自2007年中國(guó)《反壟斷法》頒布以來，還從未有一起反壟斷案件能夠真正讓人檢視這部被譽(yù)為“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)憲法”的法律所能帶來的實(shí)質(zhì)作用。在該法頒布之初，它就被認(rèn)為是一部充滿妥協(xié)意味的法律。
　　2011年11月9日，國(guó)家發(fā)改委針對(duì)中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通在互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入領(lǐng)域發(fā)起的反壟斷調(diào)查讓人對(duì)此有所改觀。這是執(zhí)法機(jī)構(gòu)第一次針對(duì)大型央企發(fā)起的反壟斷調(diào)查，雖然在國(guó)有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)壟斷地位的領(lǐng)域，電信行業(yè)的市場(chǎng)化程度相對(duì)要高一些。
　　反壟斷調(diào)查能否向其他更具壟斷地位的行業(yè)和央企遞次展開？這次調(diào)查能否成為第一個(gè)打老虎的成功先例？這讓人充滿期待。
　　
　　濫用市場(chǎng)支配地位
　　11月9日，國(guó)家發(fā)改委針對(duì)中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通發(fā)起的互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入市場(chǎng)壟斷調(diào)查消息經(jīng)由中央電視臺(tái)發(fā)布之后，引起掀然大波。
　　實(shí)際上，發(fā)改委的調(diào)查早于今年9月間便已開始，只不過此番借中央大型媒體進(jìn)行“造勢(shì)”。而引發(fā)調(diào)查的導(dǎo)火索，則更早一些。
　　2010年8月上旬，中國(guó)電信下發(fā)內(nèi)部文件要求各省分公司對(duì)高帶寬和專線接入進(jìn)行清理，除骨干核心正�；ヂ�(lián)互通點(diǎn)外，清理所有其他運(yùn)營(yíng)商和互聯(lián)單位等的穿透流量接入。
　　其他運(yùn)營(yíng)商，指的是包括中國(guó)移動(dòng)（鐵通）、歌華有線、長(zhǎng)城寬帶、天威視訊、中國(guó)教育和科研計(jì)算機(jī)網(wǎng)等近20家ISP（互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商）企業(yè)。
　　互聯(lián)網(wǎng)寬帶領(lǐng)域分為骨干網(wǎng)和接入網(wǎng)，骨干網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)城域光纜主干線鋪設(shè)管理和國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)出口。中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通分別是南方21省和北方10省的互聯(lián)網(wǎng)寬帶骨干網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商。
　　電信和聯(lián)通同樣運(yùn)營(yíng)接入網(wǎng)終端市場(chǎng)，除此之外，還有近20家其他運(yùn)營(yíng)商和其他駐地網(wǎng)二級(jí)運(yùn)營(yíng)商，這些運(yùn)營(yíng)商需要租用中國(guó)電信和聯(lián)通的寬帶資源，再轉(zhuǎn)接給終端消費(fèi)者。
　　根據(jù)工信部的管理規(guī)定，這些二級(jí)運(yùn)營(yíng)商與電信和聯(lián)通的互聯(lián)互通采取單向網(wǎng)間結(jié)算方式，結(jié)算價(jià)格一般都高達(dá)100萬元/G/月以上，而中國(guó)電信、聯(lián)通與一些終端大客戶，如銀行、大型企業(yè)等用戶的結(jié)算價(jià)格一般只有25萬~42萬元/G/月。
　　這即出現(xiàn)所謂的“批零倒掛”現(xiàn)象，即批發(fā)給其他運(yùn)營(yíng)商的價(jià)格高于零售給終端客戶的價(jià)格。為了規(guī)避這一差價(jià)，二級(jí)運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)向這些終端大客戶手中購(gòu)買帶寬，繞過了和中國(guó)電信及聯(lián)通的網(wǎng)間結(jié)算價(jià)格，這即為“流量穿透”。
　　中國(guó)電信的清理流量穿透行動(dòng)堵死了這些二級(jí)運(yùn)營(yíng)商的道路，抬高了他們的運(yùn)營(yíng)成本，也給大量的ICP（互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商）、IDC（互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心）企業(yè)帶來極大的業(yè)務(wù)影響，導(dǎo)致市場(chǎng)怨聲一片。2010年8至10月間，廣東鐵通發(fā)生的大規(guī)模斷網(wǎng)事故，即與之有關(guān)。
　　這涉嫌濫用市場(chǎng)支配地位排擠競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)中國(guó)社科院信息化研究中心最新發(fā)布的《寬帶瓶頸：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施短板》報(bào)告統(tǒng)計(jì)，目前，中國(guó)95%互聯(lián)網(wǎng)國(guó)際出口寬帶，90%寬帶互聯(lián)網(wǎng)接入用戶，99%互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)商集中在中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通。
　　兩家合計(jì)占有市場(chǎng)份額超2/3，并采取“價(jià)格歧視”。按照《反壟斷法》第十七章第一條的相關(guān)規(guī)定―禁止具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者以不公平的高價(jià)銷售商品或者以不公平的低價(jià)購(gòu)買商品。
　　在邏輯關(guān)系上，由于中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通濫用市場(chǎng)支配地位限制了競(jìng)爭(zhēng)，其他運(yùn)營(yíng)商未能給終端消費(fèi)者提供更便宜和更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，這會(huì)造成終端消費(fèi)者上網(wǎng)費(fèi)用高，帶寬窄。據(jù)中國(guó)電信的估算，“流量穿透”使競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手單個(gè)用戶平均成本可下降25元/月。
　　
　　壟斷的實(shí)質(zhì)
　　中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通在寬帶市場(chǎng)上的壟斷地位由來已久，雖經(jīng)數(shù)次電信分拆重組，一直未能有效改變。
　　2002年，為進(jìn)一步打破中國(guó)電信的壟斷地位，引入競(jìng)爭(zhēng)，電信業(yè)進(jìn)行第三次分拆，華北、東北和河南、山東共10個(gè)省的電信公司歸屬中國(guó)電信北方部分，后又與網(wǎng)通、吉通合并，2008年再并入聯(lián)通。南方21省則繼續(xù)使用“中國(guó)電信集團(tuán)”名稱。
　　在分拆之初，南北之間是有競(jìng)爭(zhēng)的，互相滲透，但其后為了避免“低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)”，2007年，電信與聯(lián)通（原網(wǎng)通）之間簽署了互不侵犯的協(xié)議，其后這一協(xié)議雖然不了了之，但實(shí)際已形成南北互不侵犯的格局。時(shí)至今日，在互聯(lián)網(wǎng)寬帶領(lǐng)域，電信與聯(lián)通之間也并沒有形成完全的互聯(lián)互通。
　　“一分為二并沒有改變壟斷的格局，只不過是一家壟斷變成兩家各壟斷一半。”北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授闞凱力接受本刊記者采訪時(shí)認(rèn)為。這種壟斷行業(yè)改革類似于中國(guó)電力行業(yè)將國(guó)家電網(wǎng)分拆為南方電網(wǎng)和國(guó)家電網(wǎng)兩家，實(shí)質(zhì)不過是由一家通吃變成兩家各自分享。
　　“應(yīng)該說，中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通現(xiàn)在的壟斷地位，就是國(guó)家行政部門給的，現(xiàn)在由行政部門來反壟斷，也是蠻有諷刺意味。”闞凱力說。
　　而這二者在寬帶接入市場(chǎng)壟斷地位的形成，并不僅僅是由于雙方在大型骨干網(wǎng)上所具有的歷史優(yōu)勢(shì)，而更多來源于行業(yè)主管部門對(duì)運(yùn)營(yíng)牌照的管制。骨干網(wǎng)運(yùn)營(yíng)和國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)出口的牌照只有電信、聯(lián)通兩家，而具備全國(guó)性光纜網(wǎng)絡(luò)的鐵通和廣電，并沒有獲得骨干網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)出口牌照。
　　“如果這兩家也有骨干網(wǎng)運(yùn)營(yíng)牌照，實(shí)際上骨干網(wǎng)的壟斷地位就會(huì)被削弱，競(jìng)爭(zhēng)力度就會(huì)加強(qiáng)�！标R凱力說。他認(rèn)為這并非基于骨干網(wǎng)不宜重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致浪費(fèi)而具有某種自然壟斷地位，而是牌照的壟斷，本質(zhì)上是行政壟斷。
　　按照互聯(lián)互通的原則，其他運(yùn)營(yíng)商與中國(guó)電信與中國(guó)聯(lián)通出租帶寬，必須進(jìn)行單向的網(wǎng)間結(jié)算，而結(jié)算方式也與行政保護(hù)有關(guān)。工信部規(guī)定的單向結(jié)算方式本身并不合理，這意味著，弱勢(shì)運(yùn)營(yíng)商不但要為網(wǎng)內(nèi)用戶訪問強(qiáng)勢(shì)運(yùn)營(yíng)商的內(nèi)容付費(fèi)，還要為強(qiáng)勢(shì)運(yùn)營(yíng)商使用自身內(nèi)容服務(wù)埋單，這有失公平，相當(dāng)于電信和聯(lián)通“坐地收租”。
　　2004至2007年，雖然工信部一再調(diào)低結(jié)算價(jià)格的上限，但這一上限仍然難以避免被兩大公司作為排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的武器，對(duì)和自己形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的其他運(yùn)營(yíng)商，電信和聯(lián)通一直按照最高上限進(jìn)行收費(fèi)。
　　在骨干網(wǎng)壟斷的現(xiàn)狀之下，取消這一上限顯然并不可行，壟斷者只會(huì)通過壟斷地位獲取更高的利潤(rùn)�！皬男袠I(yè)部門監(jiān)管的角度來講，工信部有責(zé)任作為。”中國(guó)社科院信息化研究中心秘書長(zhǎng)姜奇平對(duì)記者說。
　　
　　利益的糾葛
　　針對(duì)如何改變中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通目前這種壟斷地位，第五次電信分拆和三網(wǎng)融合的論調(diào)再度被提起，各方利益又開始發(fā)力。
　　廣電系統(tǒng)中的中央電視臺(tái)與電信系統(tǒng)中的《人民郵電報(bào)》進(jìn)行了輿論對(duì)攻戰(zhàn)，《人民郵電報(bào)》指責(zé)央視報(bào)道“混淆概念，誤導(dǎo)觀眾”，雙方你來我往互相進(jìn)行批駁。盡顯不同利益代表方在此一事件中的矛盾顯化。
　　在以往的電信體制改革中，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)的最終手法，似乎都指向了分拆。但在闞凱力和中國(guó)社科院信息化研究中心理事高紅冰看來，反壟斷與電信分拆之間并沒有必然的邏輯聯(lián)系。在骨干網(wǎng)領(lǐng)域，并非沒有可以引入的競(jìng)爭(zhēng)者，廣電本身即具備這一條件。如果分拆是指向?qū)㈦娦诺膶拵�業(yè)務(wù)與固話業(yè)務(wù)分開，寬帶業(yè)務(wù)并入廣電，這只會(huì)造成廣電的壟斷。
　　廣電系統(tǒng)一直在積極推動(dòng)三網(wǎng)融合，即電視網(wǎng)、電信網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)的融合，但在融合之后由誰來主導(dǎo)的問題上卡了殼。
　　目前來看，廣電網(wǎng)仍然只是一張專網(wǎng)，而非一張公共互聯(lián)網(wǎng)�！半m然電視網(wǎng)絡(luò)改造成公共互聯(lián)網(wǎng)的成本并不算太大，但在這之后，控播權(quán)在誰手里，誰就會(huì)形成寬帶接入和內(nèi)容服務(wù)的壟斷者，按照目前廣電這種體制，并不讓人樂觀�！备呒t冰對(duì)記者說。
　　“這就好像大家一塊吃飯，有新加入者，是添把椅子，還是分開兩桌坐的問題，就目前的情況，我覺得還是添把椅子好，更不是說另開一大桌，然后讓這一桌人都上那坐去�！彼�認(rèn)為，目前的問題是，三網(wǎng)融合不可避免，只是公共互聯(lián)網(wǎng)是融到電信還是廣電的網(wǎng)上去的問題，這里面面臨著部門利益的作梗與阻撓。
　　三網(wǎng)融合的最后結(jié)果如若走向廣電壟斷，那改革將是南轅北轍，無非制造新的壟斷。
　　業(yè)內(nèi)還流傳的另一個(gè)分拆電信IDC業(yè)務(wù)的方案，即將中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通的數(shù)據(jù)中心業(yè)務(wù)分拆出來（目前擁有的近10萬個(gè)數(shù)據(jù)中心機(jī)架，約60億的年收入，占中國(guó)電信總收入的2%以下），整體上并入廣電，與中國(guó)有線電視網(wǎng)絡(luò)公司合并，組建國(guó)家廣播電視網(wǎng)絡(luò)集團(tuán)公司。
　　但闞凱力認(rèn)為這一方案純屬無稽之談，壟斷是在骨干網(wǎng)和接入網(wǎng)領(lǐng)域，跟IDC中心關(guān)系并不大，這個(gè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)很激烈，但由于上游的壟斷，形成了下游的有利競(jìng)爭(zhēng)地位，所以利益相關(guān)方，也想以此為由制造新的壟斷。
　　高紅冰認(rèn)為，從消費(fèi)者的角度出發(fā)，這場(chǎng)反壟斷要達(dá)到改變的要點(diǎn)在于，一是在接入網(wǎng)市場(chǎng)中，要放開競(jìng)爭(zhēng)，限制中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通的壟斷地位，讓其他運(yùn)營(yíng)商和零售商有生存的空間；二是要強(qiáng)制電信和聯(lián)通之間進(jìn)行互聯(lián)互通，提高互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的質(zhì)量，改變目前這種帶寬延時(shí)或者丟包的情況。
　　至于三網(wǎng)融合，只要在互聯(lián)網(wǎng)和視頻內(nèi)容提供上能夠形成競(jìng)爭(zhēng)，減少管制，由誰來提供帶寬對(duì)于消費(fèi)者而言并不重要。
　　
　　真假反壟斷
　　國(guó)家發(fā)改委的反壟斷調(diào)查仍在進(jìn)行之中，但各界對(duì)于這場(chǎng)調(diào)查的最終指向和下場(chǎng)，卻是憂心仲仲。其間不斷傳出消息，有指電信與聯(lián)通已與發(fā)改委達(dá)到“和解”，中止調(diào)查，但發(fā)改委有關(guān)人士隨后又進(jìn)行否認(rèn)。
　　對(duì)此，“一方面說明發(fā)改委很謹(jǐn)慎，一方面看起來決心也比較大�！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授盛杰民對(duì)記者說。他曾于今年6月和10月兩次參與發(fā)改委組織的寬帶接入市場(chǎng)壟斷的研討會(huì)。
　　公眾對(duì)發(fā)改委反壟斷決心的質(zhì)疑來自于《反壟斷法》頒布以來，只打蒼蠅不打老虎，要么針對(duì)一些小公司，要么針對(duì)跨國(guó)公司。這一次是第一次針對(duì)大型國(guó)企，特別是央企進(jìn)行反壟斷調(diào)查，能否挖根究源，一反到底？
　　“大家的質(zhì)疑主要在于《反壟斷法》的第七條�！笔⒔苊裾f。
　　第七條規(guī)定：國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控。
　　這實(shí)際上成了那些壟斷央企和大型國(guó)企的護(hù)身符。也是時(shí)至今日，中石油、中石化、國(guó)家電網(wǎng)這樣的企業(yè)不會(huì)被訴之以壟斷的原因。
　　在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，市場(chǎng)壟斷的地位往往來源于行政保護(hù)，反壟斷更大的阻力來源于行政壟斷。在《反壟斷法》起草的過程中，“反行政壟斷”的條款曾經(jīng)被列入，但最終頒布時(shí)，被予以刪除。
　　 “這里面有些理解上的誤區(qū)，該條并不是像我們想象的那么絕對(duì)，從發(fā)改委此次的舉動(dòng)來看，說明第七條對(duì)這些央企也是適用的，《反壟斷法》不是維護(hù)某個(gè)企業(yè)的利益，而是維護(hù)行業(yè)利益�！�
　　第七條中還有一個(gè)尾款對(duì)那些在經(jīng)濟(jì)學(xué)上被稱為“管制行業(yè)”的企業(yè)行為予以特別規(guī)范：“前款規(guī)定行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)營(yíng)，誠(chéng)實(shí)守信，嚴(yán)格自律，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，不得利用其控制地位或者專營(yíng)專賣地位損害消費(fèi)者利益�！敝皇窃诂F(xiàn)實(shí)中，它實(shí)際上被空置了。
　　對(duì)于此次反壟斷調(diào)查的另一擔(dān)憂，在于發(fā)改委會(huì)不會(huì)根據(jù)其頒布的《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》中止調(diào)查，按該規(guī)定，被調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者承諾在政府價(jià)格主管部門認(rèn)可的期限內(nèi)采取具體措施消除行為后果的，政府價(jià)格主管部門可以決定中止調(diào)查。如果經(jīng)營(yíng)者履行了承諾，政府價(jià)格主管部門可以決定終止調(diào)查。
　　但一個(gè)問題是，如果中止調(diào)查，懲罰機(jī)制還會(huì)不會(huì)生效？在《反壟斷法》中并沒有具體的規(guī)定指明中止調(diào)查與豁免處罰之間的關(guān)系，這就有可能意味著，如果發(fā)改委認(rèn)可中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通的整改承諾，將不會(huì)進(jìn)行處罰，這有可能使《反壟斷法》的威懾效果大為減弱。
　　按《反壟斷法》規(guī)定，如果調(diào)查證據(jù)確鑿，可對(duì)壟斷者沒收違法所得，并處上一年度銷售額1%以上10%以下的罰款。針對(duì)中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通，這將是巨額的處罰數(shù)字。
　　是真打老虎還是嚇老虎？一切仍是懸念。
　　

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