自從2001年10月國務(wù)院召開了行政審批制度改革工作會議，強調(diào)要加快推進行政審批制度改革以來，行政審批制度改革成為我國行政體制改革中的一個新熱點。在2002年3月召開的“兩會”期間，行政體制改革和行政審批制度改革也成為代表們熱烈討論的話題。同時，學術(shù)界也已經(jīng)針對審批制度改革展開了一系列的討論。目前進行的行政審批制度改革在以轉(zhuǎn)變政府職能為目的的行政體制改革中具有重要的地位，該項改革也必然會對未來政府執(zhí)行體制的制度創(chuàng)新產(chǎn)生深遠影響。但是，由于我國現(xiàn)行行政執(zhí)行體制所存在的結(jié)構(gòu)性問題，行政審批制度改革在實施中仍然面臨著許多體制上的困擾，改革的一些理論問題和實踐問題也有待解決。

　　本文認為，行政審批制度產(chǎn)生的諸多問題與我國傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制延續(xù)下來的政府管理的一些理念、職能設(shè)置、行政方式和執(zhí)行方法等有著必然的聯(lián)系。因此，行政審批制度的改革必須涉及到現(xiàn)行行政體制如何從傳統(tǒng)的準動員型模式向民主法治型模式轉(zhuǎn)變這一深層問題。文章首先提出我國行政審批制度改革中尚有待深入研究的一些理論問題；
其次，對審批制度改革面臨的困難和體制性制約進行分析；
然后，就如何從根本上實現(xiàn)由傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制模式向民主化、法治化行政執(zhí)行體制模式轉(zhuǎn)變的問題提出建議。

　　一、審批制度改革的理論準備

　　目前對行政審批制度改革的討論大多是以兩個基本判斷為依據(jù)。其一，行政審批制度改革是發(fā)展和健全社會主義市場經(jīng)濟的需要。傳統(tǒng)的行政審批制度主要是在過去計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，是保證計劃經(jīng)濟體制運行的主要手段。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的比重逐漸下降，市場經(jīng)濟成分已經(jīng)占了主導(dǎo)地位，國有企業(yè)在改革中也逐漸被推入市場經(jīng)濟。但是，現(xiàn)行的行政審批制度因為審批事項過多、過濫，審批時間過長，這不僅造成了大量的行政腐敗現(xiàn)象，而且嚴重地阻礙市場經(jīng)濟的正常發(fā)展，因此，必須改革現(xiàn)有的行政審批制度。

　　其二，實行行政審批制度改革也是加入世界貿(mào)易組織的需要。中國加入世界貿(mào)易組織，既可以享受世貿(mào)組織規(guī)定的許多權(quán)益，同時也必須承擔世貿(mào)組織規(guī)定的各種義務(wù)。入世給我國的政治經(jīng)濟發(fā)展帶來了很多的機遇，同時也帶來了許多挑戰(zhàn)，其中最大也是最直接的挑戰(zhàn)是對政府管理制度和行為方式的挑戰(zhàn)。按照世貿(mào)組織的相關(guān)規(guī)則，我國現(xiàn)行的行政審批制度在許多方面不符合世貿(mào)組織的要求，政府行政審批項目太多，相關(guān)的立法不完善，法律法規(guī)不穩(wěn)定、不規(guī)范，缺乏統(tǒng)一性、公正性和透明度。因此，我國必須轉(zhuǎn)變政府角色，調(diào)整職能，徹底改革現(xiàn)行行政審批制度，“使之總體上符合世貿(mào)組織協(xié)議，與世界通行規(guī)則相銜接”。(注１)

　　上述兩種理論觀點似乎已經(jīng)成為當前人們討論和分析我國行政審批制度改革的重要理論依據(jù)，然而，從認識我國行政審批制度存在的問題和指導(dǎo)改革實踐的角度而言，這些理論觀點仍然有很大的局限和不足之處。首先，在宏觀層面上，這些觀點僅僅從表面上認識到了我國現(xiàn)行行政審批制度存在的普遍問題，但對于這些問題產(chǎn)生的制度性根源缺乏應(yīng)有的探討。目前我國行政審批制度存在的許多弊端確實與計劃經(jīng)濟體制有關(guān)，但這還不是問題的本質(zhì)。行政審批制度作為國家對社會和經(jīng)濟活動進行管理的一種手段，它只是處于政府微觀管理的層面，這一層面的管理在理念、規(guī)則、方式方法上都必然受到整個行政執(zhí)行體制的理念、規(guī)則、方式方法的影響和約束。因此，我國現(xiàn)行的行政審批制度存在的問題與我國長期延續(xù)的傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制（包括行政執(zhí)行系統(tǒng)的理念和構(gòu)建）有著必然的相關(guān)性。如果行政審批制度改革不從我國行政執(zhí)行體制的深層問題著眼，不對我國現(xiàn)行行政執(zhí)行體制的性質(zhì)、特點和由此產(chǎn)生的弊端進行深入的研究，不探討這一體制如何對現(xiàn)行審批制度產(chǎn)生影響，而僅僅是對行政審批制度就事論事，就不能從根本上理清行政審批制度改革所面臨的任務(wù)，改革也就不能夠從根本上解決審批制度存在的問題。

　　其次，在微觀層面上，許多分析只是強調(diào)市場機制在資源配置方面的積極作用，強調(diào)擴大企業(yè)自由決定權(quán)的重要性，強調(diào)削減審批事項在廉政建設(shè)和反腐敗方面的重大意義，忽視行政審批手段的合理使用在現(xiàn)代社會經(jīng)濟生活中的必要性，片面地把改革看作是從數(shù)量上減少審批事項的比例。我國行政審批事項許多涉及的是行政許可事項的內(nèi)容。在政府行政管理體制中，行政許可是政府對社會經(jīng)濟生活實施微觀管理的重要手段，目的是通過行政許可的設(shè)置和實施達到有效控制市場經(jīng)濟中的生產(chǎn)、經(jīng)營規(guī)模，進而維護正常的市場經(jīng)濟秩序，維護社會公共利益和保障公共安全。為此目的，政府有必要在一些相關(guān)的經(jīng)濟領(lǐng)域設(shè)置許可證制度，允許行政機關(guān)實施行政許可權(quán)力，按照法律法規(guī)和一定審批程序頒發(fā)許可證。(注２) 目前我國還沒有正式的《行政許可法》，行政許可的許多職能主要由過去計劃經(jīng)濟時期建立的行政審批制度行使。由于缺乏統(tǒng)一的法律和程序，缺乏有效的行政檢查監(jiān)督制度，行政審批事項的設(shè)置和行政審批程序的規(guī)定主要由相關(guān)政府部門各級政府部門自行決定。這種制度安排使得政府行政部門在行政審批中有相當大的自由裁量權(quán)，從而在行政部門中產(chǎn)生了大量的濫用行政審批權(quán)限，追求部門利益和個人利益的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的產(chǎn)生主要是由于制度缺失造成的，不可能只是通過行政審批事項大量削減就能解決。我國行政審批制度存在的問題只有通過制度改革來解決，而且，改革涉及現(xiàn)代政府管理的許多理論問題和實際問題，需要針對這些問題分別進行深入的和細化的研究。

　　第三，一些有關(guān)行政審批制度改革的討論過于夸大了加入世貿(mào)組織所承擔的義務(wù)，忽視了我國入世后仍然保留的權(quán)利和在世貿(mào)組織中的平等談判地位。如有學者認為中國入世后，WTO協(xié)議立即成為我國的“法”，成為我國依法行政的依據(jù)。而且認為WTO協(xié)議的內(nèi)容必將全方位地、直接地“觸動”我國所有的各種政府行為。(注３) 有些討論則明顯的主張與世貿(mào)組織規(guī)則的“全面接軌”，按照西方發(fā)達國家的體制全面改造我國行政、司法制度。從實質(zhì)上講，世界貿(mào)易組織只是一個國際協(xié)議制定機構(gòu)和仲裁機構(gòu)，各加入國在世貿(mào)組織的基本規(guī)則下享有平等的談判地位，當貿(mào)易糾紛在當事國之間不能得到調(diào)解時，可以請求世貿(mào)組織做出裁決。因此可以說，世貿(mào)組織只是為國際間的貿(mào)易糾紛提供了一個和平解決爭端的獨特機制。雖然該機制采用了國際法優(yōu)先于國內(nèi)法的原則，但是，該機制不可能否定國家主權(quán)的存在，而是經(jīng)濟全球化時代，各國、各地區(qū)尋求最大限度的國際合作的一種重要模式。(注４) 從世貿(mào)組織發(fā)展經(jīng)歷中可以看到，世貿(mào)組織的協(xié)議規(guī)定和仲裁權(quán)并不是絕對的和唯一的，也不可能要求所有加入國按照某一固定的模式改造本國的行政和法律制度。例如，美國1988年通過的《綜合貿(mào)易與競爭法》中的“301條款”就是由于不滿當時GATT下爭端解決機制而制定的實行單方面評價和報復(fù)的法律。盡管這一法律條款違背WTO的協(xié)議規(guī)定，但在美國1994年加入世貿(mào)組織以來，一直沒有放棄使用這一條款。(注５) 中國入世之后，應(yīng)當從行動上實現(xiàn)自己的諾言，承擔應(yīng)有的義務(wù)，但這不等于中國也應(yīng)該放棄自己應(yīng)有的權(quán)利。中國有自己的國情，審批制度改革不可能完全按西方國家的標準照搬照抄，而是應(yīng)該按照自己的實際情況，針對具體的問題進行改革。因此，我國的行政審批制度改革應(yīng)該立足于本國存在的實際問題，尋求解決辦法，在考慮履行國際義務(wù)的大環(huán)境條件下，認真研究如何充分行使權(quán)利，積極采取應(yīng)對措施，趨利避害，維護國家利益。

　　總之，行政審批制度改革涉及到許多行政體制的深層問題，因此有必要對這些問題分別進行深入的了解和研究，而不應(yīng)該只是停留在一般性理論和宏觀層面上談轉(zhuǎn)變政府職能，談轉(zhuǎn)變觀念。

　　二、行政審批制度改革的執(zhí)行困境

　　到目前為止，我國的行政審批制度改革主要是通過至上而下的行政手段進行的。行政審批制度的改革措施包括兩個大的方面。第一是由中央統(tǒng)一部署，通過行政管理渠道，責成各級政府根據(jù)中央政府的要求自行清理現(xiàn)有行政審批事項，并將清理結(jié)果上報上級主管政府，通過一定程序，按一定比例逐步中止、廢除和修改現(xiàn)有的審批事項。在中央工作會議的部署下，各地政府紛紛開始清理管轄權(quán)內(nèi)的行政審批項目，并廢止和修改了一些被認為已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的、繁瑣的、和不必要的審批事項。這方面的工作已經(jīng)在全國展開，并取得了一些階段性的成果。

　　第二是開展相關(guān)的立法工作，規(guī)范行政審批事項的范圍和程序。全國行政審批制度改革工作會議之后，中央已經(jīng)組織有關(guān)部門開始進行起草《行政許可法》的工作，目前《行政許可法》的征求意見稿已經(jīng)完成，正在征求各方的意見。該征求意見稿的指導(dǎo)思想主要是以市場經(jīng)濟為參照物，根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，廢止已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的行政許可審批事項，并在此基礎(chǔ)上，規(guī)范行政審批事項的適當范圍和權(quán)責范圍，為將來的行政許可項目的設(shè)置制定規(guī)則。(注６)

　　然而，在現(xiàn)行行政執(zhí)行體制條件下，上述兩種方法都可能遇到執(zhí)行錯位、執(zhí)行低效的難題，導(dǎo)致執(zhí)行受阻和執(zhí)行失敗。在我國政府管理體制轉(zhuǎn)型還沒有取得重大進展的情況下，通過至上而下的行政手段清理行政審批事項這種方式，很可能只會產(chǎn)生短期效應(yīng)，并可能在執(zhí)行部門的有意曲解和肆意變通的情況下，使行政審批制度改革最終流于形式。鑒于以往的經(jīng)驗教訓，一些明智的地方主管行政審批制度改革的官員已經(jīng)表示了這種擔憂。比如，一位主管該項改革的地方官員就明確地說：“為了求得改革的短期效果，政府按照事先確定的比例，采取自查自糾、自我斷臂的方法削減行政審批項目，其結(jié)果很可能是那些尋租效果不大的審批項目被砍掉，而一些收費多的審批項目，許多部門以種種理由予以保留，甚至一些被取消了的行政審批項目可能還會死灰復(fù)燃。有的采取‘抓大放小’、‘丟卒保車’的辦法只減年檢、備案事項，有的把需要取消的行政審批化整為零，以提高取消項目的比例�！�(注７)

　　當然，也有人認識到要使行政審批制度改革真正達到預(yù)期目的，不能僅僅考慮改革的短期效應(yīng)和轟動效應(yīng)，而應(yīng)該著眼于長期的制度建設(shè)，通過制定法律，使行政審批制度化、法律化。然而，關(guān)鍵的是如何推動行政審批的制度化和法律化。自從1990以來，行政執(zhí)法的制度化和法治化已經(jīng)經(jīng)歷10來年的嘗試，這方面的改革卻一直遇到許多的困擾。1989年《行政訴訟法》實施以來，依法行政成為行政改革的一個焦點。特別是依法治國方略在1999年載入《憲法》之后，作為依法治國的重要部分的依法行政愈來愈受到重視。雖然各級政府依法行政的水平有所提高，但是不可否認的是，當前依法行政的狀態(tài)仍然不容樂觀。特別是近幾年來，有法不依、執(zhí)法不嚴、監(jiān)管不力、瀆職失職等，已經(jīng)成為我國依法行政工作中面臨的嚴重問題。

　　由此可見，在行政審批制度改革的政策執(zhí)行過程中，僅僅強調(diào)中國入世所承擔的責任和義務(wù)，強調(diào)在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)行中政府必須從根本上轉(zhuǎn)變職能這些大道理，恐怕是遠遠不夠的。行政審批制度改革的成功，不僅是一個提高各級政府官員思想認識的問題，它尤其涉及行政執(zhí)行體制的深層問題，涉及到在這一體制下所形成的部門既得利益。在行政部門日益經(jīng)濟化運行的情況下，具有行政審批權(quán)的政府部門受利益驅(qū)動，是很難通過提高認識或通過“行政權(quán)力豈能濫用”的幾篇批評文章，就能令其放棄行政權(quán)力所帶來的巨大利益的。同時，由于現(xiàn)行行政執(zhí)行體制下政府管理所具有的超強制性、不透明性和公共管理的趨利性，使得法制和行政措施不僅不能有效防止行政審批權(quán)的濫用，還可能被一些部門利用，成為這些部門保護自身利益的法制工具。因此，行政審批制度的改革不應(yīng)該只是一個精簡審批事項、規(guī)范審批程序的改革，它還必然要涉及到行政執(zhí)行體制的改革，涉及到政府管理理念和價值取向、政府職能設(shè)定以及行政方式和執(zhí)行方法的根本性轉(zhuǎn)變。概而言之，行政審批制度所產(chǎn)生的各種問題都與我們長期形成的傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制有關(guān)，要解決這些問題，必須從根本上改革傳統(tǒng)的行政執(zhí)行體制，推動政府管理體制的根本轉(zhuǎn)變。

　　三、傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制的制約

　　行政審批制度改革的體制性制約是由我國傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制的一些主要特征決定的。傳統(tǒng)執(zhí)行體制的首要特征是集權(quán)主義結(jié)構(gòu)下的管制型政府行政建構(gòu)。在集權(quán)主義結(jié)構(gòu)下，政府作為國家意志執(zhí)行機構(gòu)具有超強制性地位，政府的主要職能是對社會進行指導(dǎo)和管制，社會則屈從于政府，政府行政權(quán)力凌駕于社會權(quán)利之上，政府的權(quán)力、職能和規(guī)模不受或很少受到立法機構(gòu)和社會的制約。在我國向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，(點擊此處閱讀下一頁)

　　這種管制型行政建構(gòu)很容易造成行政權(quán)力的濫用和行政權(quán)力的經(jīng)濟化運行。目前我國審批事項過多過濫，審批程序復(fù)雜，環(huán)節(jié)多、時限長，一些行政部門利用審批亂收費，千方百計地“找事”、“爭權(quán)”，把審批作為增加部門權(quán)力和利益的一種手段，造成審批過程中權(quán)力部門化，部門利益化，利益法制化的現(xiàn)象嚴重，這些都是行政權(quán)力濫用和經(jīng)濟化運行的結(jié)果。而管制型政府權(quán)力過大而且職權(quán)范圍不清晰，缺乏有效的外部和內(nèi)部監(jiān)督控制，行政執(zhí)行體制的非制度化和非法治化，則是造成行政權(quán)力的濫用和經(jīng)濟化運行的主要原因。

　　傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制的另一個特征是行政執(zhí)行的準政治動員模式。政治動員一般指特定政治領(lǐng)導(dǎo)者或領(lǐng)導(dǎo)群以某種系統(tǒng)的價值觀或信仰，說服、誘導(dǎo)或強制本政治團體成員和其他社會成員的認同和支持，引導(dǎo)他們自愿服從和主動配合，以實現(xiàn)特定政治決策規(guī)定的目標和任務(wù)的行為過程。(注８) 政治動員之所以必要，是因為政治主體如政黨、國家或政治集團在其確定的政治目標和任務(wù)難以實現(xiàn)或無法實現(xiàn)時，可以通過政治的手段，有效地動員社會中的大多數(shù)成員，積極參與共同行動，使既定的目標和任務(wù)得以實現(xiàn)。

　　中國共產(chǎn)黨在1949年以前成功地運用政治動員的策略和方式方法，取得了新民主主義革命的勝利。建立全國政權(quán)以后，一些成功的政治動員的策略、途徑和方式方法作為經(jīng)驗被運用于政府行政執(zhí)行過程，成為完成黨提出的一系列社會改造和經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)的重要手段。常用的政治動員的策略、途徑和方式方法主要有兩大類。第一類是精神上的動員，通過宣傳鼓動激發(fā)人們的熱情；
通過教育、強制性學習和灌輸提高人們的思想覺悟；
以及通過典型示范的模范帶頭作用激發(fā)多數(shù)人的模仿效應(yīng)。第二類是組織上的動員，如將多數(shù)社會成員吸納到各種政治組織中來，通過組織的層序性結(jié)構(gòu)，由上而下一級級推動動員；
依靠一定的強制性力量進行動員；
以及通過發(fā)動大規(guī)模群眾運動，以形成社會各群體一致的立場和一致的行動。(注９) 久而久之，這些政治動員的策略、途徑和方式方法在行政執(zhí)行體制中內(nèi)在化，形成行政執(zhí)行體制中的一種獨特的準政治動員模式，并延續(xù)至今。

　　這種準政治動員模式的優(yōu)點是，在中央制定的政策任務(wù)執(zhí)行難度大而行政執(zhí)行能力不足的情況下，該模式能夠充分發(fā)揮已有的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，在短期內(nèi)集中政治社會資源參與行政執(zhí)行過程，使預(yù)期的高額政策任務(wù)和目的得以實現(xiàn)。但是，這種執(zhí)行模式也必然會產(chǎn)生諸多的負面效應(yīng)，例如，過于重視政治、思想和組織動員的途徑，忽視行政執(zhí)行的制度化建設(shè)和法治化建設(shè)，造成行政執(zhí)行的非制度化和非法治化運行；
過于強調(diào)粗放式的行政執(zhí)行方式，忽視行政執(zhí)行的專業(yè)化、規(guī)范化和程序化，造成行政執(zhí)行中追求短期效應(yīng)的形式主義盛行，使行政執(zhí)行效果難以持久，政策結(jié)果出現(xiàn)偏差；
過于重視執(zhí)行結(jié)果的政治和社會效用，忽視行政效率的提高和行政資源的合理配置，無節(jié)制地增加行政執(zhí)行的政治社會資源投入，造成行政執(zhí)行的高成本運行，容易產(chǎn)生行政執(zhí)行的外溢性(注10)；
等等。隨著現(xiàn)代行政管理日益復(fù)雜化、專業(yè)化，準動員式的行政執(zhí)行模式的這些負面效應(yīng)就會表現(xiàn)得更加明顯。

　　傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制的第三個特征是習慣于運用下達任務(wù)指標的方法和手段推行各種方針政策的落實。行政執(zhí)行通常是通過上級制定工作任務(wù)，將任務(wù)分解后，分級層層向下級下達任務(wù)指標并限期完成，然后再根據(jù)任務(wù)指標完成的程度對各級領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行部門進行考核評審這一基本方式進行的。由于這種執(zhí)行體制的激勵機制是以完成特定時期上級布置的任務(wù)和單項工作指標的程度為標準的，而監(jiān)督機制的強控制又主要來自于上級對硬性任務(wù)指標完成情況的定期考核和評審，地方領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行部門在硬性任務(wù)指標的激勵下只注重在特定時間完成特定任務(wù)指標。在這種單一績效標準的激勵下，執(zhí)行者往往只考慮如何運用各種手段和方法完成指標性任務(wù)，而輕視行政執(zhí)行行為的法律依據(jù)和程序合法性依據(jù)，甚至為完成指標性任務(wù)有意地回避、藐視以至于踐踏被認為有礙于行政執(zhí)行的法律法規(guī)和程序規(guī)定。由于準動員執(zhí)行體制使得對政府機關(guān)和官員執(zhí)法行為的法律和程序約束軟化，法律制度難以健全和不受尊重，行政程序缺乏有效監(jiān)督，任務(wù)指標式的行政執(zhí)行方法就會很容易造成公共權(quán)力對社會團體、法人和公民權(quán)利的侵害。此外，當上級下達“大負荷”、“超負荷”的任務(wù)指標或者任務(wù)指標涉及執(zhí)行者的切身利益的時候，執(zhí)行者就會采取“欺上瞞下”“虛報成績”等策略來制造“政績”，用“上有政策、下有對策”的手段維護自身的利益。

　　我國傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制的這些特征必然會影響到行政審批制度改革的執(zhí)行效果。因此，要使我國行政審批制度的改革產(chǎn)生良好的結(jié)果，必須要從幾個層面上實施改革。既要在各級政府進行行政審批事項的清理，在短期內(nèi)將過多過濫的審批事項減下來，也要通過立法來建立行政審批的法律規(guī)范。而更重要的是，還必須對我國長期形成的行政執(zhí)行體制進行根本性的改革，使依然具有傳統(tǒng)特征的行政執(zhí)行體制轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鞣ㄖ位�礎(chǔ)上的責任型執(zhí)行體制。行政審批事項的清理只能是權(quán)宜之計，建立行政審批的法律規(guī)范是長遠之策，而轉(zhuǎn)變行政執(zhí)行體制則是根本之法。

　　四、行政執(zhí)行體制轉(zhuǎn)變的制度創(chuàng)新

　　行政執(zhí)行體制的轉(zhuǎn)變的制度創(chuàng)新包括兩個層面的議題。首先必須實行政府管理理念的根本性轉(zhuǎn)變。在過去長期的準動員型傳統(tǒng)執(zhí)行體制影響下，政府的政策和行政規(guī)定不太關(guān)注保護公民的合法權(quán)益，政府在管理過程中要求公民履行義務(wù)多，保護公民權(quán)利少，行使行政權(quán)力多，承擔行政責任少。這種情況必然會導(dǎo)致執(zhí)法過程中公民的權(quán)力和義務(wù)、政府權(quán)力與責任的嚴重脫節(jié)、錯位和失衡，輕則造成政府執(zhí)法機關(guān)只求執(zhí)法的強制性、權(quán)威性和便利性而忽視當事人的合法權(quán)益，重則造成政府執(zhí)法部門和官員濫用公共權(quán)力，與市場爭權(quán)奪利，嚴重侵害社會和公民的利益等。因此，在政府職能轉(zhuǎn)變的改革過程中，必須從法治理念上徹底轉(zhuǎn)變依法治民、依法治事的傳統(tǒng)觀念，確立法律首先治官、治權(quán)的法治意識。

　　其次，行政執(zhí)行體制的轉(zhuǎn)變還必須推行政府管理和行政執(zhí)行體制的根本轉(zhuǎn)變，必須從制度上改變過去強化公民義務(wù)和政府權(quán)力管理體制，建立強化公民權(quán)利和政府責任的新的政府管理體制，建立健全的民主化、法治化的責任型政府。我國現(xiàn)行立法只重視設(shè)定公民責任，不重視設(shè)定政府責任。一些規(guī)范政府行為的綜合性法律法規(guī)不完整不健全，一些單行法律法規(guī)中對政府負責任的規(guī)定或者處于空白狀態(tài)，或者力度過軟不具威懾力，或者過于原則無法追究。現(xiàn)行行政執(zhí)行體制只重視行使行政權(quán)，不重視承擔行政責任。對行政執(zhí)行的監(jiān)督機制也存在著許多的制度缺口。外部監(jiān)督盡管主體眾多，但因為監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督程序界定不清晰而難以形成有效監(jiān)督。行政監(jiān)督由于上下級利益的關(guān)聯(lián)性所形成的互惠責任關(guān)系（reciprocal accountability）使得監(jiān)督常常失靈。(注11) 專門監(jiān)督雖然建立了許多制度，但因為行政依附關(guān)系沒有解決而受到制約。要從根本上解決這些問題，必須建立制度完備的責任型政府管理體制，強化缺失的政府責任，強化缺失的政府監(jiān)督機制。

　　根據(jù)我國目前國情和制度條件，盡快建立和健全政府責任體系是完全必要的，也是完全可行的。建立健全政府責任制體系，首先應(yīng)該從權(quán)力源頭上最大限度控制行政權(quán)的唯我獨尊，行政權(quán)的無所不在，行政權(quán)的無事不管的狀態(tài)，實現(xiàn)行政主管權(quán)與利益脫鉤，與行政責任掛鉤的制度體系。根據(jù)我國現(xiàn)行的人民代表大會制度這一基本的憲政制度安排，各級政府的行政權(quán)力來自于各級人大的授權(quán)，并接受人大的監(jiān)督，向人大負責。應(yīng)該依據(jù)這一基本憲政精神，通過質(zhì)詢、述職和信任案等系統(tǒng)的、實質(zhì)性的制度安排，強化人大作為國家最高權(quán)力機關(guān)的法定地位和政府行政權(quán)力的責任地位，建立名副其實的責任政府。

　　其次，需要強化政府的政治責任，建立政府官員承擔與職權(quán)相應(yīng)的政治責任制度。應(yīng)該根據(jù)政府官員所承擔職權(quán)和責任的不同，實行政務(wù)官和事務(wù)官的合理分離。由于各級人大選舉或決定產(chǎn)生的行政首長具有特殊的政治地位和法律地位，這些官員應(yīng)該比一般公務(wù)員承擔更多的責任。因此，建立和完善行政首長在政府工作中出現(xiàn)重大違法、失職、濫用職權(quán)等情形時罷免、引咎辭職或責令辭職的政治責任制度很有必要。其實，作為正式的追究政治責任的“罷免”制度早已寫入我國憲法和組織法，但由于種種原因而在實踐中較少使用。為使這一制度能夠真正發(fā)揮作用，需要在該制度的原則上創(chuàng)立和設(shè)置具有操作性的具體制度，如引咎辭職、責令辭職等比較容易實施的政治責任制。同時，也應(yīng)該進一步健全所有公務(wù)員因違法失職、濫用權(quán)力、貪污腐敗等行為而受到行政處分和刑事處罰的制度，行政機關(guān)的違法行為被撤銷、變更、確認違法、責令重作、損害賠償?shù)男姓�責任制度，以及建立行政機關(guān)和公務(wù)員因輕微違法失職或官僚主義等而向公民、法人賠禮道歉的責任制度。

　　第三，針對準動員型行政體制的弊端，應(yīng)該明確廢止政治動員式的行政執(zhí)行方式，嚴格執(zhí)行“依法行政”和實施行政執(zhí)法責任制。政府行政行為必須有法律依據(jù)；
國家法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的各級行政機關(guān)的職權(quán)應(yīng)該統(tǒng)一視為行政執(zhí)法的責任，以責任制約權(quán)力。改革任務(wù)指標式的行政執(zhí)行評估體制，改變主要考核經(jīng)濟指標和其他單項指標的評估辦法，建立科學的行政績效評估體系。應(yīng)該制定法律法規(guī)徹底廢止基層具體執(zhí)行部門擅自制定的各種所謂內(nèi)部任務(wù)指標，如稅收完成指標、交通違章罰款指標、工商收費指標，判案指標，賭博和賣淫嫖娼罰款指標等。對各級政府和官員的職責考評應(yīng)該主要考查其行政執(zhí)法責任方面的情況，看其是否在依法行政、履行行政職責，維護法治統(tǒng)一和政令暢通、創(chuàng)造良好法治環(huán)境上盡職盡責。對政府和官員的“政績”評估應(yīng)該主要考核其行使職權(quán)的任期內(nèi)本地區(qū)社會發(fā)展綜合指標的情況�？己诵姓�執(zhí)法責任和社會發(fā)展綜合指標，比考核經(jīng)濟指標、教育指標、社會治安指標、計劃生育指標等單項指標或局部指標更為科學、準確、合理，也更有利于防止任務(wù)指標執(zhí)行模式帶來的負效應(yīng)。

　　第四，應(yīng)該進一步強化對行政權(quán)力的監(jiān)督機制，大力增強監(jiān)督的獨立性、公開性和民主參與程度。監(jiān)督的獨立性是保證監(jiān)督的公正性的基本前提。就內(nèi)部監(jiān)督而言，應(yīng)該加強審計監(jiān)督和統(tǒng)計監(jiān)督機關(guān)的獨立性。就外部監(jiān)督而言，應(yīng)該不斷強化人民代表大會的行政監(jiān)督職能，延長人大常委會的工作時間，配置相應(yīng)的專職專業(yè)輔助人員，使之能夠同期同步的監(jiān)督政府機關(guān)的工作；
應(yīng)該使人民法院系統(tǒng)盡快擺脫在人、財、物方面受制于當?shù)卣�府尷尬狀況，使其在行政訴訟案件的審理和判決方面真正獨立，保證其對行政機關(guān)的監(jiān)督力度。監(jiān)督的民主參與也是保證監(jiān)督公正性的關(guān)鍵。建立和健全聽證制度、公民投訴制度、信訪制度、公民知情權(quán)制度，通過民眾的廣泛參與，溝通政府與民眾的關(guān)系，揭露消極腐敗現(xiàn)象，促進行政執(zhí)行的公正性，公開性和效率性。

　　第五，要大力提高公務(wù)員尤其是基層公務(wù)員的責任意識、法治意識和綜合素質(zhì)。公務(wù)員是一切行政活動的最終實施者，他們直接影響依法行政的進程和質(zhì)量。要制定公務(wù)員依法行政培訓規(guī)劃和年度實施計劃，使廣大公務(wù)員真正能夠在依法行政的基礎(chǔ)上思考問題和解決問題。并通過定期培訓、執(zhí)證上崗等有效措施，不斷提高公務(wù)員的文化素質(zhì)和法律水平。

　　總之，行政執(zhí)行體制的轉(zhuǎn)變是行政審批制度改革順利進行的必要條件，而建立新型的政府責任制則是徹底實行傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制轉(zhuǎn)變的突破口。只要我們在這些方面的改革能夠不斷推進，最終能夠徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政執(zhí)行體制，就有希望建設(shè)起一個廉政、勤政、務(wù)實、高效的責任政府和法治政府，也就有希望建立起公正、公開、合理、合法的行政審批（行政許可證）制度。

　　注釋：

　　1 金燁，尚天：“龍永圖縱論政府職能轉(zhuǎn)變”《中國公務(wù)員》2002年第2期，第17頁。

　　2 文正邦、陸漢成主編，《法治政府建構(gòu)論：依法行政理論與實踐》，法律出版社，2002年版，第503頁。

　　3沈榮華，“從體制改革到WTO游戲規(guī)則——談我國地方政府的角色轉(zhuǎn)變”，《中國社會科學文摘》，2002年第1期，第100-101頁。該文全文發(fā)表與《中國行政管理》2001年第11期。

　　4 有關(guān)論述可參見張乃根，“論WTO爭端解決機制的幾個主要國際法問題”，《法學評論》2001年5期。

　　5 有關(guān)討論可參見郭靂，“美國`301條款`與國際爭端解決機制”，《中國法學》2001年5期。

　　6 張文春：“中國行政審批制度改革的法律依據(jù)—中國政法大學教授張樹義談《行政許可法》征求意見稿”，《中國公務(wù)員》，2002年第1期，第21頁。

　　7 楊海洋：“依法規(guī)范行政審批行為——訪重慶市委常委副市長王鴻舉”，《國家行政學院學報》2002年第2期，第18-19頁。

　　8 見施雪華主編：《政治科學原理》，中山大學出版社2001年版，第740頁。

　　9 有關(guān)政治動員的方式方法及其功能的概括分析，可見劉榮剛：“20世紀中國政治發(fā)展中的政治動員”，關(guān)海庭主編：《20世紀中國政治發(fā)展史論》北京大學出版社2002年版，第252-255頁。

　　10 我用“行政執(zhí)行的外溢”來概括政府行政執(zhí)行機關(guān)在提供公共物品時給社會帶來的額外成本和負擔的所有現(xiàn)象。例如，行政審批程序和流程只考慮如何體現(xiàn)行政部門的權(quán)威性，如何滿足行政執(zhí)行人員的工作便利，過度實施懲罰手段和量度，增加申請的繁瑣程度，超額收取行政成本費和行政服務(wù)費，利用審批權(quán)收受賄賂等，使當事人付出高額申請成本。又如，在執(zhí)行政策時，采取過激行動和違法行動，侵害當事人的合法權(quán)益（這類事情在執(zhí)行農(nóng)村政策過程中尤其普遍）。行政執(zhí)行的外溢不光增加社會的成本和負擔，而且也會增加政權(quán)的政治成本，例如產(chǎn)生社會不滿、對政府乃至執(zhí)政者的不信任甚至社會反抗。

　　11 有關(guān)分析見Susan Shirk, The Political Logic of Economic Reform in China, University of California Press, 1993, p. 337。

相關(guān)熱詞搜索：制度改革 制約 行政審批 制度創(chuàng)新 體制性