內容提要《“十五”計劃綱要和朱熔基總理關于該綱要的報告中都指出，要始終把農業(yè)放在發(fā)展國民經濟的首位�！笆�五”期間要把加強農業(yè)基礎地位和增加農民收入作為經濟工作的首要任務。我們應從國民經濟宏觀層次上，調整國民收入分配格局，在財稅、金融體制方面采取突破性的舉措，加大對農業(yè)和農村經濟的扶持力度，從根本上改變城鄉(xiāng)二元結構，實現(xiàn)全國范圍的資源優(yōu)化配置，而政府管理農業(yè)和農村經濟的組織架構及制度安排也必然要發(fā)生相應的變化。

　　一、問題出在扭曲的國民收入分配格局

　　早在80年代后期，經濟理論界就在議論要逐步改變我國長期實施的擠壓農業(yè)、挖農業(yè)補工業(yè)的政策，但是，至今在計劃經濟體制下形成的城鄉(xiāng)二元經濟、社會結構幾乎沒有太大變化。城鄉(xiāng)資源配置存在著諸多弊端，對農業(yè)、農村和農民的重視往往還停留在口頭上和文件中�！叭�農”問題的要害是政策的城市傾向和國有工業(yè)傾向，而這種傾向在農村財稅政策和農村金融政策上都有所反映：

　�。ǎ�）財政支農政策仍存在問題　財政支農是國家財政對農業(yè)的直接分配方式，它反映了工農，城鄉(xiāng)之間的分配關系。國家財政支援農業(yè)投資包括支援農村生產支出和農村水利氣象部門的事業(yè)費、農業(yè)基本建設支出、農業(yè)科技三項費用、農村救濟及其他。改革開放后，國家的資金分配政策實行了重大調整，不利于農業(yè)的國民收入分配格局有所改觀，但城鄉(xiāng)關系和工農關系并沒有根本性的改變。在市場經濟條件下，農業(yè)的弱質性和它在國民經濟中的重要地位客觀上要求國家財政加大對農業(yè)的投資力度，支持那些風險大、投資效益低、對農業(yè)生產起著保護、開發(fā)作用或有示范效益的項目（如大中型農業(yè)基礎設施、農業(yè)科研和推廣、農業(yè)環(huán)境保護等），以彌補市場機制在資源配置中的缺陷。而財政支農支出和農業(yè)基本建設投資的變動趨向，則表明我國的財政支農政策存在著嚴重的問題。

　　1．90年代以來國家財政支農的比重一直呈下降趨勢。1991－1997年分別為10．3％、10．0％、9．5％、9．2％、8．4％、8．8％和8．3％，1998年提高到10．4％，但這源于國家發(fā)行債券的因素。當年，國家發(fā)行1000億元債券，用于與農業(yè)有關的資金350億元，主要用于長江中下游、松花江、嫩江、黃河的堤防工程，蓄洪區(qū)建設，移民建鎮(zhèn)和水利樞紐工程等，直接用于農業(yè)的只有20億元。1999年國家增發(fā)了600億元國債，但直接用于農業(yè)的為零。

　　2．農業(yè)財政支出占國家財政總支出的比例遠低于農業(yè)在國內生產總值中的比例。前者僅僅是后者的1／2至1／3，與農業(yè)在國民經濟中的地位和作用不相稱。1993年發(fā)布實施的《中華人民共和國農業(yè)法》規(guī)定國家財政每年對農業(yè)總投入的增長幅度應高于國家財政經常性收入的增長幅度。但是，實際執(zhí)行情況出入很大。1993年以來，除了1994年和1996年，其他年份國家財政對農業(yè)總投入的增長幅度均低于其經常性收入的增長幅度。

　　同時，分析財政對農業(yè)的支持應與農業(yè)稅收政策聯(lián)系起來。我們看到，在財政支農份額逐年降低的情況下，國家財政來自農業(yè)的稅收收入卻大幅度增長。特別是實施分稅制改革后，由于農業(yè)稅、農林特產稅被劃歸地方稅種，激發(fā)了地方政府在這些方面加強稅收征管工作的積極性，從而造成農業(yè)各稅收入的快速增長。在分稅制改革后最初的3年間，國家財政支農支出僅增加了68％，而農牧業(yè)稅收增加了近2倍，比農業(yè)產出增長幅度高出近1倍。1993年全國農業(yè)各種稅為125．74億元，1998年增加到398．8億元，平均每年凈增54．6億元。如果加上地方稅農業(yè)附加等因素，廣義農業(yè)稅的實際征收稅率并不像通常認為的那樣低，國家財政對農業(yè)的支持要打不少折扣。

　　3．財政支農資金中，用于固定資產投資的份額九十年代明顯低于八十年代，在20．2％－23．8％間變動。財政支持的農業(yè)研究占財政農業(yè)支出的比重持續(xù)下降，八十年代前期在4．5％以上，最高時達5．2％，八十年代后期在3．9％以上，最高為4．3％；
進入九十年代后，最高為3．4％，低于八十年代的最低水平。

　�。ǘ�）分稅制財政體制改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響最大　為了克服財政包干體制的弊端，進一步理順中央與地方之間的財政分配關系，我國1994年開始實行分稅制財政體制改革，把財政包干體制改為在合理劃分中央和地方事權基礎上的分稅制。由于將增值稅的75％和消費稅等劃為中央收入，中央本級收入明顯增加，由1993年的22％增加到1994年的55．7％，增強了中央政府調控宏觀經濟和協(xié)調地區(qū)發(fā)展的能力。

　　雖然中央本級財政收入占全國財政收人的比重還沒有達到分稅制改革時確定的60％的預計目標，但這主要是由一些始料不及的因素造成的（如金融業(yè)上繳財政收入逐年減少、關稅大幅度下調、出口退稅增長過快等），而且總的變化趨勢比較平穩(wěn)。同時，分稅制以來，各省、市、自治區(qū)和地市）兩級的財政收入也有了較大提高。

　　分稅制后，困難的是縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）這兩級財政：（l）在中央實行分稅制后，由于有限的財力被中央相對集中，省級也采取了諸如通過與地方其他各級分稅來集中部分既得財力、調整”兩稅”增量的返還比例或部分截留中央的兩稅返還收入（有的省不返還給地市和縣）等措施，使得中央分稅改革的部分意圖不能得到有效地貫徹，從而加劇了省以下地方財政的困難。同理，地市級也可以采用同樣的辦法，地方各級政府之間層層擠壓的現(xiàn)象只能愈演愈烈，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為最終的利益損失者。（2）中央與地方以及地方各級之間的收支范圍和權限是靠相互交涉而決定的，而且不斷改變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的政權組織，所以在各級地方政府的交易中必然處于最為不利的談判地位。這樣，各級政府如有條件則盡可能地上收財權，下放事權，即盡可能多地從下級財政抽取資金，將那些收入多、增長潛力大的稅種收入，全部或高比例地上收；
將那些需要投入多、難度大的事，向基層下放。（3）現(xiàn)行的國家行政體制和干部考核機制加劇和固化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政困難的狀況。在現(xiàn)行體制下，稅收的完成情況往往與縣鄉(xiāng)干部的政績考核聯(lián)系在一起�；鶎痈刹炕蛘邽榱嗣馐芘�評、甚至降職處理，或者為了提高政績而得以提拔，通常采取借貸、攤派等手段盡量并超額完成稅收任務。幾年過后，爛攤子交給了下一任。如此循環(huán)往復，最終承擔惡果的是國家和普通老百姓。

　　權、責、利的不明確則形成了“財權上收、事權下放”的基本態(tài)勢，許多部門的事權由中央到基層一統(tǒng)到底。地位最低、談判力量最弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財力最桔據(jù)，而要它做的事又最多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導在這種情況下的理性選擇，一是膨脹機構、擴充人員，以便與上級的“條條”部門相對應；
二是把負擔攤到各村或是轉嫁到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)頭上；
三是舉債度過難關。村一級則同樣如法炮制，最終負擔落到最基層的農民老百姓頭上，而鄉(xiāng)村兩級則負債累累、機構龐雜。固然，確有一些鄉(xiāng)村干部用各種方式剝奪農民，肥了自己，苦了老百姓，但農民負擔沉重的主要根源還在于財權和事權不對稱的體制。現(xiàn)行財稅體制運行的結果，就出現(xiàn)了地方干部總結的四句話：”中央財政很好過，省級財政也好過，地（市）財政可以過，縣鄉(xiāng)兩級真難過”。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政要負擔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部、中小學教員、衛(wèi)生院醫(yī)務人員及大量不在編人員的工資、醫(yī)療、旅差、福利和日常經費的剛性開支，但較穩(wěn)定和較好的稅源都由地（市）級以上逐個上收，縣以下幾乎所剩無幾，到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級幾乎沒有什么稅源和穩(wěn)定的收人，基層政權的正常運轉都出現(xiàn)了困難。

　　資料顯示，現(xiàn)在約有50％－60％的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）入不敷出，經濟措據(jù)。據(jù)農業(yè)部1998年對中西部10個省區(qū)的調查，鄉(xiāng)村兩級負債是普遍的，鄉(xiāng)級平均負債400萬元，村級平均負債20萬元�，F(xiàn)在全國1080個縣發(fā)不出工資來，其中60％是教師的工資。

　　（三）財權和事權不對稱引發(fā)農村基層公共產品供給的危機　分稅制形式上是中央與地方及地方各級之間的分配關系，但分到最后，受損的還是農村基層組織和廣大的農民群眾。為本地區(qū)居民提供公共產品是各級地方政府的重要職能，但在公共財政困難，負債累累，連基本工資都不能保障的情況下，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎完全喪失了為本地區(qū)農民提供社會公共產品的能力。而對一些剛性的開支雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡了很大努力，但仍然難以滿足。這樣一來，本已十分嚴重的城鄉(xiāng)差別必然更加擴大。所以說，目前的分稅體制揭示的仍是一個扭曲的城鄉(xiāng)關系和工農關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級如勉強維持對本地區(qū)民眾的公共產品的供給或盡力完成上級布置的任務，則必然會造成不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負債和農民負擔的加重；
如減輕負擔，又會導致公共產品供給的危機。

　　為了減輕農民負擔而強調“量人為出”，這實際上是在現(xiàn)有扭曲的國民收入分配格局下的一種治標的權宜之計，有可能會加劇農村公共產品供給的危機，最終結果只能是距我們所追求的使不同地區(qū)和從事不同職業(yè)的公民和法人單位能夠享受水平相近的公共服務的目標越來越遠。

　�。ㄋ模┺r村信貸政策不利于農業(yè)和農村經濟的發(fā)展　近年來，在國家資金供應非常充裕的情況下，國家銀行對農村信貸總規(guī)模和資金投入呈逐年減少的趨勢。在各項貸款總額中，農業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所占的比重偏低，并且90年代中期以來持續(xù)下降。結果造成農村貸存比例下降，農村信貸資金外流。研究表明，1994年以來平均每年金融資源從農村的凈流出量高達568．2億元。由于農民從正規(guī)金融機構（國家銀行和信用社）很難得到貸款，就不得不依靠民間借貸，承受更高的利息，最終影響農業(yè)和農村經濟的發(fā)展。

　　1．農業(yè)和農村從國家銀行系統(tǒng)獲取貸款的份額越來越少。我國長期實行農業(yè)支援工業(yè)、農村支援城市的金融政策，農村的金融機構承擔著從農村吸收資金為國家工業(yè)化服務的職能，為農村和農業(yè)提供的貸款服務微乎其微。改革開放20年來，這種狀況依然沒有根本性的轉變。從《中國金融年鑒》各年的數(shù)據(jù)可看出，農業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從國家銀行系統(tǒng)獲得貸款額度最高的年份也沒有達到17％，而且從1995年以來一直呈下降趨勢。這種狀況與農業(yè)的基礎地位不相稱，也與農村各產業(yè)對國民經濟的貢獻份額不相適宜。在90年代的大多數(shù)年份中，農村地區(qū)的產值在國內生產總值中基本上一直保持半壁江山的地位，但其獲取的國家銀行系統(tǒng)的金融資源卻不到1／7。

　　2．農村信用社資金外流嚴重。在取締了農村合作基金會之后，農村信用社在農村金融領域可謂“一枝獨秀”，但近年來農村信用社的貸存比逐漸降低，存貸差逐漸增大，大量資金流入城市，而農民很難從信用社得到貸款。信用社的貸存比1994年最高，達73．3％，以后逐年降低，1998年下降到68．4％，降了5個百分點；
1991年的存貸差比1990年多168．77億元，而1998年比1997年多出568．77億元①。如果算上農村信用社的自有資金和社員股金，低于“巴塞爾協(xié)議”的要求，這是近年來農村經濟發(fā)展緩慢的重要因素。農村信用社的利率遠高于國家正規(guī)銀行的利率，也阻礙了農民貸款。

　　3．民間借貸的活躍及對農村經濟的影響。農民和鄉(xiāng)村企業(yè)從正規(guī)金融系統(tǒng)得不到貸款的狀況，促進了民間借貸的發(fā)展。民間借貸在一定程度上緩解了資金的供需矛盾，但借貸者卻不得不付出更高的利息。根據(jù)中國社科院農村發(fā)展所研究人員2001年的調查，中原某省一個3000人口的村，以放貸為主業(yè)的就有10戶，平均放貸規(guī)模為12—15萬元，大約70－80筆貸款，多是1000－2000元的小額貸款。月息3分，年息36％。此外村里還有50戶小規(guī)模的放貸戶。資料還顯示，江西省贛州地區(qū)1997年民間借貸總量達2億元以上，1996、1997年分別較上年增長18％和36%；
借貸范圍也由原來的主要局限于個人之間，擴大到以企業(yè)與個人之間、集體企業(yè)之間、私營或個體工商戶之間為主；
1997年民間借貸資金中流向生產性投資領域的占75％，比上年增加26％。在非國有經濟的資產負債表中，來自民間借貸的資金比重高達36％，而來自銀行等正規(guī)金融機構的貸款僅占8％（2）。

　　二、從根本上調整國民收入分配格局

　�。ǎ�）加大財政資金對農業(yè)的支持力度　《中華人民共和國農業(yè)法》雖規(guī)定國家財政每年對農業(yè)總投入的增長幅度應高于國家財政經常性收人的增長幅度，但有些學者指出，“財政經常性收入”的增長并不能反映政府財政預算能力，例如，國債收入等未計入經常性收入，但其對財政能力的影響非常明顯，并存在對財政經常性收入的替代效應（此消彼長）。(點擊此處閱讀下一頁)

　　《農業(yè)法》的規(guī)定也缺乏對地方政府農業(yè)投入增長比例的明確約束，因此有必要明確國家每年財政投人的比例和增長幅度，以及各級政府的具體投入辦法，以便于監(jiān)督執(zhí)行。還有同志曾建議用“農業(yè)凈投入”指標替代“農業(yè)總投入”（注：農業(yè)凈投入指國家財政對農業(yè)的投人減去國家向農業(yè)征收的農業(yè)稅和農林特產稅），同時還要看國家對農業(yè)的凈投入占農業(yè)總支出的比例逐年是上升還是下降，這樣才能真正保證財政資金向農業(yè)的流動。我們贊同這些意見，希望《農業(yè)法》在這些方面能做相應的修改。同時，在經濟全球化的背景下，政府還應通過執(zhí)行WTO規(guī)則中的綠箱政策（即是那些對貿易、價格不發(fā)生直接影響，或影響非常小的一些農業(yè)投人政策，包括基礎設施建設、科研、環(huán)境保護、病蟲害防治、補貼農業(yè)保險等十幾個類別），加大財政扶持農業(yè)的力度。

　�。ǘ�）建立規(guī)范的轉移支付制度，使財權和事權、權利與義務相對稱，從根本上解決農民負擔問題　近年來，農民負擔問題始終得不到妥善解決，直接影響農民增收和農村穩(wěn)定。2000年安徽省和其他省區(qū)的部分縣市進行了農村稅費改革的試點工作，并取得了初步成效。黨中央和國務院的有關領導指出，稅費改革工作在2001年是繼續(xù)擴大試點，還是全面推開，由各省（區(qū)、市）黨委、政府自主決定，中央不作統(tǒng)一規(guī)定。在進行稅費改革的同時，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構和人員，進行適當?shù)泥l(xiāng)鎮(zhèn)撤并，以最終實現(xiàn)農民增收和農村的長治久安。

　　針對稅費改革中反映出的計稅辦法繁瑣、農戶之間出現(xiàn)新的負擔不公等問題，基層干部群眾提出以承包土地的等級與面積計征資源稅，以收入水平和人口數(shù)量為依據(jù)收取村公共事業(yè)費的建議。但值得我們深思的是，多年來，農民負擔問題屢禁不止，“按下葫蘆起了瓢”，減輕之后又反彈，象這樣反復出現(xiàn)的問題必然有其深層次的、體制上的根源。我們認為，農民負擔的問題出在下面，根子在上面，根源即是分稅制所反映出的扭曲的國民收入分配體制。稅費改革的深刻內涵不是減輕農民負擔，而是調整國民收人再分配格局。

　　分稅制本身不是目的，而是手段，它的目的是建造一個能滿足社會公共需要的公共財政體制，使木同地區(qū)和從事不同職業(yè)的公民和法人單位能夠享受水平相近的公共服務，造就全社會的公民和法人單位發(fā)展機會均等的社會環(huán)境。為此，首先應做到保證從中央到地方各級機構維持正常運轉的辦公經費。其次根據(jù)公共財政完整、統(tǒng)一、公開的原則，將制度外財政收入（預算外收入及各級政府和單位的自籌資金收入）納入預算統(tǒng)一管理，逐步加大工資在收入中的比重，最終使同一級別的公務員，不分部門、單位和地區(qū)，應能享受大體相等的待遇。

　　以分稅制為基礎的國民收入再分配體制應包括劃分事權、支出、收入及轉移支付四個部分，而明確劃分中央與地方的事權及地方各級政府之間的事權是其基本前提。在劃分事權后，根據(jù)事權確定支出，再確定各級政府應得的收入，本級政府的收入如有缺口，則通過轉移支付加以解決。

　　在這方面，筆者所了解的90年代中期的德國財政平衡政策對我們的財稅改革可能有一定的借鑒意義。德國一是通過橫向財政平衡政策，實現(xiàn)各州之間財政收人的再分配，縮小地區(qū)間的差距。其中增值稅的分配是這種平衡的一個重要調節(jié)手段。通過調節(jié)，提高窮州的財政實力是通過縱向財政平衡政策，即以共享稅為主體的聯(lián)邦、州及地方的分稅體制，界定各級政府提供公共產品的層次和范圍，并保證其有財力來履行其職能。所謂收人在各級財政之間的劃分，首先是指稅收收入在聯(lián)邦洲、地方三級財政之間的縱向分配。一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行征的稅加起來仍不能滿足其支出，因此還與聯(lián)邦和州在所得稅方面分成，此外還有州范圍內財政均衡政策方面的補貼。德國的這種規(guī)范、明確的收入分配體制就保證了不同地區(qū)、不同階層的公民可享受大體相同的公共服務。而我國現(xiàn)在尚未建立起規(guī)范的中央與省、省與縣、縣與鄉(xiāng)之間的財政轉移支付制度，盡管《憲法》對國務院和各級地方政府的職權有原則的規(guī)定，中央與地方以及地方各級之間提供公共產品的權限和職責尚無明確、具體的劃分，仍靠相互交涉而定，而且不斷變動。

　�。ㄈ�）改革財政分配體制，發(fā)展小城鎮(zhèn)　從1990年到1999年，鄉(xiāng)村勞動力的總人數(shù)逐年增加，增長最多的是1991年、比1990年增加1083萬人，增長最少的是1996年，僅增加246．2萬人，1998年比上年增加470．5萬人，1999年增加464．3萬人。由于近幾年來農村的非農產業(yè)每年無力吸納鄉(xiāng)村勞動力的凈增量，導致1997年以來，農業(yè)勞動力每年又凈增加（199年凈增174．5萬人，1998年凈增191．5萬人，1999年凈增285．4萬人），使農業(yè)勞動生產率下降，從而直接影響農民的收人，尤其是以從事農產品生產為主的農業(yè)勞動者及其家庭的收人。如在經濟發(fā)達的江蘇省，根據(jù)對鎮(zhèn)江市的調查，2000年當?shù)貜氖乱划a的勞動力人數(shù)比1997年增加了3．75％，從事二產的勞動力人數(shù)比1997年下降了4．33％，從事三產的勞動力人數(shù)增加了0．58％。

　　據(jù)有關部門預測，“十五”期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)平均每年可吸納農村勞動力200萬人，未來5年共可吸納勞動力1000萬人。如按這一預測，“十五”的5年中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍將無能力吸納、消化鄉(xiāng)村勞動力每年的凈增量，遑論吸納農村現(xiàn)已存在的不充分就業(yè)（隱蔽性失業(yè)）的龐大人群。

　　近幾年來，正是由于農民缺乏非農就業(yè)機會和較為充分的農業(yè)就業(yè)機會，導致農業(yè)勞動生產率低下，農民中近2／3的純農戶增收困難甚至減收，農村市場無法啟動。可以說，我國現(xiàn)代化的最大難題在于農業(yè)和整個農村的現(xiàn)代化以及與之伴隨的幾億農業(yè)勞動力向非農產業(yè)的轉移，而這一現(xiàn)代化進程成功與否的關鍵是能否為從事農業(yè)和非農產業(yè)的農村勞動者提供更為充分的、有保障的以及有穩(wěn)定預期收益的就業(yè)機會。

　　有的學者提出，解決農民問題的方向是“改革現(xiàn)行的戶籍制度，打開城門、鎮(zhèn)門，廣開農民的就業(yè)門路，再一次解放農民，改變‘城鄉(xiāng)分治，一國兩策’的格局”①�，F(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度無疑應該改革，但改了之后是否問題就迎刃而解了？打開城門、鎮(zhèn)門農民進來干什么？打開之后農民是否就能有更多的就業(yè)機會？

　　我們說，一個城市在公共服務方面必然要劃出一定份額的預算，為本市的居民提供公共產品和社會福利，如外來的勞動者要分享這些服務，則要支付更高的費用，這就是進入成本。一個城市為本市居民提供的福利數(shù)量越多、質量越高，進入的門檻就越高，在這點上，“城門”與“鎮(zhèn)門”在進入的成本上有很大差異。

　　在上述前提下，相對于龐大的農村剩余勞動力后備軍來說，大中城市為從事簡單勞動的農村勞動力提供的城市就業(yè)機會仍是極為有限的。大中城市由于國有大中型企業(yè)不景氣，下崗工人再就業(yè)的壓力大，各地紛紛采取傾向性政策，對外地務工人員（不僅僅是農村勞動力）的使用實行限制。如北京市勞動局頒布《2000年本市允許和限制使用外地人員的行業(yè)和職業(yè)范圍》的通告，將北京市限制使用外地務工人員的職業(yè)由1999年的34個增加到103個。這種狀況則使在大中城市從事簡單勞動的農村勞動力的價格很低，而大中城市的生活成本相對較高（進入的門檻高），這就使低廉的、低素質的農村剩余勞動力只能成為大中城市的流動性的就業(yè)人口，支付不起定居成本（一家一戶的生活住房、子女人學等費用）。而外地的較高素質的勞動力則可進人、定居，無論他是農村戶口還是城市戶口，因為這種勞動力的價格高，可支付得起城市生活成本。

　　小城鎮(zhèn)的進入門檻低，但為居民提供的公共服務和社會福利也少得多，為農民提供的就業(yè)機會也少，問題還是出在財政分配體制。目前小城鎮(zhèn)的政府管理權限大多集中在上級部門（市管鎮(zhèn)或縣管鎮(zhèn)），財政收入大部分上繳上級財政，大部分小城鎮(zhèn)的財政狀況是“預算內保吃飯，預算外搞建設”。小城鎮(zhèn)的基礎設施建設缺乏穩(wěn)定的財政投入，目前，主要投資來源中政府財政投資只占10％－20％，信貸資金也只占10％以下。由于小城鎮(zhèn)的自身預算內資金嚴重不足，無法滿足城鎮(zhèn)基礎設施建設和各項事業(yè)開支的需要，只好尋求預算外資金和各種收費，如無限制地批租土地，增加各種罰沒款和收費等，從而導致了耕地的濫占和規(guī)劃的失調，加大了企業(yè)和城鎮(zhèn)居民的社會負擔。小城鎮(zhèn)財力的拮據(jù)直接影響了公共產品的提供。

　　顯然，即使打開城門，價格低廉的、低素質的農村剩余勞動力也很難進入和定居。而發(fā)展小城鎮(zhèn)同樣要調整現(xiàn)行的國民收人分配格局，使小城鎮(zhèn)有足夠的財力發(fā)展公共基礎設施，營造一個有利于二產聚集、三產發(fā)展的社會環(huán)境，這樣才能為農村剩余勞動力創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。否則，即使打開鎮(zhèn)門，廣開農民的就業(yè)門路也很有可能落空。

　�。ㄋ模└母镛r村金融體制，培育真正的農民合作金融組織　在農村金融改革這一問題上，有關部門提出：農村信用合作社要堅持為“三農”服務；
組織形式要因地制宜，不搞“一刀切”；
改革重點則放在產權改革和完善法人治理結構上。這方面的積極動向是農村信用合作社的改革已不再泛泛地提恢復“三性”，改革策略更加務實和靈活，但存在的問題是仍把農村金融改革僅局限于農村信用合作社的改革。

　　由于實現(xiàn)壟斷及獲取壟斷利潤的一個必要條件是存在著生產要素或商品進入市場的障礙，而在資金市場開放后，任何一個資金所有者，無論其持有資金量大小，都可作為一個貸款人隨時進入市場，不存在進入市場的障礙。同時在當前國家和城市資金供大于求的情況下，農村卻是典型的資金賣方市場。所以，在資金市場開放的前提下，具有不同經濟成分的、多元化的金融組織將會應運而生，不可能出現(xiàn)由一種金融組織壟斷資金市場的局面，這也就決定了農村的金融體系必然是多元化的。

　　雖然農村金融體系由多種金融組織所構成，但合作金融組織應是農村金融體系中的一個不可或缺的重要組成部分。在許多國家，合作金融組織已發(fā)展成全國性的完善的體系，成為農村金融體系的主體。在這些國家里，農村合作金融組織是農村其他各類合作組織的堅實的依托，通過農村合作金融與合作保險的贏利來支持其他合作組織的經濟活動。農村合作金融并為農民的農業(yè)和非農業(yè)活動、為農民的生產與消費以最便捷的方式提供稀缺要素一資本，從而促進農業(yè)和農村社區(qū)的發(fā)展。但在中國農村現(xiàn)實經濟生活中，合作金融這一塊的問題最大，可以說至今尚未破題，成為阻礙農村經濟進一步發(fā)展的重要限制因素。

　　前些年發(fā)展較快的農村合作基金會現(xiàn)已清理整頓、不復存在。我們說，農村合作基金會之所以出現(xiàn)問題，并非由于“合作”二字，恰恰由于它沒有成為真正的農民自己的合作金融組織，它所體現(xiàn)的強烈的行政依附性、經營活動的營利性以及內部人控制的管理機制正是其潰敗的主要原因。合作基金會存在的問題農村信用合作社也同樣存在，實際上，正是由于信用社的行政依附性和官商作風，才導致了基金會的發(fā)展壯大。從目前情況看，恢復信用社的合作性質很難做到，而基金會又被取締，在金融需求上，廣大農民除了向正規(guī)的金融組織（農行和信用社）尋求極為有限的幫助外，不得不轉向民間金融。

　　沒有一個健全的、強有力的農村合作金融體系為依托，中國農村合作組織的發(fā)展和壯大是不可能的，中國農村經濟今后的發(fā)展也必然是困難重重。從長遠來看，除了采取靈活、務實的方式改造農村信用合作社之外，必須要培育真正的農民合作金融組織，減少農民與金融組織進行交易時的交易費用，將當?shù)氐馁Y金用于本社區(qū)農業(yè)及農村的發(fā)展，使農村勞力充足而資本短缺的問題得以解決，從而維護和促進農民的利益，改變城鄉(xiāng)二元經濟格局。

　�。ㄎ澹└鶕�(jù)農民的不同職業(yè)和占有資源的不同狀況，將一部分農民納入社會保障體系之中　改革至今，農民（農村人口）這一指標已不代表一個同質性的集團，而是一個由異質性很強的不同群體所組成的綜合體。不同地區(qū)農民的從業(yè)類型及收入水平已有很大差別，而這種收入差距則來自于農民從事職業(yè)的不同和占有資源的數(shù)量及質量的差異。

　　按照職業(yè)和占有資源的狀況，農民（主要是農村勞動年齡人口）可大致分為以下幾種類型：（1）農民企業(yè)家。根據(jù)第一次農業(yè)普查的標準，在現(xiàn)有2000多萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，1996年末，符合一定規(guī)范的非農鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有139．72萬個，其中規(guī)模以上企業(yè)（銷售收人500萬元以上的非國有企業(yè)）有88786個。如規(guī)模以上企業(yè)的企業(yè)家按每個企業(yè)3人計，其他企業(yè)按2人計，則擁有較多的資源使用權和享有較高收入的農民企業(yè)家約有近300萬人。(點擊此處閱讀下一頁)

　　（2）個體工商戶。根據(jù)第一次農業(yè)普查，農村個體工商戶有2465．6萬戶，如按每戶2人計，這部分經營者約5000萬人。（3）外出打工人員。在扣除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中非農企業(yè)職工人數(shù)外的鄉(xiāng)村勞動力中，有相當一部分是外出打工的勞動力。全國住戶抽樣調查資料則顯示，2000年有15％的農村勞動力外出打過工，其中70％外出勞動力在外打工或從業(yè)時間在6個月以上。如我們假設2000年鄉(xiāng)村勞動力比上年增400萬人，則外出打工時間在6個月以上的勞動力人數(shù)約為5000萬人。又另據(jù)調查，2000年，全國農村外出勞動力（包括以前外出未歸的勞動力）占農村勞動力總數(shù)的比重為20．9％，比1999年外出勞動力的比重增長了4．9個百分點。如以20．9％為據(jù)，則2000年外出打工的農村勞動力接近1億人。粗略估算，在本地區(qū)以外有較穩(wěn)定就業(yè)機會的農村勞動力人數(shù)在5000萬到1億人之間。（4）非農鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。按第一次農業(yè)普查的標準，在農民企業(yè)家之外，1996年末，符合一定規(guī)范的非農鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的從業(yè)人員有5000多萬人。（5）有不穩(wěn)定的非農就業(yè)機會（包括本地區(qū)和本地區(qū)以外）的農村勞動力。這部分人數(shù)很難測算，大約有幾千萬人。（6）以農業(yè)為生的農村勞動力。指純農戶和一兼戶，約有2億多人，其中有少量的從事專業(yè)化生產的大農戶。

　　所以說，按職業(yè)劃分，“農民”既有主要從事初級產品生產的農業(yè)勞動者，也有主要從事二、三產業(yè)的勞動者和經營者。按資產占有劃分，“農民”包括從擁有不完全的土地使用權的小農戶到擁有大量生產性資源（包括農業(yè)資源和非農業(yè)資源）的企業(yè)家。他們的經濟地位不同，面臨的風險也不同，相當一部分農村人口除了土地使用權外，還擁有了其他各種資源，而一部分單純以農業(yè)為生的農村人口占有的土地資源無法使其提高農業(yè)勞動生產率，從而無法達到小康，有一部分新增的農業(yè)勞動力甚至沒有賴以為生的土地資源。

　　由工農業(yè)生產的不同特性和風險所決定，將農民中的純農業(yè)人口納入全國的社會保障體系在現(xiàn)階段是不現(xiàn)實的，也是不需要的。但隨著農民的分化，一部分農民（主要是前述的（l）一（4）類農民）的收人主要來自于從事第二、三產業(yè)生產所得的勞動報酬（包括一部分資本報酬）。他們面臨的風險主要是工傷、疾病及養(yǎng)老風險，這些風險的結果是農業(yè)和農業(yè)人口的轉型滯后，盡管他們已在很大程度上成為非農人口，遭遇非農風險，但如未被社會保障所覆蓋，他們仍不愿放棄農業(yè)人口身份，不放棄土地。而外出打工因工傷致殘回家者，由于未被社會保障所覆蓋，打工遭遇的非農風險得不到補償，負擔仍轉嫁到農民頭上，最終仍是國家的負擔。對這4類農民應分門別類，將其納人相應的社會保障體系之中，作為交換，他們應放棄土地使用權，這樣才能割斷他們與土地之間的臍帶，促進土地使用權的流轉，也使土地延包30年的政策實施后新增的農村勞動力有可能獲得土地資源。

　　三、結語

　　過去的實踐證明，僅僅是在農業(yè)和農村領域推行的改革措施，往往不能從根本上解決問題，當今農業(yè)和農村經濟發(fā)展的癥結已木在農業(yè)和農村本身，而在于與農業(yè)和農村經濟密切相關的宏觀經濟體制。我們必須從國民經濟宏觀層次上，在財稅、金融體制方面采取突破性的舉措，調整國民收入再分配的格局，改變現(xiàn)行的城市和國有工業(yè)導向的政策選擇，實現(xiàn)全國范圍的資源優(yōu)化配置，使不同地區(qū)和從事不同職業(yè)的公民和法人單位能夠享受水平相近的公共服務，造就一個全社會的公民和法人單位發(fā)展機會均等的社會環(huán)境，而政府管理農業(yè)和農村經濟的組織架構及制度安排也必然要發(fā)生相應的變化。在國民收人分配格局調整的大框架下，還應進一步深化宏觀層面和農村層面的體制改革，農村的產權結構、組織結構及行政體系、就業(yè)結構、產業(yè)結構等也要做相應的調整。只有這樣，才能使農民增收、農村穩(wěn)定，真正實現(xiàn)農業(yè)和農村社會經濟的現(xiàn)代化，最終實現(xiàn)中國的現(xiàn)代化。

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