[摘要]論述善治體現(xiàn)社會權利的涵義和對人的全面發(fā)展的重視，是國家權力向社會的回歸，是一個還政于民、使公共利益最大化的社會管理過程。公共圖書館治理評價應在善治目標的指引下，構建出能夠反映善治目標的評價體系。以善治為視角，嘗試從服務、公平、參與性、責任性、回應性、法治、透明性等7個維度構建我國公共圖書館治理評價體系。
　　[關鍵詞]公共圖書館 治理評價 善治
　　[分類號]G258
　　
　　從宏觀意義上說，圖書館的治理結構由治理單元、治理主體和治理評價三個基本要素構成。其中治理評價是測定治理效果，考量治理水平與善治實現(xiàn)程度的有效手段。迄今為止，我國公共圖書館界所進行的評價活動(一般統(tǒng)稱為“圖書館評估”)，是以辦館條件、業(yè)務管理工作和讀者服務工作為主要內容的效率評價，普遍缺乏服務結果或讀者實際感受評價，即缺乏治理成效評價。本文以善治為視角，探討重新構建我國公共圖書館治理評價體系的問題，權當拋磚引玉。
　　
　　1　公共圖書館治理評價理論與實踐現(xiàn)狀
　　
　　1.1 國?現(xiàn)有評價理論與實踐評述
　　1.1.1　公共圖書館評估 在實踐方面，自1994年以來，文化部已經(jīng)對全國縣以上公共圖書館進行了4次評估，但我國現(xiàn)行的公共圖書館評估制度基本上還是一種行政模式的評估制度，因為評估機構是政府主管部門沒立的，評估過程要靠政府部門的行政指令，缺少公民參與。盡管在2003年增加了一些讀者服務方面的指標如首次增設了讀者滿意率指標，但在我國圖書館評估實踐中讀者充其量只是偶爾被調查的對象，從來都不是對圖書館服務作出“好”與“壞”評價的決定性因素。這種缺乏公民參與的、完全由政府組織實施的圖書館評估，其實只是一種“自我評價”而稱不上真正意義上的“治理評價”。
　　1.1.2　圖書館績效評估研究 績效評估方法最初用于企業(yè)管理，20世紀60年代末至70年代初，美國圖書館界首次把它引入圖書館。我國圖書館的績效評估理論研究始于20世紀80年代中期，迄今已產(chǎn)生有不計其數(shù)的研究成果。圖書館績效評估就是對照統(tǒng)一的指標，采取一定的方法，對圖書館各項資源的投入和產(chǎn)出效益進行比較。績效評估仍然是一種效率評價，缺乏公平維度的評價，而且其評價主體中公民的地位仍然偏低，所以仍然不如人意。
　　1.1.3 用戶滿意度評價 也許是對上述兩種評估方法局限性的不滿，自20世紀90年代起，人們對讀者滿意度研究急劇升溫，其研究成果也多如牛毛，出現(xiàn)了許多自稱“科學”的讀者滿意度評價方案。由于讀者滿意度評價需要依靠讀者的直接參與，且以讀者對圖書館服務的心理感受為主要依據(jù)評價的，基本排除了政府和圖書館自身“干擾”，因而基本屬于治理評價的范疇。但是，讀者滿意度評價立足于圖書館現(xiàn)有的服務，因而只是圖書館治理評價的一部分。
　　
　　1.2 國外與治理相關的評價體系評述
　　20世紀70年代開始風靡歐美發(fā)達國家的新公共管理運動，是各國在新的社會環(huán)境下適應社會新需求而掀起的一場聲勢浩大的改革運動，在這場運動中，民主理念、責任理念、回應理念，尤其是公民的廣泛參與，在歐美國家的改革中得到了普遍應用�；�于上述背景，在國際上有很多機構或圖書館相關組織提出了各種各樣的圖書館評估體系或評價標準，將公民參與納入到圖書館治理中，由此產(chǎn)生了多種圖書館治理評價模式及其標準，比較有代表意義的有：①國際標準組織1998年公布的《信息與文獻――圖書館績效指針標準》(ISO11620)，該標準有5大類29項指標，分別就讀者滿意度、讀者服務、技術服務、推廣服務、人力資源利用等提出標準參數(shù)供各類型圖書館進行績效評估參考使用，以期評估圖書館服務效率與效能，該標準強調了讀者在績效評估中的作用。②英國文化部2001年頒布了《全面高效的現(xiàn)代化公共圖書館――標準與評估》，對英國所有公共圖書館開始了為期3年的評估，2008年，對該標準進行了刪減，其針對的是某個圖書館管理當局所提供的該行政區(qū)域內所有圖書館的服務而不是單指其中一家圖書館的服務，考量英國公共圖書館的整體布局和整體服務效益。該評估指標體系的一個顯著特點是幾乎所有的指標都是以服務所輻射的居民人均情況計算，如平均每千人到館次數(shù)、平均每千人購置館藏量、平均每千人用于館藏購置的經(jīng)費等等。③進入21世紀后，美國圖書館界開始引入LibQUAL質量評價方法，這一方法的基本原理是：讀者意見是判斷圖書館服務質量的唯一可靠依據(jù)；服務質量表現(xiàn)為讀者感知服務水平與其期待水平之間的差距；服務質量包含若干不同方面，而且每個方面可以通過若干相互關聯(lián)的陳述項來測度�？梢姡琇ibQUAL體現(xiàn)了以結果為重心和以讀者評價為重心的評價取向。
　　
　　2　基于善治的公共圖書館治理評價體系構建
　　
　　2.1 公共圖書館治理評價的目的
　　圖書館治理評價的目的，一方面是分析圖書館治理總體狀況或一般趨勢，用于測量或跟蹤圖書館實現(xiàn)其職責的程度，或者跟蹤其一段時間內取得治理進展的程度，為政府提供相關信息，為其制定決策等提供依據(jù)；另一方面用于測量圖書館的實際治理狀況，發(fā)現(xiàn)治理現(xiàn)狀中的問題，以促進和改善治理的實際過程，逐步趨向善治狀態(tài)。即公共圖書館治理評價的目的在于引導圖書館走向更高管理水平――善治。善治的本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者和諧融合的最佳狀態(tài)。因此，公共圖書館治理評價應在善治目標的指引下，構建出能夠反映善治目標的評價體系。
　　
　　2.2 公共圖書館治理評價的主體
　　究竟由誰來對公共圖書館治理進行評價，這一問題關系到圖書館治理評價能否真正做到客觀有效進而促進圖書館發(fā)展的重大問題。任何評價主體都有自身特定的優(yōu)勢，同時，也具有自身難以克服的局限性。因此，為了克服單一評價主體局限性，必須選擇多元評價主體，讓各種評估主體的優(yōu)勢互補。筆者認為，政府、圖書館行業(yè)組織和公民“三結合”的評價主體結構，可能是較為合理的選擇。
　　政府。在現(xiàn)代社會，政府是公共圖書館制度的主要供給主體。公共圖書館是政府向社會公眾提供的公共產(chǎn)品之一，公共產(chǎn)品的非排他性及非競爭性決定了政府必須在公共圖書館事業(yè)的發(fā)展中起主導作用，其主要職能是：制定公共圖書館事業(yè)發(fā)展的政策和長遠規(guī)劃；提供公共圖書館發(fā)展的資金保障；通過監(jiān)管確保公共圖書館的公益性等”’。因此，政府作為治理評價的主體，應主要負責評價圖書館的政策執(zhí)行情況、資金使用是否合符規(guī)定情況、管理和服務中堅持公益性情況等。
　　圖書館行業(yè)組織。由圖書館行業(yè)組織來組織實施治理評價活動，是圖書館行業(yè)管理的必然要求。圖書館行業(yè)管理，是指在政府有關部門的政策指導和監(jiān)督下，以圖書館行業(yè)協(xié)會為行業(yè)內部事務的管理主體，賦予圖書館協(xié)會以規(guī)劃、規(guī)范、監(jiān)督、服務等職權，對圖 書館行業(yè)進行自主管理的體制安排。圖書館協(xié)會既是圖書館行業(yè)的利益代表者，又是政府與圖書館行業(yè)之間的聯(lián)系紐帶。由圖書館協(xié)會來獨立自主地管理圖書館行業(yè)內的事務，是圖書館行業(yè)管理的基本特征。圖書館協(xié)會作為行業(yè)管理主體，在其職能中必然包含對其成員進行“治理評價”的職能。我國至今尚未成立中國圖書館協(xié)會，所以一些本應由圖書館協(xié)會履行的職能由中國圖書館學會來代行。如2004年文化部委托中國圖書館學會組織進行全國公共圖書館評估。
　　公民。這里所說的“公民”，其具體含義是指圖書館的利益相關人，其主要成分是納稅居民。公民既是公共圖書館的最高權力主體，又是圖書館服務的最直接受益者和感受者，因而應該成為圖書館評估的最權威主體。因此，在公共圖書館治理評價指標體系中，必須凸顯公民的意愿，必須以讀者是否滿意作為評價的主要依據(jù)。
　　
　　2.3 公共圖書館治理評價體系的設計原則
　　公共圖書館治理評價是一個多層次、多向度的復合體系，需要從多角度、多方位的視角構建。公共圖書館治理評價體系的設計應體現(xiàn)如下原則：①體現(xiàn)國家的文化發(fā)展戰(zhàn)略目標。國家的文化發(fā)展戰(zhàn)略目標，直接影響著圖書館的改革和發(fā)展方向，因此圖書館治理評價指標必須反映國家文化發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)及其進展程度。例如，“全國文化信息共享工程”落實情況已經(jīng)成為公共圖書館評估指標中的一級指標之一。再如，《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出縣(市)圖書館逐步實行總分館制；2004年提出了完善公共文化服務體系，2006年提出建設覆蓋全社會的公共文化服務體系，2007年把覆蓋全社會的公共文化服務體系明確為全面建設小康社會的重要目標之一，等等，這些文化政策目標應該成為構建評估指標體系的政策依據(jù)。②體現(xiàn)公共圖書館治理目標。從圖書館利益相關者(所有者、管理者、利用者等)的利益目標看，圖書館治理的目標就是統(tǒng)籌兼顧地實現(xiàn)利益相關者的共同利益，這種共同利益最終表現(xiàn)為保障讀者利用圖書館獲取知識和信息的自由權利。讀者權利最大化和資源利用最大化，可以成為圖書館治理的基本目標。③體現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。公共圖書館是公益性文化服務機構，它的服務具有非排他性和非競爭性特征，因此，在公共圖書館治理評價過程中，不能簡單地套用“投入一產(chǎn)出”這一效率公式，而應該采用“效率+公平”的綜合評價模式。
　　
　　2.4 公共圖書館治理評價體系的評價內容
　　一般認為，現(xiàn)代民主社會追求的善治應具備6個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效。本文根據(jù)公共圖書館治理的目標及其評價原則。結合善治應具備的特征，嘗試設計公共圖書館治理評價指標，包括：服務性、公平性、參與性、責任性、回應性、法治、透明性7個維度。
　　2.4.1 服務性 服務是圖書館的天職，是圖書館的核心價值所在，圖書館的一切價值均通過服務來體現(xiàn)。善治意義上的服務性，主要通過公益性和便利性兩方面體現(xiàn)。①服務的公益性：公共圖書館服務的公益性，主要體現(xiàn)在免費和共享兩個環(huán)節(jié)上。聯(lián)合國教科文組織的《公共圖書館宣言》1949年版申明：“作為一種民享民有的民主化機構，公共圖書館必須依法設立和運作，對其所在民眾，應不分職業(yè)、信仰、階層或種族，一視同仁，給予同等的免費服務�！�。②服務的便利性：方便快捷是公民對圖書館服務的基本要求，主要體現(xiàn)在：館舍位置方便讀者。資源組織方便讀者，服務設施方便讀者，服務方式方便讀者等。在服務的便利性上，尤其要重視為弱勢群體讀者提供方便服務。
　　2.4.2 公平性 對公共圖書館服務來說，“公平服務”的實質是“權利平等”，即指在一個國家或地區(qū)的公共圖書館服務能保障居住其中的所有人，無論其經(jīng)濟地位、年齡、性別、身體狀況、種族宗教等區(qū)別，都能就近獲得其需要的知識、信息、文化資源的服務”’。善治意義上的公平度，主要通過覆蓋率和包容度來衡量。①覆蓋率是指圖書館服務所覆蓋的人口數(shù)量占這個國家或地區(qū)人口總數(shù)的比例。衡量覆蓋率的指標一般有兩個：服務人口比率和服務半徑。②包容度是指圖書館服務對各類人群無身份歧視地平等對待的程度。如果說“覆蓋率”強調的是人口學意義上的服務人口數(shù)量的“全部性”，那么“包容度”強調的是所服務人群的身份的“非歧視性”或“非排他性”。關于圖書館服務的包容性，聯(lián)合國教科文組織《公共圖書館宣言》的表述是：“每一個人都有享受公共圖書館服務的權利，公共圖書館必須為那些因為各種原因不能利用普通服務的用戶，例如殘疾人、住院人員或監(jiān)獄囚犯提供特殊的服務資料�！边@種“非歧視性”或“非排他性”從權利平等的角度體現(xiàn)了圖書館服務的公平性。
　　2.4.3 參與性 善治意義上的“參與性”是治理主體參與治理過程的程度。公民是公共圖書館的所有者和設置者，公共圖書館是公民的圖書館而不是政府的圖書館，因此，讀者參與圖書館的管理，是“人民主權”的表現(xiàn)，是人民對公共事務行使主權的表現(xiàn)。讀者參與圖書館管理，其目的首先是為了保證圖書館政策能夠廣泛代表民意，因為只有能夠廣泛代表民意的政策才具有合法性。再者，圖書館政策的執(zhí)行過程，也需要自始至終的讀者監(jiān)督；政策的執(zhí)行效果評價，也要以讀者是否滿意為主要衡量指標。也就是說，圖書館政策的制定、執(zhí)行及其效果評價，都需要讀者的廣泛參與，才能保證其合理性與合法性。這就是讀者參與管理權的法理依據(jù)所在。從內容分類的角度，讀者的參與管理權主要包括三方面：參與表決權、批評和建議權、申訴和控告權。
　　參與表決權。在任何圖書館重大政策的制定過程中，讀者有權參與其表決，讀者參與重大政策的表決過程，是讀者作為圖書館的“主權者”而行使主權的根本表現(xiàn)。所謂“重大政策”，主要指與多數(shù)讀者的利益緊密相關的政策，諸如圖書館發(fā)展規(guī)劃的制定，較大數(shù)額經(jīng)費支出項目的確定，重要崗位人選的聘任，收費項目的確定，大型活動的開展，某種服務項目的設立與取消，新館舍或服務場地的選址，有關規(guī)章制度的制定等，都應列入“重大政策”范疇。
　　批評和建議權。當圖書館及其工作人員在履行職責過程中出現(xiàn)不當言行時，讀者有提出批評的權利；對圖書館的管理和服務工作，讀者有提出有關建議的權利。
　　申訴和控告權。當讀者的正當權益遭到侵害時，讀者有向相關部門提起申訴、控告或檢舉的權利。
　　2.4.4 責任性 善治理論中的“責任性”，是指對自己的行為負責，隱含著一層外界對組織或個人要求的含義，它特別“指與某一特定職位或機構相連的職責及相應的義務”。公共圖書館治理中的責任性，主要指治理主體的責任，包括政府的責任、圖書館的責任和公民的責任。
　　政府的責任。對公共圖書館治理來說，政府應主要負三方面的責任：法律保障的責任，即為圖書館發(fā)展立法保障的責任；經(jīng)費保障的責任，即為圖書館的正常運行提供所需經(jīng)費的責任；監(jiān)督保障的責任，即對圖 書館行為是否合法進行監(jiān)督的責任。
　　圖書館的責任。圖書館的責任分為分內責任和分外責任兩方面。分內責任就是履行公共圖書館社會職能的責任，如文獻信息整序的職能，進行社會教育的職能，提供情報服務的職能，保存文化遺產(chǎn)的職能等。圖書館的分外責任一般稱其為社會責任，是指圖書館作為制度性公益組織所應承擔的確保組織的公益性的角色義務。
　　公民的責任。為了與上述的參與性相區(qū)別，這里的公民責任指的是公民的義務，包括公民作為讀者應履行的遵章守法的義務，尊重他人閱讀權利的義務，愛護公共財物的義務，等等。
　　2.4.5 回應性 善治中的“回應”是指政府機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應和回復，不得無故拖延或沒有下文，它的基本意義是在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。公共圖書館治理中的政府積極回應責任，主要體現(xiàn)在：①對公民需求的積極回應。當公民向政府提出提供圖書館服務的要求時，政府應作出及時的回應。②對公民問責的積極回應。當公民對圖書館的不當行為(如不為、濫為、誤為等)提出質問、批評乃至申訴時，政府應該作出積極的回應。③對發(fā)展建議的積極回應。當圖書館或者相關部門或人士(如人大代表、政協(xié)委員、社會賢達人士等)針對圖書館治理提出合理化建議時，政府應該作出積極的回應。
　　2.4.6 法治 善治理論中的“法治”是指治理的合法性和良好法律制度的制定和實施�！胺ㄖ我庵刚�府的全部行為都有法律依據(jù)、得到法律的授權””’。公共圖書館治理中的法治，主要體現(xiàn)在：一是為公共圖書館立法，二是形成有法人治理結構。
　　法人治理結構源于現(xiàn)代組織管理中的所有權與經(jīng)營權分離以及由此產(chǎn)生的委托一代理模式，它由決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督層三個方面的相互協(xié)調、相互制衡關系構成。公共圖書館的法人治理結構也是由這三個方面的協(xié)調與制衡關系構成。其中，決策權力由圖書館理事會行使；執(zhí)行層由館長及其副職構成。行使執(zhí)行理事會決策的權力；監(jiān)督層由理事會和社會監(jiān)督部門構成，監(jiān)督方式包括內部監(jiān)督和外部監(jiān)督。把決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層相分離，是法人治理結構的制度性特征。建立健全法人治理結構的目的在于：建立分權制衡的體制結構來協(xié)調利益相關者的行動，尤其是協(xié)調好政府與公共圖書館之間的關系，同時通過建立由利益相關者組成的圖書館理事會來負責日常事務的管理，以此促進公共圖書館的“善治”。
　　2.4.7 透明性 善治理論中的“透明性”是指信息的公開性，透明性要求與公民利益相關的信息能夠及時通過各種媒介為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對公共管理過程進行監(jiān)督。沒有透明性就沒有善治的存在。
　　公共圖書館治理中的透明性，其核心要求是建立和實施信息披露制度。內容包括：圖書館發(fā)展規(guī)劃，財務年報，機構設置情況及各機構負責人名單，規(guī)章制度，館長工作報告，接受社會捐贈、資助情況及使用情況，其他需要公布的重大事項。
　　以上從7個方面闡釋了以善治為目標的公共圖書館治理評價的主要內容�？梢钥闯�，與以往的“圖書館評估”之間存在著明顯的區(qū)別，善治意義上的評價更加強調公民權利、公民參與、公民滿意、“人民主權”等治理涵意，更加強調讀者導向和結果導向。如果說，以往的“圖書館評估”側重的是“效率評價”，那么，善治意義上的評價則側重“公平度評價”。需要說明的是，上述7個方面的評價內容，只是簡要地闡釋了其內涵，而沒有提出具體的測評方法。限于篇幅，關于具體的測評方法，筆者將另文討論。
　　
　　參考文獻：
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　　[3]祝碧衡，周玉紅，公共圖書館績效評估理論及英國案例介紹，
　　圖書館雜志，2005(8)。60―63
　　[4]余子牛，公共圖書館改革三題，圖書館，2007(4)：42―43

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