中央政府保留對(duì)行政長(zhǎng)官及其主要官員的實(shí)質(zhì)任命權(quán)，這一點(diǎn)是不容改變的。因?yàn)檫@―制度規(guī)定不僅體現(xiàn)出中央與特區(qū)政府之間的關(guān)系，也體現(xiàn)出行政長(zhǎng)官權(quán)力的合法性來(lái)源，然而依據(jù)民主政治理論，當(dāng)權(quán)者的權(quán)力合法性來(lái)源于“被統(tǒng)治者的同意”。因此，隨著香港特區(qū)行政長(zhǎng)官普選制度的確立，從理論上講。行政長(zhǎng)宮權(quán)力的合法性就會(huì)出現(xiàn)雙重性來(lái)源。如何使得這兩種權(quán)力合法一性來(lái)源不發(fā)生沖突是值得深思和充分考慮的問(wèn)題。
　　
　　如今的香港政壇不可謂不熱鬧。出于推動(dòng)香港民主政治循序漸進(jìn)發(fā)展考慮，并為各方認(rèn)同的2017年行政長(zhǎng)官普選和2020年立法會(huì)直選做鋪墊，特區(qū)政府推出了“2012年政改”方案。依據(jù)《基本法》的相關(guān)規(guī)定，這一方案需經(jīng)立法會(huì)2／3多數(shù)通過(guò)方可實(shí)施。但略占立法會(huì)1／3強(qiáng)的反對(duì)派議員以中央未對(duì)于“功能界別”的存廢問(wèn)題做出明確表示為由，揚(yáng)言對(duì)本“政改”方案予以抵制。并威脅聯(lián)手在立法會(huì)就這一方案的表決中否決這一方案。果真出現(xiàn)這樣的局面，香港的政改問(wèn)題將會(huì)再次被擱置。這對(duì)于各方而言，恐怕都不是一種滿意的結(jié)果。
　　為謀求這次“政改”成功，特首曾蔭權(quán)親自出馬在香港走街串巷進(jìn)行廣泛的推介宣傳活動(dòng)并與公民黨黨魁進(jìn)行了辯論。中央政府充分尊重特區(qū)政府的做法并誠(chéng)意推動(dòng)香港民主政治發(fā)展，為消除香港社會(huì)對(duì)此存在的爭(zhēng)議，中聯(lián)辦副主任李剛6月20日表示，對(duì)特區(qū)政府在“2012年政改”方案中采納“一人兩票”，樂(lè)見(jiàn)其成。6月24日，香港政制出現(xiàn)重大突破，立法會(huì)通過(guò)“修改2012年行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法”的決議案。6月25日下午，經(jīng)過(guò)十幾小時(shí)的馬拉松辯論，立法會(huì)產(chǎn)生辦法的修改議案獲得通過(guò)。
　　香港政治發(fā)展是一個(gè)極為復(fù)雜的問(wèn)題，但從紛繁復(fù)雜的表象中仍然有邏輯可循，只有把握這種政治發(fā)展的邏輯，才能看清其政治發(fā)展的前景。
　　
　　香港政黨政治發(fā)展的限度與空間
　　
　　香港各種不同的政治組織都以政黨名稱稱謂，但其實(shí)際狀況卻并非完全現(xiàn)代意義上的政黨。因?yàn)槠洳徽撌窃诜�律地位，運(yùn)作目標(biāo)或運(yùn)作規(guī)范上都不能算是現(xiàn)代意義上的政黨。不過(guò)，就其功能而言，其在香港這個(gè)既享有高度自治權(quán)，又直轄于中央政府的區(qū)域內(nèi)的確發(fā)揮著某些整合民意，組織選舉，監(jiān)督政府等政黨組織所具有的功能。然而，香港的這些政治團(tuán)體的發(fā)展是受到一系列條件限制的，更不可能像國(guó)家實(shí)體內(nèi)的政黨那樣，充分展示自己的能量。從香港幾所高校有關(guān)研究所所做的民意調(diào)查看，香港政治團(tuán)體在香港的民意認(rèn)同度長(zhǎng)期以來(lái)并不高。香港政黨政治發(fā)展到底受到了哪些因素的限制呢?
　　首先，香港政黨政團(tuán)政治的發(fā)展受限于香港在中國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)中的地位。眾所周知。香港并非國(guó)家實(shí)體，而是直轄于中央人民政府的一個(gè)實(shí)行“一國(guó)兩制”政策的特別行政區(qū)域，其所享有的高度自治權(quán)是中央政府授權(quán)的結(jié)果，這種自治權(quán)的大小取決于中央政府的授權(quán)程度�！断愀厶貏e行政區(qū)基本法》使中央政府對(duì)于香港特區(qū)的授權(quán)法制化。香港特區(qū)政府在享有這種高度自治權(quán)的同時(shí)，也必須承擔(dān)起《基本法》中所規(guī)定的對(duì)國(guó)家的相應(yīng)責(zé)任。這是中央政府與特區(qū)政府之間關(guān)系的基本邏輯。依據(jù)這種邏輯，香港政黨政治的發(fā)展只能屬于區(qū)域政治發(fā)展的范疇，而單一制國(guó)家內(nèi)特殊區(qū)域的政黨政治發(fā)展問(wèn)題是實(shí)行“一國(guó)兩制”政策而出現(xiàn)的一個(gè)嶄新問(wèn)題，需要深入研究，決不可草率行事。
　　第二，現(xiàn)實(shí)的香港政治權(quán)力只是部分對(duì)政黨、政團(tuán)開(kāi)放，這也限制了香港政黨政治的發(fā)展空間。依據(jù)《基本法》附件二的相關(guān)規(guī)定，到2004年第三屆立法會(huì)時(shí)，香港分區(qū)直接選舉的議員已達(dá)立法會(huì)議員人數(shù)的一半，即30名。立法會(huì)分區(qū)直選制度的存在使香港的政黨，政團(tuán)有了活動(dòng)的平臺(tái)，它們不僅可以通過(guò)競(jìng)選獲取部分立法權(quán)，還可以依據(jù)《基本法》的相關(guān)規(guī)定行使對(duì)行政長(zhǎng)官的監(jiān)督權(quán)并利用自己為民意代表的身份對(duì)行政長(zhǎng)官形成很大的壓力。在行政、立法兩種權(quán)力相互配合不足，制衡有余的現(xiàn)時(shí)情況下，強(qiáng)勢(shì)行政主導(dǎo)的效力要想得以彰顯當(dāng)然是不太可能的。為此，有人提出行政長(zhǎng)官職位對(duì)政黨開(kāi)放問(wèn)題，似乎行政長(zhǎng)官只要具有了政黨背景，強(qiáng)勢(shì)行政主導(dǎo)的效果就能夠彰顯。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)制度安排中行政權(quán)力不對(duì)政黨、政團(tuán)開(kāi)放就是要使行政長(zhǎng)官不具有政黨偏向，以免使香港社會(huì)出現(xiàn)失衡性變化。這種制度安排在一定程度也限制了香港政黨政治的發(fā)展空間。
　　隨著香港2017年行政長(zhǎng)官普選目標(biāo)的接近，有一個(gè)問(wèn)題是值得高度關(guān)注的，因?yàn)樗鼪Q定了行政長(zhǎng)官提名方式的變化路徑。中央政府保留對(duì)行政長(zhǎng)官及其主要官員的實(shí)質(zhì)任命權(quán)，這一點(diǎn)是不容改變的。因?yàn)檫@一制度規(guī)定不僅體現(xiàn)出中央與特區(qū)政府之間的關(guān)系，也體現(xiàn)出行政長(zhǎng)官權(quán)力的合法性來(lái)源，然而依據(jù)民主政治理論，當(dāng)權(quán)者的權(quán)力合法性來(lái)源于“被統(tǒng)治者的同意”。因此，隨著香港特區(qū)行政長(zhǎng)官普選制度的確立，從理論上講，行政長(zhǎng)官權(quán)力的合法性就會(huì)出現(xiàn)雙重性來(lái)源。如何使得這兩種權(quán)力合法性來(lái)源不發(fā)生沖突是值得深思和充分考慮的問(wèn)題。
　　依據(jù)《基本法》第45條的規(guī)定：行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)原則，最終達(dá)至由一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標(biāo)。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)喬曉陽(yáng)的解釋，“未來(lái)行政長(zhǎng)官提名委員會(huì)按‘民主程序’提名候選人與現(xiàn)行的行政長(zhǎng)官選舉委員會(huì)由100名委員個(gè)人聯(lián)合提名候選人，完全是兩種不同的提名方式，沒(méi)有什么可比性。普選時(shí)提名的民主程序如何設(shè)計(jì)，需要根據(jù)《基本法》的規(guī)定深入研究。”不過(guò)，極易使香港迅速政治化，且會(huì)推動(dòng)政黨快速發(fā)展的行政長(zhǎng)官候選人由政黨提名產(chǎn)生的方法被采納的可能性恐怕是微乎其微。
　　民主政治的核心是政黨政治，這是所有稍具政治學(xué)常識(shí)的人都明白的道理。香港民主政治發(fā)展方向是中央政府確定的，由此我們可以明確推斷，香港政黨政治的發(fā)展前景也是存在的。這就構(gòu)成了香港政黨政治發(fā)展的理論空間。香港在英國(guó)人治下的100多年的大部分時(shí)間內(nèi)是沒(méi)有現(xiàn)代民主政治可言的，這是一個(gè)公認(rèn)的事實(shí)。然而進(jìn)入香港回歸的過(guò)渡期后，香港的民主政治卻有了“突飛猛進(jìn)”的發(fā)展，其中所隱含的政治意圖是不言而喻的。
　　客觀地講，中央政府在回歸后的香港政治體制的安排上出于“一國(guó)兩制”原則考慮，基本上接受了這些民主成果并使之法制化。港人的政治意識(shí)則在香港從殖民地向特別行政區(qū)的地位轉(zhuǎn)變的過(guò)程中變得成熟起來(lái)。雖然《基本法》中沒(méi)有提到政黨，但相關(guān)選舉制度尤其是立法會(huì)選舉制度的存在和發(fā)展以及港人政治意識(shí)的變化，都客觀上構(gòu)成了香港政黨制度發(fā)展的制度空間和社會(huì)空間。
　　總起來(lái)看，香港政黨政治的發(fā)展在民主政治作為方向的前提下是存在一定空間的，但這種空間又受到香港作為中國(guó)這樣一個(gè)高度集權(quán)的單一制國(guó)家內(nèi)實(shí)行高度自治的特殊地區(qū)地位的限制。從這樣一個(gè)角 度觀察，用“鳥(niǎo)籠政治”來(lái)形容香港政黨政治發(fā)展的空間和限度不失為一種形象的比喻。
　　
　　未來(lái)香港民主政制發(fā)展存在的主要問(wèn)題
　　
　　筆者認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)《基本法》所確定的“最終達(dá)至全體議員由普選產(chǎn)生的目標(biāo)”過(guò)程中，最可能引起爭(zhēng)議的問(wèn)題就是香港立法會(huì)選舉中的功能選區(qū)問(wèn)題，而這一問(wèn)題對(duì)由特區(qū)政府剛剛推出，且對(duì)于2017年行政長(zhǎng)官普選和2020年立法會(huì)普選具有鋪墊性作用的“2012年政改”方案正在構(gòu)成威脅，而圍繞這一問(wèn)題而展開(kāi)的爭(zhēng)論各方所陳述的觀點(diǎn)是值得高度關(guān)注的。
　　如前所述，英國(guó)在統(tǒng)治香港100多年的大部分時(shí)間內(nèi)是沒(méi)有政治民主可言的，那么其長(zhǎng)期保持香港這個(gè)殖民地穩(wěn)定的“法寶”是什么呢?這就是香港著名學(xué)者金耀基教授對(duì)英國(guó)成功統(tǒng)治香港所概括的“行政吸納政治”。所謂的“行政吸納政治”就是港英當(dāng)局通過(guò)將香港華人精英不斷吸納進(jìn)入行政系統(tǒng)，使其某種程度參與政治決策，或通過(guò)政治質(zhì)詢方式使華人精英的政策建議某種程度得以采納，進(jìn)而消弭華人不滿情緒的一種方式。這種方式總體而言，實(shí)現(xiàn)了對(duì)香港的有效統(tǒng)治，而且有效地抑制了代議制民主在香港的發(fā)展。
　　香港功能選區(qū)(Functional Consdtuendes，又稱功能界別或組別)制度是隨著香港代議民主政治發(fā)展而建立起來(lái)的。就其產(chǎn)生對(duì)于當(dāng)時(shí)的香港政治的突破而言，是具有重要的積極意義的。這一點(diǎn)不論持何種政治觀點(diǎn)的人們都不得不承認(rèn)。正如港英政府在《1984年代議政制綠皮書》中所言：“這個(gè)制度的真正好處就是在香港引入更多代議制度的發(fā)展規(guī)劃。它能使香港享有持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和內(nèi)部穩(wěn)定，所以一定不能忘記或輕易拋棄�！睂�(duì)于港英政府建立起來(lái)的這一制度，中央政府出于有利于港人均衡參與，有利于保持香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的考慮，故在未來(lái)特別行政區(qū)的制度設(shè)計(jì)中保留并沿襲了這一制度，而如今這一在歷史上具有積極意義的制度卻成為了香港反對(duì)派的眾矢之的。其主要理由如下：
　　其一，就政治權(quán)利而言，他們認(rèn)為功能界別制度存在著選舉權(quán)的不平等性問(wèn)題。由于功能界別的選民既可以在分區(qū)直選中投票，也可以在功能界別選舉中投票。因此功能界別制度的存在實(shí)際上是賦予了部分公民選舉權(quán)上的特權(quán)。這種做法不符合《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第二十五條b項(xiàng)所保護(hù)的“一人一票”原則，在現(xiàn)代政治的條件下，這種制度應(yīng)當(dāng)予以摒棄。
　　其二，就功能組別的設(shè)定和分布而言，其極具不合理性。從1998年至今香港立法會(huì)中所設(shè)定的界別數(shù)為28個(gè)。他們提出質(zhì)疑，香港社會(huì)中職業(yè)界別如此之多，為什么是這樣一些職業(yè)界別而不是那樣一些界別被賦予代表權(quán)?界別代表的界定依據(jù)的是什么標(biāo)準(zhǔn)?為什么一些規(guī)模極小的界別具有代表權(quán)而規(guī)模較大的界別卻沒(méi)有?
　　其三，從功能界別的議員在立法會(huì)中的表現(xiàn)看，其遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上分區(qū)直選產(chǎn)生的議員。由于分區(qū)直選的議員直接產(chǎn)生于民眾的投票。所以其在立法會(huì)的表現(xiàn)受制于民眾的壓力，其議政能力較高。相比較而言，功能界別的議員就大大遜色。這不僅表現(xiàn)在其出勤率低，創(chuàng)議能力差。還表現(xiàn)在其積極性不足上。由于有些功能界別議員還是自動(dòng)當(dāng)選的，因此他們認(rèn)為其不佳的表現(xiàn)主要在于缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。
　　其四，功能界別的議員往往只代表本行業(yè)的利益，而非全港的利益。在涉及本行業(yè)利益的議題上，他們表現(xiàn)得異常積極，而在涉及香港社會(huì)整體利益的議題上表現(xiàn)消極。立法會(huì)作為一個(gè)公權(quán)力機(jī)構(gòu)，作為議員的公眾人物的上述表現(xiàn)是不能容忍的。
　　對(duì)于香港反對(duì)派針對(duì)功能界別制度的上述指責(zé)，我們毋庸諱言。其所存在的選舉權(quán)的不平等性是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，所以全國(guó)人大常委會(huì)喬曉陽(yáng)副秘書長(zhǎng)在對(duì)香港未來(lái)普選發(fā)表自己的理解時(shí)明確表示“普選的核心內(nèi)容是人人有平等權(quán)力選舉”。顯然，這一制度所存在的最主要缺陷將得以摒棄，而對(duì)于功能界別所作出的其他幾點(diǎn)指責(zé)，則完全可以通過(guò)選舉方式的調(diào)整來(lái)加以糾正。
　　中央對(duì)于香港民主政治發(fā)展的方向是明確的，而指導(dǎo)香港民主政治發(fā)展的原則也是十分清晰的。根據(jù)香港實(shí)際情況，理解這種大方向。掌握這些原則，就不難把握香港政治發(fā)展的邏輯主線。
　　(作者為深圳大學(xué)當(dāng)代中國(guó)政治研究所教授、副所長(zhǎng))

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