坎昆 [糾結(jié)的坎昆]
發(fā)布時(shí)間:2020-03-23 來源: 短文摘抄 點(diǎn)擊:
“最后的結(jié)果,應(yīng)該是一個(gè)大家都不滿意,但是大家都能接受的結(jié)果,這就是最好的結(jié)果! 若真如某談判專家所說,想用兩年時(shí)間就未來幾十年的氣候應(yīng)對(duì)達(dá)成協(xié)議是在做夢(mèng),那么去年的哥本哈根,就是一場(chǎng)5萬人登場(chǎng),最華麗又最慘淡的夢(mèng)。如此,對(duì)于今年的坎昆,我們應(yīng)該抱有怎樣的期待,才不會(huì)再次入夢(mèng)?
11月29日―12月10日,國(guó)際氣候大會(huì)在墨西哥城市坎昆召開。有了哥本哈根會(huì)議“夢(mèng)得越美,摔得趲隆”的教訓(xùn),幾乎沒人期待坎昆會(huì)議能夠完成巴厘路線圖的既定談判,或者取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,甚至有人認(rèn)為氣候談判陷入僵局,前景暗淡。但是,眾多致力于氣候談判事業(yè)的國(guó)家和人士仍然努力地推動(dòng)著談判進(jìn)程。
這樣的氛圍下坎昆會(huì)議變得務(wù)實(shí)而具體。墨西哥政府早已宣布坎昆會(huì)議為常規(guī)的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議,由墨西哥外長(zhǎng)埃斯皮諾薩擔(dān)任大會(huì)主席。對(duì)于坎昆會(huì)議的結(jié)果,氣候組織大中華區(qū)總裁吳昌華分析說,在資金操作細(xì)節(jié)、森林保護(hù)等談判比較成熟的具體問題上,可能會(huì)簽署一些協(xié)議。國(guó)家發(fā)改委副主任、坎昆會(huì)議中國(guó)政府代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)解振華告訴記者,“應(yīng)該是一個(gè)大家都不滿意,但是大家都能接受的結(jié)果,這就是最好的結(jié)果。”
早在10月28日,胡錦濤主席即致函墨西哥總統(tǒng)卡爾德龍,表示中國(guó)政府將積極和建設(shè)性地參加坎昆會(huì)議。11月23日,國(guó)新辦舉行的發(fā)布會(huì)上,解振華就坎昆會(huì)議表明中國(guó)立場(chǎng),“公約、議定書、巴厘路線圖、《哥本哈根協(xié)議》要求發(fā)展中國(guó)家做的,我們都做了,而且有些方面做得還不錯(cuò),只是我們絕對(duì)不會(huì)接受超出發(fā)展中國(guó)家能力的義務(wù)!
哥本哈根讓人們認(rèn)識(shí)了談判的復(fù)雜性
至今,談判代表們對(duì)于哥本哈根會(huì)議的細(xì)節(jié),依然記憶猶新。去年參與談判的外交部氣候變化談判代表于慶泰回憶說,哥本哈根會(huì)議讓人們認(rèn)識(shí)到了淡判的復(fù)雜性。
1992年6月,聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)批準(zhǔn)的《氣候變化框架公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)規(guī)定,發(fā)達(dá)國(guó)家為締約方,應(yīng)采取措施限制溫室氣體排放,同時(shí)向發(fā)展中國(guó)家提供新的額外資金以支付發(fā)展中國(guó)家履行《公約》所需增加的費(fèi)用,并采取一切可行的措施促進(jìn)和方便有關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的進(jìn)行。《公約》明確提出了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則:“各締約方應(yīng)當(dāng)在公平的基礎(chǔ)上,并根據(jù)它們共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自的能力,為人類當(dāng)代和后代的利益保護(hù)氣候系統(tǒng)。因此,發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)當(dāng)率先對(duì)付氣候變化及其不利影響”。該公約于1994年生效。
由于《公約》沒有具體目標(biāo),也沒有量化的減排責(zé)任,1997年的京都會(huì)議上又達(dá)成《京都議定書》,規(guī)定《公約》附件―締約方(發(fā)達(dá)國(guó)家)到2008年的平均排放相對(duì)于1990年水平,總體減排5.2%。但是美國(guó)國(guó)內(nèi)并沒有通過《京都議定書》!毒┒甲h定書》于2005年生效,第一承若期至2012年。2012年以后怎么辦?2007年氣候會(huì)議上達(dá)成的“巴厘路線圖”,決定在接下來兩年的談判中,確定三個(gè)問題:接受《京都議定書》發(fā)達(dá)國(guó)家2012年后的減排義務(wù);沒有接受《京都議定書》的發(fā)達(dá)國(guó)家(即美國(guó))如何減排;發(fā)展中國(guó)家的義務(wù),應(yīng)得到怎樣的資金和技術(shù)支持。而哥本哈根會(huì)議即是“巴厘路線圖”中的兩年期限。也正因此,哥本哈根會(huì)議被寄予了太多的厚望。
但是,哥本哈根會(huì)議期間,194個(gè)締約方、觀察員國(guó),937個(gè)聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)、專門機(jī)構(gòu)、政府間國(guó)際組織、非政府組織等,共4萬多^參會(huì),119位政府首腦或國(guó)家元首與會(huì),最后只形成了一頁半且沒有法律效力的《哥本哈根協(xié)議》。“這讓很多國(guó)家、很多人受到傷害,或者對(duì)這份事業(yè)感到失望!眳遣A告訴記者,“歐盟受傷害最大,奧巴馬和基礎(chǔ)四國(guó)(中國(guó)、印度、巴西、南非)首腦達(dá)成協(xié)議,傷害了歐盟在氣候談判上一直以來的領(lǐng)袖地位,也使得目前歐盟各國(guó)國(guó)內(nèi)推進(jìn)節(jié)能減排特別艱難,遭到國(guó)內(nèi)企業(yè)界的強(qiáng)大壓力!
盡管哥本哈根會(huì)前,中國(guó)宣布了自主減排40%~45%的目標(biāo),但會(huì)前和會(huì)中,中國(guó)仍被推至風(fēng)口浪尖。“美國(guó)質(zhì)疑中國(guó)的減排行為,死死抓住中國(guó)減排要接受國(guó)際第三方核查,國(guó)際輿論也緊追這件事情。加上中國(guó)是最大排放國(guó),絕對(duì)排放量還有增加的趨勢(shì),國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的上升也使情況更微妙!
哥本哈根會(huì)議的結(jié)果是,發(fā)展中國(guó)家以減排行為透明度的讓步1換取了發(fā)達(dá)國(guó)家的資金承諾。2010年到2012年,發(fā)達(dá)國(guó)家共籌資300億美元,支持發(fā)展中國(guó)家尤其最貧困的國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化,2012年到2020年,資金增至每年1000億美元。同時(shí),《哥本哈根協(xié)議》明確要求發(fā)展中國(guó)家的減排行動(dòng),要接受“國(guó)際協(xié)商與分析”,每?jī)赡晖瓿蓢?guó)家信息通報(bào)一次。對(duì)于此中得失,中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(zhǎng)潘家華分析說,“總體上看,發(fā)展中國(guó)家似乎失允發(fā)達(dá)國(guó)家得分居多。”
其實(shí),哥本哈根會(huì)議前兩年十輪的談判沒有取得任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,使哥本哈根會(huì)議根本沒有可以達(dá)成協(xié)議的基礎(chǔ)。只是2009年11月25日,美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬宣布,美國(guó)2020年將在2005年的基礎(chǔ)E有條件減排17%,24小時(shí)內(nèi),溫家寶總理宣布中國(guó)將在2005年基礎(chǔ)上減排40%,45%,印度等國(guó)也紛紛提前宣布減排數(shù)字,這些積極的信號(hào)重新點(diǎn)燃了,人們對(duì)哥本哈根會(huì)議的期望,“當(dāng)時(shí)的國(guó)際社會(huì)已經(jīng)不冷靜了,人們瞬間對(duì)哥本哈根充滿了希望!眳遣A回憶當(dāng)時(shí)的情況說。
坎昆:求小同存大異?
今年新任外交部氣候變化談判特別代表黃惠康在10月18日的媒體見面會(huì)上表示,“本著先易后難的思路,坎昆會(huì)議有可能在資金、技術(shù)、適應(yīng)、森林等有較多共識(shí)的地方達(dá)成先行的一攬子協(xié)議。在其他仍有較大爭(zhēng)議的問題上,繼續(xù)相向而行,為明年的南非會(huì)議完成巴厘路線圖繼續(xù)努力!彼f的有較大爭(zhēng)議的問題,即是否要堅(jiān)持“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則,發(fā)達(dá)國(guó)家的中期(至2020年)減排目標(biāo),以及碳關(guān)稅等,這些問題是哥本哈根會(huì)議、今年在波恩和天津召開的四次工作組會(huì)議,以及坎昆會(huì)議上難以調(diào)和的焦點(diǎn)。
1750年以來,全球累計(jì)碳排放1萬多億噸,其中發(fā)達(dá)國(guó)家約占80%。《公約》中表述:注意到歷史上和目前溫室氣體排放的最大部分源自發(fā)達(dá)國(guó)家;發(fā)展中國(guó)家人均排放仍然相對(duì)較低;發(fā)展中國(guó)家在全球排放中所占份額將會(huì)增加,以滿足其社會(huì)和發(fā)展的需要。對(duì)這一事實(shí)的共識(shí),是近20年國(guó)際氣候談判的基石,巴厘路線圖所規(guī)劃的雙軌談判也基于此:《京都議定書》附件一國(guó)家(發(fā)達(dá)國(guó)家),將在京都下承擔(dān)第二承諾期的減排指標(biāo),非《京都議定書》的發(fā)達(dá)締約方(美國(guó)),應(yīng)在公約下承擔(dān)與其他發(fā)達(dá)國(guó)家可比的減排義務(wù);發(fā)展中國(guó)家在《公約》下,在可持續(xù)發(fā)展的框架下,在得到發(fā)達(dá)國(guó)家資金和技術(shù)支持的條件下,自主地采取減緩行動(dòng)和適應(yīng)行動(dòng)。
但是,去年談判以來,美國(guó)和歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家堅(jiān)持要求發(fā)展中大國(guó)參與減排,期望廢棄《京都議定書》,混淆共同但有區(qū)別的責(zé) 任原則。潘家華認(rèn)為,《哥本哈根協(xié)議》將發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的承諾并列,有并軌嫌疑。也正因此,眾多發(fā)展中國(guó)家尤其一些拉美國(guó)家堅(jiān)決反對(duì)將其法律化,2010年4月波恩氣候變化會(huì)議上,各方達(dá)成決議,明確不考慮《哥本哈根協(xié)議》的法律化。“就這一結(jié)果看,發(fā)展中國(guó)家的堅(jiān)持得以延續(xù)。但是,爭(zhēng)議并沒有終止。即使《京都議定書》下第二承諾期談判不并軌,2020年以后全球減排-目標(biāo)的談判,并軌似乎將成為必然。”
第二個(gè)矛盾是發(fā)達(dá)國(guó)家的中期減排目標(biāo)。按照巴厘路線圖的要求,發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)該減25%40%以上。但目前為止,發(fā)達(dá)國(guó)家的承諾最高30%,平均只有16%。在坎昆會(huì)議上,發(fā)達(dá)國(guó)家不可能作出讓步。
還有貿(mào)易措施。氣候談判之外,歐盟和美國(guó)聲稱將以保護(hù)氣候的名義征收碳關(guān)稅,以彌補(bǔ)本國(guó)企業(yè)由于強(qiáng)制減排受到的不公平待遇。于慶泰介紹說,“歐洲已經(jīng)通過立法,過一兩年,要對(duì)國(guó)際民航單邊征收能源稅和排放費(fèi)等。美國(guó)眾議院已經(jīng)通過,參議院正在討論的法案中也包括邊界調(diào)節(jié)措施,要對(duì)中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)整。目前中國(guó)很大程度上還依靠出口,這樣的貿(mào)易壁壘,對(duì)中國(guó)的影響會(huì)非常大。”潘家華表示,這一問題在坎昆會(huì)議上難以形成各方可接受的成果。
分歧之外,資金、透明度、森林保護(hù)等問題被普遍寄予期望。據(jù)國(guó)際氣候?qū)<彝嘎,歐盟等國(guó)家的資金基本籌集完畢。所以,坎昆會(huì)議上,對(duì)該筆資金的管理、使用等作出更為詳細(xì)的規(guī)定,似乎是水到渠成的事情。
發(fā)達(dá)國(guó)家要求發(fā)展中國(guó)家的減緩行動(dòng)透明,接受“三百”(可測(cè)量、可報(bào)告、可核實(shí)),發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為,對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家提供資金的減緩行動(dòng)可以“三可”,但發(fā)展中國(guó)家自主減緩行動(dòng)只需要自我核查!陡绫竟鶇f(xié)議》中明確要求對(duì)發(fā)展中國(guó)家自主減排行動(dòng)進(jìn)行“國(guó)際協(xié)商與分析”。對(duì)此,潘家華認(rèn)為,“發(fā)展中國(guó)家的減排行動(dòng)也需要測(cè)量、報(bào)告和確認(rèn),以使決策有科學(xué)依據(jù)。因而,坎昆有望就這一問題取得積極進(jìn)展。”黃惠康則期望在坎昆會(huì)議上,能就“三可”和“國(guó)際協(xié)商與分析’的性質(zhì)、適用對(duì)象等達(dá)成原則性共識(shí),具體細(xì)節(jié)可留待以后討論。“當(dāng)前最主要的任務(wù),是盡快落實(shí)300億快速資金,同時(shí)對(duì)長(zhǎng)期資金作出安排。”
中國(guó)努力,不只為了坎昆
雖然擔(dān)著世界最大排放國(guó)的沉重帽子,雖然中國(guó)人均排放已超過世界平均水平,但是,中國(guó)著實(shí)為減緩氣候變化作出了許多積極的努力。只是這些努力,在中國(guó)快速的城市化和工業(yè)化進(jìn)程中,在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)下"被選擇性忽視了“中國(guó)是最早制定應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案的國(guó)家,是近年來節(jié)能減排力度最大的國(guó)家,是新能源和可再生能源增長(zhǎng)最快的國(guó)家,也是世界上人工造林面積最大的國(guó)家,這些是很有分量的證據(jù)!秉S惠康如此總結(jié)。
“十一五”期間,中國(guó)確定了單位GDP能耗降低20%,提出非化石能源占一次能源的15%,森林的碳匯大幅度增加。五年間,節(jié)能減排投資2000多億元,帶動(dòng)社會(huì)投資近2萬億元。隨著減排目標(biāo)的分解、重點(diǎn)節(jié)能工程、千家大企業(yè)能源審計(jì)和管理、環(huán)保節(jié)能標(biāo)志的推廣建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性應(yīng)用等措施與項(xiàng)目的推進(jìn),中國(guó)的節(jié)能減排行動(dòng)取得了非常明確的成效。
哥本哈根會(huì)議前,中國(guó)政府提出自主減緩行動(dòng)目標(biāo),即到2020年單位GDP二氧化碳比2005年下降4007~45%,非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到15%左右,森林面積比2005年增加4000萬公頃,森林儲(chǔ)蓄量增加13-億立方米。11月23日的新聞發(fā)布會(huì)上,解振華強(qiáng)調(diào),上述數(shù)字都會(huì)是“十二五”規(guī)劃中的約束性指標(biāo),“指標(biāo)確定之后,我們會(huì)按照各地的具體情況,分配到各個(gè)地方、各個(gè)企業(yè),可能還要落實(shí)到一些具體的企業(yè)和單位。有了‘十一五’的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),十二無的指標(biāo)確立會(huì)更科學(xué)、更合理。”“作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,既要發(fā)展,又要減排,只有一條路,就是走綠色低碳發(fā)展的道路!
對(duì)于上述目標(biāo),潘家華不無擔(dān)憂,“‘十一五’期間,淘汰落后產(chǎn)能,停產(chǎn)限產(chǎn)這樣一些行政手段非常有效,但是這樣的機(jī)會(huì)在‘十二五’、‘十三五’會(huì)越來越少。非化石能源的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性相對(duì)來說比較弱,要想大幅度提高在一次能源消費(fèi)中的比例,經(jīng)濟(jì)代價(jià)很大。在當(dāng)前發(fā)展階段,過高的經(jīng)濟(jì)代價(jià)顯然對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利。”
今年8月,國(guó)家發(fā)改委將廣東、遼寧、湖北、陜西、云南和天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定入市列為低碳省市,要求各試點(diǎn)地區(qū)編制低碳發(fā)展規(guī)劃,制定支持低碳綠色發(fā)展的配套政策。11月24日,國(guó)家發(fā)改委召開專家座談會(huì),討論即將提交審議的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃……對(duì)于中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展來說,氣候變化會(huì)議既是壓力,亦是動(dòng)力。
親歷《公約》談判的氣候?qū)<荫樌^賓曾將《公約》稱為“無后悔策珊虐”,因?yàn)榧词菇窈髿夂蜃兣幻黠@,甚至變冷,曾經(jīng)為之采取的措施也都是有益而無害的。于此意義上,中國(guó)過去和今后將為此而進(jìn)行的努力,其實(shí),遠(yuǎn)不只是為了坎昆。
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