我國東部地區(qū)面臨的土地指標(biāo)緊缺，與其說是指標(biāo)的增量問題，倒不如說是土地占用的存量調(diào)整問題。如果國家能夠在土地政策上進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控，則國家的耕地保護(hù)目標(biāo)有希望實(shí)現(xiàn)。
　　
　　要實(shí)現(xiàn)國務(wù)院提出的研究畝耕地底線保護(hù)的目標(biāo)，必須要有具體的配套保護(hù)政策，其中首要的是城市化和工業(yè)化的耕地占用問題如何解決。當(dāng)前耕地資源越來越成為東部，甚至是中、西部部分城鎮(zhèn)周邊地區(qū)工業(yè)發(fā)展和城市擴(kuò)張的重大制約因素，全國的農(nóng)用耕地總保有量越來越縮小，國家面臨嚴(yán)峻的土地政策選擇：如何處理好發(fā)展與吃飯的關(guān)系?
　　
　　耕地的占補(bǔ)平衡很難短期內(nèi)解決
　　
　　國務(wù)院已經(jīng)明確宣布，我國的耕地底線必須保持在18億畝以上。目前我國耕地的實(shí)際保有情況，2006年底，國土資源部公布的數(shù)據(jù)是18.39億畝，到2007年年中，該數(shù)據(jù)已經(jīng)下降到18.27億畝，即今后可用于非農(nóng)建設(shè)的耕地只有2700萬畝。而我們關(guān)于土地利用的規(guī)劃：“十一五”期間，退耕還林2000萬畝，平均每年要退耕4007／畝。這一計劃也在2007年被迫調(diào)整，除2006年已經(jīng)安排的4007／畝指標(biāo)繼續(xù)執(zhí)行以外，余下的16007／畝指標(biāo)不再安排。我國災(zāi)毀耕地每年400萬畝左右，國家建設(shè)用地每年至少400萬畝。這樣算下來，每年各種原因要占用和消耗的耕地不會少于800萬畝，僅“十一五”計劃期內(nèi)就要占用耕地4000萬畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)期目標(biāo)。這種情況下，如果要保證18億畝的耕地底線，就只有在耕地的占補(bǔ)平衡上想辦法。但根據(jù)我國目前的城市化、工業(yè)化發(fā)展?fàn)顩r來看，難度很大，特別在占補(bǔ)平衡的質(zhì)量問題上，因自然條件的原因恐怕很難短期內(nèi)解決。
　　廣東省1996年到2005年，平均每年建設(shè)用地40萬畝，致使全省耕地從4881萬畝下降到4429萬畝，人均耕地從0.7畝下降到0.48畝。預(yù)計今后廣東省每年建設(shè)用地需求量仍然需要維持在35萬畝到40萬畝，而國家每年下達(dá)的用地指標(biāo)尚不能滿足需求的一半，其中深圳市的建設(shè)用地已近枯竭。福建省提出建設(shè)“海峽西岸經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”的總體規(guī)劃，基本涵蓋了福州、泉州、廈門、漳州幾大區(qū)域，計劃城市建設(shè)面積要超過2800平方公里以上，該目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以后，平整的沿海耕地基本要全部占光。這一地區(qū)目前的人均耕地面積已低于0.3畝，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值只占當(dāng)?shù)貒�民生產(chǎn)總值的3％左右，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)休閑化，糧食種植特產(chǎn)化，耕地分布零散化的現(xiàn)象，該地區(qū)的糧食調(diào)入量已經(jīng)超過90％。
　　另據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，在“十五”期間，我國在建設(shè)用地上大致做到了面積上的占補(bǔ)平衡，但災(zāi)毀面積并沒有計算，退耕還林還有很大的缺口。其中僅我國西南地區(qū)25度坡以上應(yīng)退耕地，還有2000萬畝以上，其他類型的沙荒地、石漠化耕地、高生態(tài)水資源透支的耕地，尚未計算在內(nèi)。國家林業(yè)局的退耕目標(biāo)是2.2億畝，但到目前累計實(shí)際退耕地只有1.39億畝。
　　
　　保住18億畝形勢嚴(yán)峻
　　
　　我國的工業(yè)化和城市化，政府主導(dǎo)的作用很大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府政績之間的關(guān)系十分密切，所以原有土地密集、勞動密集的企業(yè)盡管需要盡早淘汰或轉(zhuǎn)移，但相對于農(nóng)業(yè)來講，其單位土地面積的GDP產(chǎn)出仍然要高得多，如果和農(nóng)業(yè)用地的純收入相比，工業(yè)用地通常要高出農(nóng)業(yè)300～500倍，提供的利稅更是比耕地高得多。由此造成的結(jié)果是，地方政府寧可多占用農(nóng)田，提供各種對企業(yè)的優(yōu)惠條件，也不情愿搬遷企業(yè)。就企業(yè)來講，土地使用權(quán)的合同已經(jīng)簽訂了30年～50年，如果沒有特別的成本壓力，企業(yè)也不愿意搬遷。
　　據(jù)國土資源部執(zhí)法局的最新通報，2006年全國土地違法案件查處結(jié)案90340件，處理相關(guān)責(zé)任人3593名，給予相關(guān)責(zé)任人行政處分1051人，其中地市級干部6人；給予黨紀(jì)處分2041人，其中省級干部2人，地市級干部9人；給予刑事處罰501人。
　　2006年全國共發(fā)現(xiàn)土地違法行為131077件，涉及土地面積近10萬公頃，其中耕地4.3萬公頃，分別比上年上升了17.3％、76.7％和67.6％。另外，還有近3.5萬件土地違法行為發(fā)現(xiàn)后得到及時制止。與2005年相比，無論從案件數(shù)量，還是涉及的土地面積，都有大幅上升；國土資源部的有關(guān)調(diào)查認(rèn)為，違法用地屢禁不止，仍是地方政府主導(dǎo)的結(jié)果。
　　另外，2006年，全國共查處村組集體土地違法案件7316件，涉及土地面積9100多公頃，同比分別上升51.1％、119.8％。據(jù)統(tǒng)計調(diào)查，截至2007年10月，各地累計的違規(guī)占用土地已經(jīng)超過380萬畝。可見，今后政府如何真正保住18億畝的耕地底線，形勢嚴(yán)峻。
　　
　　東部進(jìn)入新一輪工業(yè)化
　　
　　改革開放以后，經(jīng)過近30年的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國東部地區(qū)以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的第一輪工業(yè)化進(jìn)程已面臨尾聲，新一輪的工業(yè)化正在蓬勃興起。其主要標(biāo)志是，以往土地密集、勞動密集、低技術(shù)、低附加值的大量中小企業(yè)，正面臨調(diào)整和淘汰。東部地區(qū)土地價格的高漲，勞動力價格的上升，資金使用成本的提高，迫使原有企業(yè)考慮異地搬遷，或者提高企業(yè)的技術(shù)水平和資本密集度問題。
　　以廣東省為例，近年來，該省億元GDP消耗土地的數(shù)量開始明顯下降，九五期間，每億元GDP的增長需要新增耕地471畝，十五期間，同比新增用地223畝，減少幅度達(dá)52.6％。該省在用地政策上提出“產(chǎn)業(yè)集聚、布局集中、用地集約”的原則，廣州市提出，投資總額不到500萬美元的不單獨(dú)供地。
　　珠江三角洲地區(qū)，20世紀(jì)80年代的項(xiàng)目，大多是“三來一補(bǔ)”，90年代大多是電子信息類，21世紀(jì)以來開始上的項(xiàng)目大多是裝備、汽車、醫(yī)藥等高附加值的項(xiàng)目。目前廣東深圳市的服裝、制鞋企業(yè)，本地勞動力的成本每天是4美元，而越南的相同行業(yè)，勞動力的成本只有2美元，顯示勞動力和土地的成本已經(jīng)上升。據(jù)調(diào)查，2007年深圳市的勞動力市場短缺高達(dá)47萬人。根據(jù)福建省泉州市的報告，該地區(qū)近5年的勞動力工資成本平均每年上漲10％左右，目前已經(jīng)達(dá)到平均每月1300元左右的水平。
　　但即使如此，民工荒的問題近兩年仍然很突出。據(jù)當(dāng)?shù)氐墓芾聿块T調(diào)查，民工荒不僅是技術(shù)工種短缺，而且普通粗工也短缺。商務(wù)部門的最新調(diào)查，一些港臺資金，外資企業(yè)開始把這類行業(yè)的投資向越南轉(zhuǎn)移。新一輪工業(yè)化的特點(diǎn)是，對項(xiàng)目投資不像過去“來者不拒”，而是明顯提高了進(jìn)入門檻。其選擇的主要約束條件是，資金密集型、高附加值、土地與勞動力節(jié)約、技術(shù)含量高、低能耗、低污染。應(yīng)當(dāng)說這意味著我國的工業(yè)化，特別是我國東部地區(qū)的工業(yè)化，又走向了一個新的發(fā)展階段。
　　
　　工業(yè)建設(shè)土地并不短缺
　　
　　在我國如果說農(nóng)業(yè)用地存在短缺的話，這是一個真事件，但如果說工業(yè)用地 也存在短缺的話，則是一個完全的假事件。當(dāng)東部地區(qū)希望把所有的工業(yè)項(xiàng)目都留在本地的話，不做結(jié)構(gòu)調(diào)整，不做項(xiàng)目篩選，才會存在土地的短缺問題。我國是一個國土面積尺度超大的國家之一，在西部地區(qū)布局工業(yè)項(xiàng)目，幾乎可以說土地的供給是無限的，相比于我國的勞動力資源供給還要豐富得多。就水資源的情況來說，在西部搞農(nóng)業(yè)，水資源的缺口極大，但搞工業(yè)、建設(shè)城市則有利于水資源的節(jié)約。我國以往的經(jīng)濟(jì)政策是把工業(yè)建設(shè)的吸引力引向東部沿海地區(qū)，特別是引向經(jīng)濟(jì)特區(qū)，也就是吃偏飯的辦法。直到2003年以前，東部地區(qū)非農(nóng)建設(shè)用地，在政策上仍然是比較寬松的。我國東部、南部地區(qū)在工業(yè)發(fā)展上有很大的區(qū)位優(yōu)勢，但這些地區(qū)同時又恰恰是我國農(nóng)業(yè)資源，特別是降水資源最富集的地區(qū)，這種雙重的區(qū)位優(yōu)勢，在土地的占用上形成尖銳的重疊性矛盾。
　　如果國家一定要保住18億畝的耕地底線不退縮，同時又不以犧牲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價的話，就必須考慮如何收緊土地的增量指標(biāo)，同時加大調(diào)整土地的存量指標(biāo)。如何解決工業(yè)建設(shè)用地，實(shí)際上需要的是國家宏觀政策的引導(dǎo)與調(diào)控，并不存在國家總體上工業(yè)建設(shè)土地短缺的問題。
　　
　　建設(shè)用地的宏觀調(diào)控方案
　　
　　運(yùn)用稅收加行政強(qiáng)制手段，調(diào)整國家的工業(yè)布局和城市布局。具體辦法是：對東部地區(qū)土地密集、勞動密集、低附加值的工業(yè)項(xiàng)目，對在一定時期尚無法解決的高耗、高污、高危企業(yè)，加大稅收和行政強(qiáng)制力度，迫使其考慮轉(zhuǎn)移搬遷；同時，對西部地區(qū)吸引土地、勞動密集的工業(yè)項(xiàng)目，稅收和土地政策上給予充分的優(yōu)惠。為此國家可以考慮在西部具備工業(yè)建設(shè)條件的荒漠地區(qū)，規(guī)劃建立多個工業(yè)開發(fā)區(qū)，吸引東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。其最終目標(biāo)是在我國的西部地區(qū)建立若干個有大規(guī)模產(chǎn)業(yè)支撐的超大型城市。在這些新布局的城市，首先放開戶籍制度，社會福利保障制度，首先解決遷移人口的居住問題。這為東部地區(qū)解決此類問題提供了可能的前提條件，同時也為緩解東部地區(qū)的用地緊張問題提供了切實(shí)可行的出路。
　　在西部地區(qū)建立“土地經(jīng)濟(jì)租借區(qū)”。土地經(jīng)濟(jì)租借區(qū)的概念是：東部地區(qū)的政府可以和西部地區(qū)的政府協(xié)商，建立屬于東部地區(qū)自己的一塊“飛地”。協(xié)商的起點(diǎn)是稅收仍然歸東部地區(qū)政府，GDP的統(tǒng)計仍然歸東部地區(qū)政府，西部地區(qū)政府收取一定量的地租。其雙方可接受的均衡點(diǎn)由談判解決，不作行政干預(yù)。有了這樣的優(yōu)惠條件，東部地區(qū)的政府就有積極性，將本地區(qū)土地密集型、勞動密集型、低附加值、高能耗的企業(yè)，向西部轉(zhuǎn)移，而只將高附加值、資本密集、技術(shù)密集、節(jié)約土地和能源的項(xiàng)目留下來。這樣西部地區(qū)不僅吸引了大量工業(yè)項(xiàng)目，而目吸引了大量就業(yè)，增加了地方的消費(fèi)，促進(jìn)了地方城市化、工業(yè)化的發(fā)展，同時也大大緩解了東部地區(qū)流動人口的壓力，促進(jìn)了國家經(jīng)濟(jì)在不同地區(qū)的均衡發(fā)展與布局。這對東部與西部來說無疑是一個雙贏的模式。
　　根據(jù)以上的框架性設(shè)想，建議首先在東西部若干個地區(qū)級城市之間進(jìn)行試點(diǎn)。在試點(diǎn)的過程中，摸索經(jīng)驗(yàn)，以便今后做進(jìn)一步的修訂和完善，為今后全面推開做好準(zhǔn)備。
　　土地出讓金分類定價的政策．在西部地區(qū)放寬。我國西部地區(qū)存在大量不適宜農(nóng)林牧業(yè)發(fā)展的土地，這些土地如果用來做工業(yè)開發(fā)，幾乎可以不計地價。建議對這類土地的分類定價權(quán)，直接由當(dāng)?shù)卣�府根�?jù)實(shí)際情況進(jìn)行管理。其目的也在于有效地吸引工業(yè)項(xiàng)目向西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移。
　　盡快提高東部地區(qū)的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。由于歷史的原因，我國東部地區(qū)目前尚布局有大量三廢排放嚴(yán)重超標(biāo)的工業(yè)企業(yè)，造成人口密集區(qū)的環(huán)境污染，造成流域上下游之間的嚴(yán)重沖突，激化了多種社會矛盾，特別是食品和飲用水的安全問題突出。但要做到完全的達(dá)標(biāo)排放，至少在短期內(nèi)還難以做到。提高東部地區(qū)環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，比如大幅度提高三廢排放的費(fèi)用征收水平，可以迫使企業(yè)考慮項(xiàng)目的選址問題。我國西部有相當(dāng)一部分地區(qū)，交通便利，水資源比較豐富，能源富集，但人口稀少，地理區(qū)域單元的封閉性較強(qiáng)，空間尺度超大，不存在流域的外部性污染與侵害問題，生產(chǎn)安全問題比較容易控制。在這類地區(qū)投資辦廠發(fā)展大城市，可以一箭雙雕，取得東西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的雙贏。
　　積極探索企業(yè)工業(yè)性用地的市場化流轉(zhuǎn)問題。產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移需要動力，動力的來源之一就是利潤與地價的關(guān)系。如果企業(yè)的土地使用權(quán)無法自主交易，則企業(yè)自然并不情愿搬遷。我國民營企業(yè)所用的土地，不算農(nóng)村集體的土地，一般只有合同期內(nèi)的使用權(quán)，無法出售。如果考慮在政策上可以把在合同期內(nèi)的使用權(quán)準(zhǔn)物權(quán)化，即允許企業(yè)把有年限的使用權(quán)出售，形成市場，就可以激勵企業(yè)全面地評估利潤與地價的關(guān)系問題，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的不斷優(yōu)化組合。也可以考慮企業(yè)剩余年限使用權(quán)由政府按市價回購，推動土地密集型企業(yè)的外遷。

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