官制以外的地方治理

　　歷史研究表明，傳統(tǒng)中國的治理結(jié)構(gòu)有兩個不同的部分，它的上層是中央政府，并設(shè)置了一個自上而下的官制系統(tǒng)；
它的底層是地方性的管制單位，由族長、鄉(xiāng)紳或地方名流掌握（王先明，1997：頁21）[1]。這種治理結(jié)構(gòu)的基本特點，是兩種情況的結(jié)合：文化、意識形態(tài)的統(tǒng)一與管轄區(qū)域?qū)嶋H治理權(quán)的“分離”。在基層社會，地方權(quán)威控制著地方區(qū)域的內(nèi)部事務(wù)，他們并不經(jīng)由官方授權(quán)，也不具有官方身份，而且很少與中央權(quán)威發(fā)生關(guān)系，這事實上限制了中央權(quán)威進(jìn)入基層治理。表面上看上去，中央下達(dá)政令，有一個自上而下的正規(guī)渠道貫徹著帝國的整體秩序，但在實際運作中，經(jīng)過各級人員的變通（intermediaries）處理，帝國秩序并不能真正觸及地方管轄的事務(wù)，雙方都默認(rèn)并謹(jǐn)慎對待管制領(lǐng)域的邊界，除非在基層無法處理的事務(wù)才上達(dá)官方。在這種情況下，地方權(quán)威的“自主”管轄權(quán)沒有受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，它們各成一體，雖然，正式官制制度并沒有承認(rèn)這種分治局面，但事實是，分治的跡象“隨處可見”（費孝通，1953，頁83－84）[2]。

　　倘若我們接受Shue的說法，稱費孝通描述的地方控制領(lǐng)域為地方體（locality），我們可以大致推論說，傳統(tǒng)中國事實上有著兩種互不干擾的秩序中心。一個是官制領(lǐng)域，以國家為權(quán)威中心，對于具體社會而言，它的整合意義多是文化象征性的；
而另一個則更具有實質(zhì)性，因為它承擔(dān)著實際的管轄權(quán)力，這就是地方體中的權(quán)威。經(jīng)過多年的實踐，這兩種秩序在各自的領(lǐng)域中形成了各自的權(quán)威中心，并學(xué)會了在互相的禮節(jié)性交往之外，小心避免觸及他人領(lǐng)地，這在兩種秩序中間形成了安全的隔層（gap）。因此，建立于多種局部地方體上的國家政治制度，為廣泛的社會整合提供的基礎(chǔ)主要是文化意義上的，而結(jié)構(gòu)意義上的政治整合則事實上在地方體的層次上完成，并且由地方權(quán)威充任。于是人們可以見到，只要取得了地方的象征性承認(rèn)，國家從未謀求對地方體真正的、具有挑戰(zhàn)意味的管轄權(quán)（Shue,1988）[3]，甚至在治理的規(guī)則方面，國家也未能實際推行統(tǒng)一的管制原則，而任由地方根據(jù)慣例掌斷。在國家抽象原則下的“因地制宜”，一向是正當(dāng)合法的，國家總是通過地方權(quán)威、而不是企圖取代他們治理地方社會。在地方范圍里，尤其在它的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)層，地方權(quán)威替代了國家所不能完成的局部整合作用。

　　地方整合之所以能夠達(dá)成，在于地方權(quán)威的權(quán)力來源與地方體的密切關(guān)聯(lián)。地方權(quán)威的權(quán)力地位與三個因素直接有關(guān)：財富、學(xué)位及其在地方體中的公共身份。其中“學(xué)位”是科舉進(jìn)考后確認(rèn)的功名，它可以增加學(xué)位者的社會聲望，因而算是帝國整體制度的承認(rèn)以外，其它兩項因素都只與地方社會有關(guān)。其中，“財富”具有家庭或私人財產(chǎn)的性質(zhì)，它雖為地方權(quán)威獲得社會地位提供了令人仰慕的經(jīng)濟(jì)條件，但并未對其權(quán)威地位構(gòu)成最主要的決定作用。一些學(xué)者認(rèn)為，更為主要的因素是學(xué)位：“在明清兩代的大部分時期中，中國縉紳地位的由來只有部分是財富，而極大部分是（科舉所得的）學(xué)位”（何炳棣，轉(zhuǎn)引自王先明1997：頁47）。但這似乎說的是一般紳士，而地方權(quán)威是紳士涉入“地方公事”活動的結(jié)果。有相當(dāng)部分紳士，雖然具有學(xué)位和財富，但并不能成為權(quán)威，因為他們的活動局限在私人領(lǐng)域，沒有在地方體中獲得公共身份的地位。在這方面，華南人類學(xué)者的研究提供了頗為細(xì)致的觀察：

　　“歷史上的珠江三角洲，宗族文化非常發(fā)達(dá)，單姓村普遍，地方領(lǐng)袖通常由族人產(chǎn)生，再獲政府認(rèn)同。他們多是祭祀、教育、水利和商會的主持人，他們管理的事情很多，行使的權(quán)力相當(dāng)廣泛，涉及立法（族規(guī)制定）、司法（極端者族中由殺人權(quán)）和執(zhí)法權(quán)，更不用說祭祖拜神、組織生產(chǎn)、教育社化（如祠堂私塾）、調(diào)解糾紛、賑災(zāi)救濟(jì)、應(yīng)付官府等事務(wù)。由是之故，對地方領(lǐng)袖的要求非常之高。首先是智力要高（恐怕“學(xué)位”乃是證明-張靜注），其次要懂道理，熟悉當(dāng)?shù)厣鐣��?guī)范，再次是他愿意為社會服務(wù)。……他要清楚地表示自己愿意辦公事，并表現(xiàn)出辦公事的能力。這個人還要能代表該村出面，外村人有事找誰？被找的人就是村長。這個位置自然而然產(chǎn)生，也沒有任命，但大家都知道，因為眾人都來找他斷事，在進(jìn)行一些禮儀活動時推他出來，他便開始成為基層社會的領(lǐng)袖之一�！�…憑借經(jīng)濟(jì)實力創(chuàng)建祠堂，也可以通過籠絡(luò)人心，順理成章地成為族中、或其某一分支的基層領(lǐng)袖”（李秀國，單世聯(lián)，1999）。[4]

　　公共身份的獲得需要介入地方公事，這突出地顯示在地方權(quán)威的社會責(zé)任方面。根據(jù)歷史學(xué)者的觀察，這些責(zé)任主要有三項：第一，地方學(xué)務(wù)－興辦學(xué)務(wù)，設(shè)館授徒，修建社學(xué)，義學(xué)，維修官學(xué)校舍，貢院，修撰地方志等，乃紳士義不容辭的職責(zé)；
第二，地方公產(chǎn)－屬于地方公共財產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)事業(yè)，如育嬰堂，恤扶局，粥廠，義倉、社倉等皆由紳士管理、組織積儲和捐輸，其中“社倉”作為地方公共經(jīng)濟(jì)利益的保障，紳士對其具有明白無誤的管理特權(quán)；
第三，地方公務(wù)－水利、橋梁、津渡的工程建設(shè)主要由紳士處理（王先明，1997：頁52－55）。如果加上教化、治安（團(tuán)練）、斷案、調(diào)節(jié)、祭祖、禮儀、書寫記帳、福利等諸事，直接面民治事者非地方紳士莫屬。而其鄉(xiāng)里之“望”，即公共威望與身份，便從這些活動中產(chǎn)生。

　　重要的是，“公共身份”說明了地方權(quán)威和地方體的公共利益相關(guān)，這要求權(quán)威具有將私益事（擴(kuò)充財產(chǎn)）和公益事（地方社會的發(fā)展、安全及秩序）一致化的能力。只有將二者聯(lián)系起來，地方權(quán)威的聲望和地位才算真正確立，而僅僅經(jīng)營私產(chǎn)──或許這有助于集聚家財──并不能使他們得到公共地位。作為地方體中具有公共身份者，他們需要投入地方體的公共事務(wù)，得到社會對其能力和地位的確認(rèn)；
借助于紳士的文化能力，他們也充當(dāng)著地方體和外界交流的媒介；
他們還成為祭祖活動的組織者、成為處理地方糾紛的代理人、簽約中人和安全保護(hù)人等等。這些活動賦予了他們地方公共身份，公共身份又有效地保護(hù)了他們的經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)安全，可以說，地方體的安定，來自于地方權(quán)威促進(jìn)其政治和經(jīng)濟(jì)利益互惠的行動，即地方權(quán)威和地方社會利益一致化的行動。

　　作為一份政治資源，“公共身份”意味著公共責(zé)任，它給予了鄉(xiāng)紳權(quán)威地位，地方管制秩序不能不極大地依賴他們對于地方體公共事務(wù)的責(zé)任。但是這些責(zé)任的限度十分明確，只限于地方區(qū)域。地方紳士的權(quán)力雖然得到官府的認(rèn)可，但都不是來自于官制系統(tǒng)的授予，相反，紳權(quán)總是設(shè)法避免與胥吏官權(quán)的瓜葛，官方亦反對紳士“干預(yù)（地方之外的）公事，把持官府”：

　　“生員不可干求官長、結(jié)交勢要，希圖進(jìn)身”；
“凡有官司衙門，不可輕入”（《大清會典》）；
“于各鄉(xiāng)村廣設(shè)義倉，并責(zé)公正紳耆妥為管理，不準(zhǔn)胥吏干預(yù)”（《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》）。[5]

　　公共身份的獲得及其制度支持

　　地方權(quán)威的公共身份雖不由官方獲得，但也不是天然繼承的，更不能由財產(chǎn)權(quán)得到授予，它需要通過個人在地方體中的實際行動獲得。

“地主只管制佃農(nóng)和債戶是不夠的，他必須是一個有責(zé)任的kinsman和社會領(lǐng)袖（張靜加注）才能取得合法性。同樣，中國南方的家族亦不能自動成為有威望的精英、或自然移交權(quán)力給他的下一代，他們必須經(jīng)過自己的努力，在整個家族中建立象征資本和公務(wù)形象，承擔(dān)照顧他人和其它社區(qū)事務(wù)的責(zé)任。只有能夠提供社區(qū)公益需要、能夠以多種方式提供人身保護(hù)的人，才能在眾多地主中取得與眾不同的精英地位”（P. Duara, 1990,頁265）。[6]

　　而精英地位的獲得，需要一系列制度、文化傳統(tǒng)的支持。比如，權(quán)威的社會責(zé)任以一種居高臨下的、家長式的、道德化的力量輻射到每一個農(nóng)戶，他們必須關(guān)心生產(chǎn)和福利及其有關(guān)的一切事務(wù)。在歉收之年，與一般地主不同，他們往往減免租賦，或出面安慰佃農(nóng)，總之，對社會提供各種“關(guān)照”和“保護(hù)”顯然是地方權(quán)威的義務(wù)。雖然下述這些說法有“美化”紳士之嫌，但還是可以看出，傳統(tǒng)對一個普通紳士和公共身份者不同的道德要求：

　　“收租之日，則加以寬恤……，至于兇災(zāi)、爭訟、疾病、死喪及芄獨貧厄，總宜教其不知而恤其不及，須令情誼相關(guān)，如一家之人可也”；
“及佃戶受田之日，至其室家，熟其鄰里，察其勤惰，計其丁口，慎擇其勤而良者，人眾而心一者化之”（ 《補(bǔ)農(nóng)書校釋》，1983）。[7]

　　尤其重要的是，這些看上去非常依賴“個人”品性的行為，在中國歷史上的某些地區(qū)達(dá)到了相當(dāng)?shù)闹贫然�水平。這些制度包括，土地主要由全家（族）所有，而不是嚴(yán)格地歸個人所有，以保證鄉(xiāng)村公共事務(wù)的必要開支不必因“私人”財產(chǎn)受到限制。一些研究發(fā)現(xiàn)，在中國南方的某些省份，私人地主的政治和經(jīng)濟(jì)勢力遠(yuǎn)不及“集團(tuán)地主”──即集體、集團(tuán)性地占有土地者，它指土地實際上或名義上為一戶以上的村戶所有，除了租給佃戶之外，它收益中的一部分，需要直接或間接地用于地方公共目的。集團(tuán)地主控制的生產(chǎn)資料，其收益的固定部分總是被規(guī)定為在某一個范圍內(nèi)公共分享，例如“學(xué)田”、“廟田”、一些社會團(tuán)體或商會擁有的“會田”，以及尚未被宗族中的各戶瓜分的“族田”等（陳翰笙，1984[1936]）。[8]這些田租收入常常規(guī)定擁有特別的公益用途，它們在協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村“公共”與“私人”的利益關(guān)系方面起到重要的作用：

　　“公田的租金收入用于支付社區(qū)儀式、津貼貧困學(xué)生、公立教育開支、生活津貼、考試路費、學(xué)者津貼、殘老補(bǔ)助、災(zāi)害救濟(jì)，甚至幫助族人支出婚喪費用”（《梅縣縣志》）[9]。

　　為了保證集體地占用這種積累，還有一系列相關(guān)的制度發(fā)展出來。比如，未經(jīng)同意，私自出賣、瓜分族田或家庭財產(chǎn)會嚴(yán)重地觸犯族規(guī)（陳翰笙，同上，頁30 ）；
未征求宗族意見而出售土地會被宣布無效（滿鐵調(diào)查，見杜贊奇，1988；
頁88）[10]；
另外，家產(chǎn)被規(guī)定為所有家屬的“共財”或“公同共有”的財產(chǎn)，即堅持“同居共財”的原則（戴炎輝，1979）[11]；
人們更為熟悉的，是在家財轉(zhuǎn)讓方面優(yōu)先親鄰的規(guī)定，即“親鄰先買權(quán)”：“若賣業(yè)不先向親鄰盡讓，徑行賣于它姓，則親族即可出而爭告”（《大全》[四]：10）[12]等等。這些規(guī)定的用意顯然在于，保證財產(chǎn)的家族－共同體－集體擁有及分享，以避免因私人土地交易，使鄉(xiāng)村社會的整體失去生存資源。這些制度看起來不那幺符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)原則，但如果改變了分析角度，從鄉(xiāng)村政治（整合）原則去觀察，就可以發(fā)現(xiàn)其不同的存在理由。

　　趙曉力曾在一篇相關(guān)的研究中推測，親鄰先買權(quán)反映了鄉(xiāng)村“道德”經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)及長期“互惠”的俗約，一些西方學(xué)者也多用儒家文化及教養(yǎng)說明紳士的統(tǒng)治，而我寧愿認(rèn)為，這些安排具有重要的地方政治意義。它的基本目的，在于穩(wěn)定地方體內(nèi)公共責(zé)任得以實現(xiàn)的財政來源，以利于團(tuán)體生存和安全，鞏固地方內(nèi)聚及相應(yīng)的秩序。自然，它也是地方權(quán)威得以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這種安排對于地方利益的結(jié)構(gòu)關(guān)系起著平衡作用，它確保了地方體內(nèi)的財產(chǎn)安全、生活安定和政治穩(wěn)定。正是在這個意義上，我支持孔飛力的觀點：（在中國）保護(hù)財產(chǎn)的作用應(yīng)該放在關(guān)心共同利益這一背景中來考察，財富的運用不僅僅是為了保護(hù)財富本身，而且是為了保護(hù)村社。一個人作為財產(chǎn)擁有者的作用，只有在他發(fā)揮了本族和村社成員的作用時，才會有意義和被認(rèn)可（P. Kuhn, 1990[1980]，頁223－224；
張靜加注）[13]。

　　權(quán)力基礎(chǔ)：地方共同利益的建構(gòu)

　　根據(jù)上述分析，我們有理由推定，傳統(tǒng)中國地方權(quán)威的合法性并不來自于官府授任，也不能自動地從對私有財富的控制中得到，更無法僅憑借學(xué)位的容光獲得，這個權(quán)威必須有能力使一個地方性的利益共同體形成──它內(nèi)部的各方利益必須被相關(guān)化，即分散的利益被政治地、或經(jīng)濟(jì)地組織化為一體，必須有一系列規(guī)則保持共同體的內(nèi)聚，避免它的分散──只有在這種時候，地方權(quán)威才可以在強(qiáng)制之外獲得社會服從的力量。正是這個原因，地方權(quán)威的建構(gòu)需要與地方體內(nèi)部利益關(guān)聯(lián)的建構(gòu)融為一體，同樣，精英公共身份的確立，也需要依賴于其建構(gòu)地方共同利益的貢獻(xiàn)。正是在這個意義上，我們才能理解，為何不是所有的有財產(chǎn)者或有學(xué)問者都能成為地方權(quán)威。

對于地方權(quán)威而言，這是一個政治和經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)性安排。財產(chǎn)處置的某種“集體”產(chǎn)權(quán)制限制了自由買賣，強(qiáng)制性地把私人事務(wù)和公共利益聯(lián)系到一起，這不僅有效地阻止了資源外流，使得由土地獲得的收益很難通過私人的生活遷移而帶走，(點擊此處閱讀下一頁)

　　它還通過控制資源收益的分享，保證了地方共同利益的存在。共同利益的建立和保持作為政治資源給予了社會精英所需的社會地位和管制權(quán)力，它與保護(hù)紳士的經(jīng)濟(jì)利益并不矛盾，因為權(quán)利聲稱和責(zé)任分擔(dān)總是緊密相連，如果它們分離了，政治沖突導(dǎo)致的力量變化能夠改變財產(chǎn)控制的秩序，對它的責(zé)任、收益、及豁免等等權(quán)利配置，也會跟著的變化（William H. Riker and Itai Sened, 1996，頁286）[14]。為了保護(hù)這種秩序，長期的傳統(tǒng)社會實踐，造就了經(jīng)濟(jì)運營和政治內(nèi)聚、財富獲益和公共責(zé)任在地方結(jié)為一體的形式。這一點，構(gòu)成了地方體高度整合的基礎(chǔ)。

　　因此，一些傳統(tǒng)財產(chǎn)制度的政治功能，在于協(xié)調(diào)地方社會的“公”域和“私”域的關(guān)系，借以維系地方權(quán)威關(guān)系和財產(chǎn)安全。這些制度明確并鞏固了個體對于社區(qū)內(nèi)他者的信用，即責(zé)任和義務(wù)，它作為一種公共產(chǎn)品維系了社區(qū)的秩序。這些東西，在現(xiàn)代社會本應(yīng)由政府提供，但在傳統(tǒng)社會可能由任何集團(tuán)或組織提供。在居住穩(wěn)定、交易范圍有限的條件下，村、族等自然單位總是試圖建立共同利益，并要求個人犧牲自己的利益服從這些共同利益，如果這些個人確需依賴共同體的長期保護(hù)且沒有其它選擇，他就不得不尊從這些強(qiáng)制性的共同利益，地方體也因此免受沖突的損害。

綜上所述，在傳統(tǒng)中國，地方權(quán)威地位獲得的重要來源之一，是它對地方體內(nèi)部利益整體關(guān)系的主動建構(gòu)，它并非由帝國（國家）授權(quán)來確立或顛覆，國家官位雖然有利于榮耀地方權(quán)威的政治地位，但那主要是一種保護(hù)（而不是建立）的作用。對于社會而言，其根部的基礎(chǔ)，仍須源于共同利益的建構(gòu)，以保證自然單位、族群、血緣和地緣村落內(nèi)部的整合。在此意義上，我們就可以理解，在三十年代的鄉(xiāng)村改革中，為什幺新任的官職──村長、鄉(xiāng)長及其下屬，絕大多數(shù)是由那些大家族的當(dāng)權(quán)者推薦，在宗族中有地位的人也往往自己兼任官方確認(rèn)的鄉(xiāng)長和村長（陳翰笙，1984[1936]，頁44）。這種現(xiàn)象反映了授權(quán)來源方面的一個重要事實：不是帝國授予地方權(quán)威以公共身份（這種授予即使存在，也不能有效解決地方共同利益的建構(gòu)問題），而是那些原本位居地方整合中心的人物，取得了帝國行政權(quán)力的認(rèn)可，即他們真正的權(quán)力來源不在外部世界，而在地方體內(nèi)部的利益關(guān)系本身。用授權(quán)他人取而代之的方法，并不能改變業(yè)已建立的地方利益結(jié)構(gòu)，來自下部的合法化才是地方權(quán)威真實的權(quán)力基礎(chǔ)所在，換句話說，只有地方體內(nèi)部的整合遇到危機(jī)，才可能真正危及地方權(quán)威的權(quán)力。國家的認(rèn)可可以用于防備或增加榮耀，但在通常情況下，地方權(quán)威沒有理由求助國家，除了經(jīng)科舉確定的學(xué)位資格之外，地方權(quán)威需要依賴的支持系統(tǒng)，它的經(jīng)濟(jì)財富和政治權(quán)力都主要來自于本地社會。

　　地方權(quán)威進(jìn)入官制授權(quán)系統(tǒng)

　　地方體內(nèi)部的共同利益關(guān)聯(lián)，需以傳統(tǒng)中國的兩個治理系統(tǒng)──地方權(quán)威（鄉(xiāng)紳，其管轄權(quán)在鄉(xiāng)村以下單位）和官府權(quán)威（衙門，主要在縣以上區(qū)域活動）（Kathryn Bernhardt，1992）[15]的分離為條件。在通常的情況下，這兩個系統(tǒng)互有關(guān)聯(lián)、但基本各司其職，并沒有管轄權(quán)意義上的相互糾纏。士紳雖可以借助官方的權(quán)威光宗耀祖，但這主要是一種榮耀（Honor），他們本身并不能因此而增加權(quán)力，也不具備官授的行事權(quán)力；
而官府權(quán)威則生活在縣市以上，依賴基層的供賦。他們關(guān)注基層秩序并不是為著管理，而是為著自己生活的安然，只要這份安然沒有受到打擾，鄉(xiāng)村的治理就完全不在他們的視野中，也沒有進(jìn)入他們的管制范圍。鄉(xiāng)紳地主給予官方的，主要是尊敬而不是實際的管轄權(quán)力，相反，他們雙方都企圖阻擋對方管轄權(quán)的擴(kuò)張。傳統(tǒng)稱呼上對“皇權(quán)”與“紳權(quán)”的區(qū)分也反映了這一現(xiàn)實。

然而這個條件在近代發(fā)生了引人注目的變化。其變化的方向是，兩個分立的權(quán)威系統(tǒng)逐漸靠近，身份上趨于相交混合。在商業(yè)化、城市化、科舉制度改革和戰(zhàn)亂等因素的影響下，一方面，通過獲取功名提高地位的活動減淡，另一方面，農(nóng)業(yè)獲利的比值持續(xù)下降，風(fēng)險增加，而其它的商業(yè)機(jī)會在城市出現(xiàn)。于是有大批鄉(xiāng)村士紳送子弟進(jìn)城，甚或自己也進(jìn)城尋找新的發(fā)展機(jī)會并逐漸定居城鎮(zhèn)；
同時，不斷出現(xiàn)的局部戰(zhàn)亂迫使國家增加農(nóng)業(yè)稅入，并因此引起對基層動員及組織的重視；
由此種種變故，使得基層治理逐漸納入了政府的考慮范圍。進(jìn)入近代以來，國家試圖通過一系列機(jī)構(gòu)設(shè)置和委任，變地方權(quán)威為國家在基層的政權(quán)分支，使地方權(quán)威成為服務(wù)于國家目標(biāo)──征兵、收稅、進(jìn)賦──的組織機(jī)構(gòu)，并進(jìn)入國家官制的控制范圍。

本世紀(jì)上半葉的各種基層政制改革，均是在這個大背景下展開的。甚至在說法上頗為相悖的“地方自治”運動也是如此，它的真正目的并不在于分權(quán)而治，而是借機(jī)構(gòu)設(shè)置確定地方權(quán)威在官僚體系中位置。當(dāng)時輿論在地方“自治”的名目下，倡導(dǎo)推行政務(wù)分類和區(qū)分，在縣以下建立“鄉(xiāng)官制”，“以本地士紳，襄辦本地之事”，給基層頭腦的“封官”建議風(fēng)起云涌。但“鄉(xiāng)官”的治事范圍雖在地方，而任務(wù)則與國官相當(dāng)：

　　“邑中有大政疑獄，則聚而訟之，興養(yǎng)之教，興利除弊，有益國濟(jì)民生之事，則分而任之”（《戊戌變法》）。[16]

　　鄉(xiāng)官任職也被建議遵循國家官吏的正規(guī)化方式，為期四年，并同樣由官府進(jìn)行工作考核：

　　“考之鄉(xiāng)評，踮其素行，試之政事，練其才能”，“官考其成，則不能上擾國法”（陳熾，同上）。

　　這些改革所代表的地方治理思想，與其說是“推進(jìn)近代地方自治”（丁旭光，1993，頁12），不如說是通過官方授權(quán)，力圖把地方權(quán)威的任務(wù)納入官方的目標(biāo)中。鄉(xiāng)官制被設(shè)計成縣以下的正式行政組織，要“優(yōu)給奉薪，寬置公所，授以實職”，以求“通上下雍蔽”（同上）。下面所列關(guān)于自治的理想顯示，這里名為“自治”，但其基本關(guān)懷，乃在于促成基層社會的治理與官府任務(wù)的切合上：

　　——自治的作用：“蓋所以補(bǔ)官制之不足，而與官制相輔而行”；

　　——地方自治可以：“分政府之勞，速改革之業(yè)，養(yǎng)人民之政治思想，練人民之政治能力，以為立憲之準(zhǔn)備”；

　　——自治體的地位：“由地方而言則為地方之行政機(jī)關(guān)，由國家而言，則為國家行政機(jī)關(guān)之一部分也”；

　　——何為自治：“直接行政曰官制，間接行政曰自治”，自治“蓋可為中國固有之事實”；
“中國地方自治之基礎(chǔ)極厚，而成效極少者，無機(jī)關(guān)故也”，是故，中國實際是“有自治之實而無自治之名”；

　　——自治的實踐：為“組織地方機(jī)關(guān)，就各地方固有之紳士，聯(lián)合成一自治體；
自治體分議決與執(zhí)行二機(jī)關(guān)，分任機(jī)關(guān)之事者，由紳士中互相投票公舉”。[17]

　　在這樣的目標(biāo)下，地方“自治”的意義，不是代替官制或推行另外的治理原則，而是補(bǔ)充官制所不及或忽略之處；
一切鞏固自治的改革建議，用意顯然不在倡導(dǎo)一種不同于官制的新原則，而在于解決官僚系統(tǒng)對地方控制的無能與無效�！皬念檱�(yán)武到馮桂芬，幾乎所有的自治建議，都將地方團(tuán)體的利益視為私利而主張嚴(yán)加控制，并要求將其轉(zhuǎn)向公共利益的方向”（P.Kuhn, 1975）[18]。如此以官制的同一性立場理解基層管制的性質(zhì)，“分治”就只能涉及分配的任務(wù)范圍，而不可能涉及意識形態(tài)或治理原則、乃至權(quán)利分化的內(nèi)容，相反，如何將地方權(quán)威納入官制的附屬系統(tǒng)，令其在后者的控制下為官制的需要服務(wù)，從而間接地通過他們治理鄉(xiāng)村社會，則是基層“自治”改良的真正主題。

　　民國18年公布《縣組織法》，民國20年公布《政府派遣地方自治指導(dǎo)員暫行辦法》，是中國第一套關(guān)于地方自治的基本法規(guī)。但研究者發(fā)現(xiàn)，《組織法》沒有一條涉及縣財政，財政仍由原來的田賦（或預(yù)借田賦）支持。民國29年的《新縣制》對自治權(quán)威加以承認(rèn)，涉及如下內(nèi)容：規(guī)定建立統(tǒng)一的治理體系，由縣政府集中編制；
縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)定中既是法人又是自治團(tuán)體；
人民不能任意進(jìn)入或退出，一切變更須合乎法律規(guī)定；
不執(zhí)行義務(wù)者可執(zhí)行強(qiáng)制征收；
地方政權(quán)與其所轄區(qū)域內(nèi)民眾的關(guān)系如同國家對國民的關(guān)系；
地方自治團(tuán)體與其所在地域的關(guān)系與國家對其領(lǐng)土的關(guān)系相同，即執(zhí)行國家賦予的統(tǒng)治權(quán)，并排除其它權(quán)力的行使；
行政權(quán)力如同法人權(quán)力，包括對財產(chǎn)所有、占有、處分的權(quán)利；
自治組織的人可以有變更，但法人關(guān)系繼續(xù)存在，非依法不能隨意解散。新縣制給予縣龐大機(jī)構(gòu)，而給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)小編制，并將后者列入縣財政預(yù)算，取消了它的獨立財政地位，其收入須經(jīng)縣政府核準(zhǔn)，等等。由此，國家基層政權(quán)機(jī)構(gòu)和自治機(jī)構(gòu)合為一體，國家事和自治事混雜不清，國家財政和自治財政也無法區(qū)分。民國31年，政府將省級財政納入中央總預(yù)算，縣鄉(xiāng)定為地方自治財政。鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)框架由此奠定（阮毅成，1978，頁10－13：）。[19]

　　地方體解體：地方權(quán)威和地方社會的分離

　　近代地方權(quán)威的“官僚化”進(jìn)程確實觸及了鄉(xiāng)村社會的“基礎(chǔ)框架”。它使地方權(quán)威的授權(quán)來源發(fā)生了平靜的、但卻是重要的變化，地方權(quán)威“公共身份”的授權(quán)來源轉(zhuǎn)移至官府系統(tǒng)，而其與地方社會政治經(jīng)濟(jì)利益關(guān)聯(lián)的重要性逐漸下降。這無異于，將地方權(quán)威從地方體中剝離出來，將其整合到官方體系中去，而原來地方體中的權(quán)威和社會、由“共同利益”聯(lián)系起來的內(nèi)聚結(jié)構(gòu)被瓦解。其結(jié)果，是地方權(quán)威和地方社會的利益一致性逐漸弱化，地方體整合結(jié)構(gòu)逐漸解體，地方權(quán)威的合法性地位漸漸脫離了和地方社會政治經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)。費孝通先生稱此一過程為“地方社會的侵蝕”：這場目的在于擴(kuò)展國家控制權(quán)威的過程，不可避免地與原有的地方秩序產(chǎn)生矛盾，它破壞了原本完整的社區(qū)單位，結(jié)果是中央的政令容易下達(dá)了，卻堵住了自下而上的利益?zhèn)鬟f軌道，形成了基層“單軌政治”的局面（費孝通，1994[1947]）[20]。

　　地方權(quán)威的“官僚化”（Zhang Zhongli,1991）[21] 深刻地影響了地方社會的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)，進(jìn)而也深刻地影響了基于這一結(jié)構(gòu)建立的基層治理秩序。單軌政治改變了地方權(quán)威的依賴方向。原來，他需要依靠處理地方公共事務(wù)的能力、甚至將其私有財產(chǎn)捐獻(xiàn)服務(wù)公共事務(wù)的能力取得信賴，現(xiàn)在他需要顯示的是聯(lián)系官府的能力，以便取得信任和委任，這樣，地方精英和官僚系統(tǒng)的聯(lián)系加強(qiáng)了，但他們對于地方社會的依賴卻減弱了。這個變化緩慢地改變了地方權(quán)威的授權(quán)來源，將權(quán)威授權(quán)逐漸地改由官府方面，從而無需再經(jīng)如前所述的過程──傳統(tǒng)中這種公共身份必須經(jīng)過與轄區(qū)公共利益的共享、保護(hù)和互賴獲得。雖然這事實上是官府對已有影響力的地方權(quán)威實施合法化確認(rèn)（Kuhn，1990[1980]，頁231），但對他們的“承認(rèn)”由單方面的地方體改為和上級官僚機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)，使得地方權(quán)威的中介角色──傳達(dá)、保護(hù)共同體利益行動隨之弱化；
原本由他們組成的對外“防線”更不必要了──進(jìn)入了國家體制，他們找到了更強(qiáng)大的靠山：“上級”。更重要的是，這個變化刺激了基層權(quán)威利益的集結(jié)和組織化，但弱化了他們對于地方民眾利益的責(zé)任，因為他們不必再經(jīng)過地方社會的承認(rèn)，就可能取得公共權(quán)威的地位，因為，在官方授權(quán)的人和組織之外，社會不再有重要的公共活動。

　　但是，從政治社會學(xué)的立場看，通過建制改造讓地方權(quán)威進(jìn)入國家政體，并沒有實現(xiàn)“通上下雍蔽”──促進(jìn)官制和社會聯(lián)系的理想，而只是把社會中的一部分精英整合到官府系統(tǒng)中。這種整合沒有以新的政治單位（國家）為中心整合社會，相反，地方權(quán)威的“離去”使社會的組織化程度更低了。在基層的層次上，國家和社會權(quán)力并沒有明確的讓度或分離，沒有新的組織替代地方權(quán)威原來的整合位置，這表明，政權(quán)現(xiàn)代化目標(biāo)需要的結(jié)構(gòu)“集中”與整合，只停留在機(jī)構(gòu)建制和身份委任的表面，而未能達(dá)到管轄與治理的深度。傳統(tǒng)的地方體權(quán)威雖然“成為”國家設(shè)在基層的政權(quán)組織，但原來的治理原則和規(guī)則仍在延續(xù)，除了稅、租、賦的新收集任務(wù)，地方權(quán)威的管轄范圍和規(guī)則沒有根本的改變。也就是說，代表國家權(quán)力的管轄權(quán)和規(guī)則沒有建立，也沒有通過機(jī)構(gòu)的設(shè)置貫徹下去，國家并沒有改造地方權(quán)威的管制原則、或取代它的管制權(quán)力，從而將地方社會拉入國家規(guī)則的治理范圍中。地方社會仍然沿用原有慣例，只要它不妨礙租稅的上達(dá)，傳統(tǒng)的、地方體內(nèi)的權(quán)威中心和治理原則并沒有受到新的權(quán)威中心──國家的挑戰(zhàn)。表面上看去，國家的管制、它通過租稅系統(tǒng)建立的統(tǒng)一建制似乎增強(qiáng)了，而事實上，相對于從前而言，國家在稅務(wù)征取方面更加依賴地方權(quán)威的幫助，所以它并沒有限制或擴(kuò)大地方權(quán)威管制權(quán)的意圖，只是希望它幫助完成國家的目標(biāo)。(點擊此處閱讀下一頁)

　　因此，地方權(quán)威身份的官化過程，并沒有在社會和國家之間建立新的關(guān)系，或確立新的權(quán)力配置原則。

　　但是，具有了官方的身份，對于地方權(quán)威本身意義重大：它的地位隨之提高，它的權(quán)力隨之?dāng)U大，它可利用的資源隨之增加，但是它來源于社會共同體的合法性承認(rèn)部分卻越來越弱。毫無疑問，這將導(dǎo)致嚴(yán)重的社會（政治）整合問題。對于地方社會本身，這種發(fā)展帶來的改變亦相當(dāng)重要：它改變了基層權(quán)威的利益依賴和服務(wù)對象，他們的行動動機(jī)與方向，都隨著利益關(guān)系的變化出現(xiàn)了變化。由于沒有權(quán)利關(guān)系的重新構(gòu)造，地方權(quán)威面臨的約束環(huán)境也變化了，這更加不利于他們的公共角色和私利角色的分化性發(fā)展，沒有給它的舊身份和新的“官僚”身份以現(xiàn)代公共政權(quán)的角色訓(xùn)練，尤其是沒有給它管理公共財務(wù)的專門化訓(xùn)練。在原來的地方體中，土地的私有制度或家族所有制度，在某種程度上，默許了這種公私的混合現(xiàn)象，因為相當(dāng)多的公共事務(wù)需要由私人或家族的田地提供經(jīng)濟(jì)給養(yǎng)。而地方權(quán)威與官府之間新的服務(wù)和授權(quán)關(guān)系的建立，未能促使私務(wù)和公務(wù)的斷然分離，而是促使權(quán)威自己的（private）目標(biāo)和國家的、公共的（other’s or public’s）目標(biāo)成為更加難以區(qū)分的混合目標(biāo)。相伴隨的，是“公共”規(guī)則和自定規(guī)則的混合，“公共”財政和自我財政的混合，“公益”原則和私益原則的混合，公共程序和自定程序的混合等等。這給了地方權(quán)威充分的機(jī)會和更大的行動空間，乃至在未來的發(fā)展中，逐漸構(gòu)成了一種新管轄體制的社會基礎(chǔ)：利用官方名分合法化其獨有規(guī)則、而不是把他們分開，成為基層治理的普遍特征；
原先以集聚財富為本的自治之道合理地進(jìn)入官制之道，官事和私事的互利與互用被制度化。

　　可以說，近代歷史上的“國家政權(quán)建設(shè)”沒有正面危及地方體及其權(quán)力中心的存在，而是改變了卷入地方事務(wù)的原精英的身份，使其成為為官制服務(wù)、并被官制支持的基層組織。但在根本上，它的活動空間被擴(kuò)大了，它的新位置使其能夠更加方便地利用官方的身份與合法性支持，繼續(xù)自己的治理原則，并將公務(wù)和私務(wù)進(jìn)一步混合。這大大改變了基層權(quán)威原本向下的權(quán)力基礎(chǔ)：他們的支持系統(tǒng)轉(zhuǎn)向上級，而與地方社會的政治利益聯(lián)系迅速弱化。原來存在于官制和地方體之間的隔離（gap）沒有消失，只是移動了位置──此時它下移到了地方權(quán)威與地方社會之間。而整個官制系統(tǒng)與社會的關(guān)聯(lián)沒有任何的改善，沒有使社會利益得到再組織化，也沒有使民眾與官府政治中心的現(xiàn)代制度化聯(lián)系建立起來。

　　利益分離結(jié)構(gòu)的延續(xù)

　　本世紀(jì)中葉，隨著新國家政權(quán)的建立，新一輪的基層政權(quán)重建計劃又獲展開。由于之前近半個世紀(jì)的結(jié)構(gòu)集中化發(fā)展，侵蝕了地方社會的原有組織關(guān)系，農(nóng)民進(jìn)一步分散，統(tǒng)治秩序更加弱化[22]，因而新政權(quán)的再造以組織農(nóng)民（make the villagers to be united）、建立它同新權(quán)威的關(guān)系開始。這確實是一個重要的突破口，它給新政權(quán)帶來了重新組織社會利益──特別是組織農(nóng)民利益的新形象，在理論上，這種發(fā)展確可能帶來重塑整合中心、徹底“發(fā)動群眾”，對中國社會實行“根本改造”的結(jié)果。例如，40年代在陜甘寧邊區(qū)推行男女平等，婚姻自由，字據(jù)契約、破除舊的觀念習(xí)俗、人民群眾自己調(diào)解糾紛（強(qiáng)世功，1998）[23]；
從四十年代到五十年代的解放區(qū)土地改革運動；
1957年對于“民主辦社”的大力提倡（譚震林，1957）[24]；
1961年對人民公社權(quán)力機(jī)關(guān)（是社員大會或社員代表大會最后決定，公社內(nèi)部的干部要由上述兩會選舉和罷免，田家英，1961）[25]的性質(zhì)說明等等。這些活動，似在民間，尤其是在個體農(nóng)民中間重新進(jìn)行權(quán)力分布，以增加他們對于個人生活命運、土地資源、公共事務(wù)的掌握、知情、參與甚至監(jiān)督權(quán)。但是這些活動是在階級一致的觀念下推行的，它假定基層政權(quán)和農(nóng)民利益是一致的，應(yīng)當(dāng)由他們的政權(quán)為其做主。這可能是出于出身成份及階級陣線一致的理想信念。在這個信念指導(dǎo)下，利益需要由和其同屬一個階級的人去代表，所以，一旦控制了這些代表人的階級成分，基層政權(quán)便一準(zhǔn)成為代表其利益的組織。由于人們相信，通過建立階級陣線來實現(xiàn)利益的真正聯(lián)系，是解決利益一致的根本方法，于是他們努力改造基層政權(quán)的組成成份，吸收新的社會成份進(jìn)入權(quán)威集體，期冀由他們的出身去代表同樣出身的民眾：
“一切合作社必須樹立貧農(nóng)和下中農(nóng)的領(lǐng)導(dǎo)地位”[26]；
“支部領(lǐng)導(dǎo)核心必須保證貧農(nóng)占優(yōu)勢，并積極培養(yǎng)吸收其它貧苦農(nóng)民的成份到領(lǐng)導(dǎo)骨干中來”。[27]

　　人們并沒有認(rèn)識到，相同的出身成份、或相同的階級，可以被不同的身份、不同目標(biāo)的角色所改變、所離間，因此并沒有在“領(lǐng)導(dǎo)”和“農(nóng)民”之間的利益聯(lián)系方面圖治變革，只認(rèn)為政治革命導(dǎo)致的基層政權(quán)人員成份改變，能夠解決這個問題。但事實證明，它未能解決這個問題。隨著后來的一步步組織建設(shè)，人們被集中到組、社和公社中，人們的各項權(quán)力也逐漸集中于這些“代表”他們的組織上。人們的興趣集中在斬斷舊權(quán)威對資源的控制，建立自己的新組織形式，傳統(tǒng)地方權(quán)威遂退出歷史舞臺，新的社會組織政治經(jīng)濟(jì)地位迅速上升，新的基層政權(quán)－人民公社的中心地位逐步確立：
“公社在現(xiàn)階段是基層政權(quán)組織……，公社是將來共產(chǎn)主義社會結(jié)構(gòu)的基層單位”。[28]

　　公社對農(nóng)民進(jìn)行以基層政權(quán)為中心、為主導(dǎo)的重新組織化，幾乎所有的生產(chǎn)、經(jīng)營、居住及遷途活動掌握在基層政權(quán)手中，主要的農(nóng)業(yè)資源及分配由基層政權(quán)支配。但這是一個生產(chǎn)、動員和管理的組織化過程，并非是利益的組織化過程。它沒有遇到強(qiáng)有力的抵制，原因是“經(jīng)濟(jì)剝削”的理論解釋和“分財”的處理方法得到了多數(shù)人的認(rèn)同，平息階級間利益沖突代替并掩蓋了社會身份間的利益沖突。在新地方權(quán)威──基層組織的重建中，傳統(tǒng)權(quán)威的政治經(jīng)濟(jì)力量已經(jīng)受到重創(chuàng)，農(nóng)民被迅速地組織到新的權(quán)威周圍，它對貧困農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)幫助、以及后者在變革中政治地位的改變，賦予了當(dāng)時的基層政權(quán)有效的社會整合作用：

　　“一切合作社有責(zé)任幫助鰥寡孤獨、缺乏勞動力的社員（應(yīng)當(dāng)吸收他們?nèi)肷纾�，或雖然有勞動力、但生活上十分困難的社員，解決他們的困難。缺乏幫助困難戶的社會主義精神是完全錯誤的”；
“貧農(nóng)基金必須迅速發(fā)展下去，現(xiàn)在還沒有加入合作社的貧農(nóng)，要告訴他們，什幺時候入社，他們什幺時候就可以取得這筆基金”。[29]

　　基層政權(quán)的整合是通過政治變革──掌權(quán)者團(tuán)體成份的變化、及其經(jīng)濟(jì)變革──財產(chǎn)的公共組織支配和均分達(dá)成的。這個變革將剝奪的財產(chǎn)均分給最貧困的農(nóng)民[30]，從而使其成為基層政權(quán)的強(qiáng)大支持力量：

　　“貧農(nóng)看到，現(xiàn)在有說話權(quán)利了，國家發(fā)放貸款，輔助貧農(nóng)等等”，“對集體生產(chǎn)搞不好（貧農(nóng)）很著急，耽心公社鞏固不住，他們雖然也有很多意見，但對黨和人民政府沒有埋怨情緒。由于解放以來，黨一貫執(zhí)行經(jīng)濟(jì)上輔助貧農(nóng)的政策，貧農(nóng)得到很多好處，他們對黨和政府非常感激，一提到政府的救濟(jì)、貸款等念念不忘，相信社會主義的前途是光明的”。[31]

　　曾有一度，基層政權(quán)和社會的利益聯(lián)系達(dá)到了前所未有的程度，它甚至可以一呼百應(yīng)動員社會。但是這種動員遇到了利益結(jié)構(gòu)的限制，因而必須強(qiáng)烈地依賴“積極響應(yīng)號召”的干部帶動，而主要不再以農(nóng)民切身利益驅(qū)動的積極投入為基礎(chǔ)。因為“一致”利益的假定并沒有實際結(jié)構(gòu)的支持，人們不得不發(fā)現(xiàn)，基層政權(quán)和農(nóng)民之間存在諸多的利益矛盾：

　　“目前農(nóng)業(yè)社社員最關(guān)心的，也是社員和社干之間造成矛盾的主要問題，是社的財務(wù)管理。許多社的帳目不公開，社員對社干引起了很大的懷疑，罵社干是大肚子，吃剝削飯，吃冤枉飯。[32]

　　國家目標(biāo)和農(nóng)民目標(biāo)也處于利益不能互相促進(jìn)的對立地位：

　　“必須在農(nóng)村中提出愛國的口號，使農(nóng)民的生產(chǎn)和國家的要求結(jié)合起來，片面地提出發(fā)家致富的口號是錯誤的”。[33]

　　基層政權(quán)必須在矛盾的兩方作出選擇，選擇的砝碼當(dāng)然在授予它權(quán)力的一方。于是我們看到，在合作化以后的幾年中，農(nóng)民的實際情況并沒有想象中的巨大改觀：

　　“貧農(nóng)階層的經(jīng)濟(jì)水平上升得不快，還有36.9%的人仍然停留在土改前的生活水平。中農(nóng)階層、少數(shù)老富裕中農(nóng)家庭勞動力少，被平調(diào)的物資較多，取消了剝削收入，他們的生活水平顯著降低”（中央調(diào)查組調(diào)查報告，頁74）。

　　與早期的“自治”活動相似，分離的利益結(jié)構(gòu)使得基層政權(quán)的立場導(dǎo)向授權(quán)者方，它的“服務(wù)”對象有相當(dāng)部分朝上，社會利益的滿足受到進(jìn)一步約束。對這種結(jié)構(gòu)來說，強(qiáng)化社會權(quán)力是威脅而不是安全，所以政權(quán)和其社會基礎(chǔ)的關(guān)系越來越弱。五十年代末，毛澤東終于警覺到了問題的危險[34]，但所使用的解決方案，仍是在行政系統(tǒng)內(nèi)部下放權(quán)力，并沒有嘗試用政治方法，解決基層政權(quán)與社會利益的一致性建構(gòu)問題。雖然毛澤東看到，“干部只有一個積極性：收糧收豬的積極性，他們兩邊的話都不聽”（毛澤東語），雖然有人抱怨，干部的“紅腳梗變成了白腳梗，對干部的開支，社員模不到邊”，雖然人們發(fā)現(xiàn)，“干部經(jīng)手的財物越來越多，錢、糧、糧票、工分票、瓜菜、家禽、農(nóng)具等，凡是經(jīng)手的，都要揩油”，雖然──

　　“從最近這個隊開展的三反運動來看，干部超支、多占現(xiàn)象相當(dāng)普遍，干部中貪污的，占23%，手腳不干凈的占63%”（中央調(diào)查組調(diào)查報告，頁53）。

　　但基本上，這些現(xiàn)象都被看成是干部個人“脫離群眾”的事件，并沒有引起對身份團(tuán)體利益分離結(jié)構(gòu)及其嚴(yán)重的政治后果──基層權(quán)威與社會利益連接關(guān)系的微弱、它的授權(quán)來源對社會利益的必要依賴消失、基層政權(quán)整合社會角色的消失、因而發(fā)生基層政權(quán)和社會整體疏離──的警惕，而是把它定義為干部作風(fēng)（官僚主義）問題，或是殘留的黨派陋習(xí)問題：

　　“官僚主義只對上負(fù)責(zé)，不對下負(fù)責(zé)，不把群眾意見放在第一位。……要有為人民服務(wù)的觀點，反對國民黨的觀點。國民黨的觀點是站在老百姓的頭上拉屎拉尿，統(tǒng)治欺負(fù)老百姓，只知道向老百姓要東西，不知道為百姓服務(wù)�！�…干部特殊化是國民黨的觀點。我們有些同志在公社規(guī)模上反映出來的意見來看，他們不是從關(guān)心群眾的利益出發(fā)，而是從便不便于他們領(lǐng)導(dǎo)出發(fā)，這就是沒有群眾的觀點”（田家英，1961，頁124-125）。

　　為什幺群眾出身的干部會“不關(guān)心群眾利益”？為什幺同是一個“階級”的干部會“只對上負(fù)責(zé)”、不對自己階級的群眾負(fù)責(zé)？這說明“出身”以及“階級”解決利益鉤聯(lián)的有限，保持對社會地位和身份的社會性授權(quán)（及罷免）制度，才是聯(lián)系他們利益的結(jié)構(gòu)（穩(wěn)定）方式。上述問題在新政權(quán)建立不久就發(fā)生的事實表明，雖然革命后基層政權(quán)人員的成份改變了，但近代以來主導(dǎo)基層秩序的主要結(jié)構(gòu)關(guān)系并沒有變化，基層權(quán)威和基層社會的利益分離并沒有因政權(quán)變化得到根本的改觀，它以新的方式在新的政權(quán)下延續(xù)著，發(fā)揮著分離權(quán)威和社會的作用。這種分離表現(xiàn)在很多方面：首先，它使得基層政權(quán)不以農(nóng)民利益、而以上級要求或自我利益為準(zhǔn)繩，達(dá)不到要求的則以虛報充之，甚至為了追求政治地位，刺激了制度性“說謊”現(xiàn)象在基層政權(quán)的普遍發(fā)生。

　　“就在王保京在陜西人面前信誓旦旦、宣稱烽火村大搞科學(xué)試驗，培育出一系列棉花、玉米、小麥新品種，一年兩熟，改進(jìn)耕作制度，糧食連年穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的時候，陜西正值春荒，烽火人一半的人家沒有糧食吃”（盧躍剛，1998，頁239）。[35]

　　第二種表現(xiàn)，是基層政權(quán)與村民的互相隔閡、互存芥蒂、互不信任現(xiàn)象普遍：

　　“在第一批整頓的五個社中，被社員懷疑有貪污行為的干部有56人，被懷疑貪污量多的人達(dá)500多元�！�…干部則匯報說，所謂貪污多少云云，主要是懷疑，并無事實根據(jù)�！�…開始我也有些不敢下手，擔(dān)心弄的不好，不是得罪社員，就是損傷村干”（譚震林，同上）。

　　第三種表現(xiàn)，是基層政權(quán)面對社會利益的恣意行為，只要名目是完成“公共”任務(wù)，則一切損害社會利益的行為都屬正當(dāng)合法。中央調(diào)查組的報告這樣寫到：
“（人民公社以來）扣留部分逐年增多，社員分配部分逐年減少，他們普遍的反映是，1958 年以來，工分一年比一年做得多，鈔票一年比一年分得少：

　　類別

　　 1956

　　 1957

　　 1958

　　 1959

　　 1960

　　總收入(萬元)

　　 13.73

　　 12.36

　　 14.27

　　 16.89

　　 10.22

　　增減%

　　 -9.8

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　　[2] Fei Xiao Tong, China’s Gentry, University of Chicago Press,1953;

　　[3] Vivvienne Shue, The Reach of the State, Stanford University Press,1988;

　　[4] 李秀國，單世聯(lián)，“華南傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會地方領(lǐng)袖的產(chǎn)生辦法”，研究項目申報計劃書（華南鄉(xiāng)村基層干部的產(chǎn)生模式）歷史回顧部分，1999，3。

　　[5] 轉(zhuǎn)引自王先明，1997，頁51、54；

　　[6] Prasenjit Durar, Elites and the Structures of Authority in the Villages of North China, 參見，Joseph W. Esherick and Amary Backus Rankin, Chinese Local Elites and Patterns of Dominance, University of California Press, 1990;

　　[7] 《補(bǔ)農(nóng)書校釋》，農(nóng)業(yè)出版社，1983，頁140；
轉(zhuǎn)引自盧暉臨論文，“紳士蛻變與社會侵蝕”，載北京大學(xué)社會學(xué)系研究生辦《研究生論壇》，第一期。

　　[8] 陳翰笙，《解放前的地主與農(nóng)民－華南農(nóng)村危機(jī)研究》，中國社會科學(xué)出版社，1984（馮峰據(jù)1936年英文版譯），頁27。

　　[9] 梅縣縣志所載，轉(zhuǎn)引自陳翰笙。

　　[10] 杜贊奇，《文化、權(quán)力與國家》，江蘇人民出版社，1995。

　　[11] 轉(zhuǎn)引自梁治平，《清代習(xí)慣法：社會與國家》，中國政法大學(xué)出版社，1996，頁75。

　　[12] 轉(zhuǎn)引自趙曉力，“中國近代農(nóng)村土地交易中的契約與習(xí)慣”，北京大學(xué)學(xué)生會刊，《大學(xué)》，1996年9月創(chuàng)刊號，頁8。

　　[13] P. Kuhn, 《晚清帝國的叛亂及其敵人》，三聯(lián)書店，1990。

　　[14] William H. Riker and Itai Sened, Political Theory of the Origin of Property Rights, 見Lee J. Alston, Thrainn Eggertsson and Douglass C. North,eds., Empirical Studies in Institutional Change, Cambridge University Press,1996;

　　[15] Kathryn Bernhardt, Rents, Taxes, and Peasant Resistance-The Lower Yangzi Region, 1840-1950, Stanford University Press, 1992;

　　[16] 資料叢刊《戊戌變法》（一），頁234－235；
轉(zhuǎn)引自丁旭光，《近代中國地方自治研究》，廣州出版社，1993，頁12。

　　[17] 功法子，“敬告我鄉(xiāng)人”，《浙江潮》第2期，轉(zhuǎn)引同上，頁36。

　　[18] Philip A. Kuhn, Local Self-Government under the Republic: Problems of Control, Autonomy and Mobilization, in Frederic Wakeman and Carolyn Grant eds., The Conflict and Control in Late Imperial China, University of California Press,1975, p257.

　　[19] 阮毅成，《地方自治與新縣制》，臺灣聯(lián)經(jīng)，1978；

　　[20] 費孝通，《鄉(xiāng)土中國》，天津人民出版社，1994；

　　[21] 張仲禮，《中國士紳：關(guān)于其在19世紀(jì)中國社會中的作用的研究》，上海社會科學(xué)出版社，1991；

　　[22] 這方面的論述，可參讀 Fei Xiao Tong, China’s Gentry, University of Chicago Press,1953；

Joseph W. Esherick and Amary Backus Rankin, Chinese Local Elites and Patterns of Dominance, University of California Press, 1990; Kathryn Bernhardt, Rents, Taxes, and Peasant Resistance-The Lower Yangzi Region, 1840-1950, Stanford University Press, 1992.

　　[23] 強(qiáng)世功，權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)與法律治理化，北京大學(xué)法律系“中國鄉(xiāng)村社會的法律”研討會論文，1998。

　　[24] “中共中央關(guān)于民主辦社幾個事項的通知”（1957年3月5日）；
譚震林：“關(guān)于關(guān)于湖南攸縣貫徹民主辦社合整風(fēng)問題的報告”（1957年6月24日）。

　　[25] 田家英在魏堂公社《六十條》試點工作會議上的講話，1961，3，31，嘉善縣黨史研究室編《田家英嘉善調(diào)查與人民公社“六十條”的制定》，東方出版社，1997，頁118。

　　[26] 1955年9月7日，“中央轉(zhuǎn)發(fā)福建省委關(guān)于合作化問題的報告和批語”，《建國以來毛澤東文稿》，五冊，中央文獻(xiàn)出版社，1987，頁351。

　　[27] 福建省委的報告內(nèi)容，《文稿》，五冊，頁353，注釋3。

　　[28] 1958年11月10、12日， “對《鄭州會議關(guān)于人民公社若干問題的決議》的修改和信件”，《文稿》，七冊，頁515。

　　[29] 毛澤東按語，《文稿》，五冊，頁531，506。

　　[30] 參見張樂天《告別理想－人民公社制度研究》，東方出版中心，1998，頁53－56，關(guān)于沒收財產(chǎn)的分配清單。

　　[31] 1961年3月－3月，“中央調(diào)查組關(guān)于魏塘人民公社和合生產(chǎn)隊調(diào)查報告”，附錄部分，見嘉善縣黨史研究室編《田家英嘉善調(diào)查與人民公社“六十條”的制定》，東方出版社，1997，頁75－76。

　　[32] 譚震林，1957，同上。

　　[33] 1951年12月19日，《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議草案》，《文稿》，二冊，頁579。

　　[34] 1959年3月15日，“黨內(nèi)通信”，《文稿》八冊，頁111。

　　[35] 盧躍剛，《大國寡民》，中國電影出版社，1998。

　　[36] 1959年3月26日，“介紹安徽的十項規(guī)定”，《文稿》八冊，頁160。

　　[37] 1959年3月，“對四川經(jīng)驗的批語”，同上，頁134，151。

　　[38] 1959年2月，“在鄭州會議上的講話提綱”，《文稿》八冊，頁62。

　　[39] 薄一波，《若干重大決策與事件的回顧》，中共中央黨校出版社，1993，頁763－764。

　　[40] 轉(zhuǎn)引自張樂天，頁51、55。

　　[41] 黑龍江財政廳稅務(wù)局，“在三包的基礎(chǔ)上實現(xiàn)三無”，財政部稅務(wù)總局躍進(jìn)辦公室編，《稅收工作大躍進(jìn)經(jīng)驗匯編》，財政出版社，1958，頁227－228。

　　[42] 1959年2月，在鄭州會議上的講話提綱，《文稿》八冊，頁62。

　　[43] 《稅收工作大躍進(jìn)經(jīng)驗匯編》，頁228－229。

　　[44] 黃宗智《長江三角洲小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》，中華書局，1992。

　　原刊《開放時代》（廣州社會科學(xué)院），1999，5-6期

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