和運維需求，建立服務考核評價體系對企業(yè)的服務質量進行管理；而且保證了應用技術的先進性，提高政府信息服務的生產能力，降低了政府的投資風險和技術風險。

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