中國(guó)現(xiàn)代教育以20世紀(jì)初廢科舉、建新學(xué)為起點(diǎn)，正好大約一百年，并被1949年新中國(guó)的成立鮮明地一分為二。20世紀(jì)上半葉，現(xiàn)代教育制度得以建立和基本定型。20世紀(jì)下半葉，伴隨意識(shí)形態(tài)和社會(huì)政治的激烈變動(dòng)，教育制度一再重建，教育政策不斷調(diào)整，提供了一個(gè)相當(dāng)特殊的個(gè)案。

　　一、20世紀(jì)上半葉現(xiàn)代教育制度的建立

　　中國(guó)的現(xiàn)代教育制度是在民國(guó)期間逐漸成熟的。在新文化運(yùn)動(dòng)的背景下，以1922年新學(xué)制和北京大學(xué)的更新為代表，標(biāo)志著近代教育的脫舊入新。1927年南京政府成立，一方面實(shí)行“以黨治國(guó)”，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的控制；
同時(shí)使各項(xiàng)事業(yè)制度化、規(guī)范化。在教育領(lǐng)域，通過(guò)對(duì)1922年學(xué)制的修改和調(diào)整，構(gòu)建了比較完備的教育法制體系，學(xué)制和學(xué)校教育系統(tǒng)逐漸成熟和完善。中國(guó)的現(xiàn)代教育制度在30年代得以基本定型。

　　1、國(guó)家教育行政體制

　　清末教育改革的任務(wù)包括“除舊”與“布新”兩個(gè)方面。1901年8月，清政府頒布《興學(xué)詔書(shū)》，稱“興學(xué)育才，實(shí)為當(dāng)務(wù)之急”，“除京師已設(shè)大學(xué)堂應(yīng)切實(shí)整頓外，著各省所有書(shū)院，于省城均改設(shè)大學(xué)堂，各府廳直隸州軍設(shè)中學(xué)堂，各州縣均設(shè)小學(xué)堂，并多設(shè)蒙養(yǎng)學(xué)堂”。[1]全國(guó)掀起興辦新式學(xué)堂的高潮，初步建立起包括大、中、小、幼各級(jí)各類學(xué)校的現(xiàn)代教育體制。由于提倡和獎(jiǎng)勵(lì)出國(guó)留學(xué)，20世紀(jì)初年出現(xiàn)了中國(guó)留學(xué)史上的第一次高潮�！靶抡�”時(shí)期教育變革最重要的三件大事是頒布新學(xué)制、廢除科舉制和設(shè)立學(xué)部。

　　1905年12月，清政府成立學(xué)部，為中國(guó)歷史上首次出現(xiàn)正式的、獨(dú)立的和專門的中央教育行政機(jī)構(gòu)建制。此后，清政府中央官制的全面改革順利實(shí)施。各省設(shè)提學(xué)司，各廳州縣設(shè)勸學(xué)所，各縣官立、公立、私立的各類小學(xué)堂都?xì)w勸學(xué)所主管，建立起從中央到地方統(tǒng)一的教育行政系統(tǒng)。

　　1912年1月1日，南京臨時(shí)政府成立后，采取緊急措施改革封建教育。1月9日，成立教育部，教育部直隸總統(tǒng)。教育部設(shè)總長(zhǎng)1人，次長(zhǎng)1人，下設(shè)三司一廳。此改革系蔡元培參照歐洲國(guó)家，本精簡(jiǎn)原則，循民主集權(quán)制思想進(jìn)行。機(jī)構(gòu)極為簡(jiǎn)單，除總長(zhǎng)、次長(zhǎng)為政府任命，其他工作人員概不呈請(qǐng)任命，均稱部員。此后，教育部組成幾經(jīng)修訂。

　　地方教育行政的建設(shè)，主要圍繞教育機(jī)關(guān)的獨(dú)立設(shè)置及獲得較大的事權(quán)。民國(guó)初年，大多數(shù)省區(qū)在省都督府民政司下設(shè)教育科，管理全省教育事務(wù)。1912年12月，實(shí)行軍民分治后，省行政公署下設(shè)內(nèi)務(wù)、實(shí)業(yè)、財(cái)政、教育四司，教育司設(shè)司長(zhǎng)1人，由省長(zhǎng)推薦，大總統(tǒng)委任。教育機(jī)關(guān)地位有所提高。1914年后，教育司被裁撤，僅在政務(wù)廳下設(shè)教育科。1917年9月，北京政府教育部頒發(fā)《教育廳暫行條例》，規(guī)定各省設(shè)教育廳，設(shè)廳長(zhǎng)1人，由大總統(tǒng)簡(jiǎn)任；
廳下設(shè)3科，各置科長(zhǎng)1人，省視學(xué)4-6人，科員3人。

　　縣級(jí)的教育行政，經(jīng)歷了一番從“裁局設(shè)科”到恢復(fù)設(shè)局的周折。民國(guó)初年各縣仍保留清末的勸學(xué)所。1923年頒布《縣教育局規(guī)程》，正式實(shí)行縣教育局建制，市鄉(xiāng)由教育局酌劃學(xué)區(qū)，每學(xué)區(qū)設(shè)教育委員1人，受局長(zhǎng)指揮，辦理本學(xué)區(qū)教育事務(wù)。并規(guī)定縣教育局設(shè)董事會(huì)，為教育立法機(jī)關(guān)。董事會(huì)設(shè)董事5名，除縣視學(xué)1人外，其余依據(jù)條件選舉產(chǎn)生。

　　1927年4月，南京國(guó)民政府成立之后，實(shí)行了一項(xiàng)重大的教育行政改革，是實(shí)行大學(xué)院和大學(xué)區(qū)制。中央撤消教育行政委員會(huì)，采用法國(guó)制度組織“中華民國(guó)大學(xué)院”。大學(xué)院為全國(guó)最高學(xué)術(shù)教育機(jī)構(gòu)，下設(shè)以大學(xué)院正副院長(zhǎng)、各國(guó)立大學(xué)校長(zhǎng)、大學(xué)院教育行政處主任及專家學(xué)者組成的“大學(xué)委員會(huì)”，為最高評(píng)議機(jī)關(guān)。省市教育行政則實(shí)行“大學(xué)區(qū)制”。即以大學(xué)區(qū)為教育行政單元，每一學(xué)區(qū)內(nèi)有一國(guó)立大學(xué)，由國(guó)立大學(xué)校長(zhǎng)統(tǒng)理大學(xué)區(qū)內(nèi)的教育行政和學(xué)術(shù)事宜。大學(xué)區(qū)設(shè)評(píng)議會(huì)為最高審議機(jī)關(guān)，由大中小學(xué)校長(zhǎng)、教員、教育團(tuán)體、學(xué)術(shù)界人士等組成。

　　這一由蔡元培發(fā)起的改革，反映其“教育獨(dú)立”的理想，旨在“以學(xué)術(shù)化代官僚化”，由學(xué)者主持學(xué)務(wù)，促進(jìn)教育行政學(xué)術(shù)化和大學(xué)委員會(huì)民主化（采用合議制）。但這場(chǎng)改革實(shí)行一年多后即告夭折。1928年8月，蔡元培辭職，11月，大學(xué)院重新恢復(fù)為教育部。1929年6月，廢止大學(xué)區(qū)制度，恢復(fù)教育廳制度。有學(xué)者認(rèn)為失敗的原因?yàn)槔硐脒^(guò)高而人謀不臧，欲使教育行政學(xué)術(shù)化，結(jié)果反使學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)官僚化。地方反對(duì)大學(xué)區(qū)制的另一重要原因，是“以大學(xué)統(tǒng)率中小學(xué)，忽略中小學(xué)實(shí)際需要，削減中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致中小學(xué)居于附庸地位，而遭中小學(xué)教育界激烈反對(duì)�！盵2]大學(xué)院制和大學(xué)區(qū)制的改革，是20年代自由主義氣氛下比較浪漫的制度變革的尾聲，此后，社會(huì)逐漸納入權(quán)威主義的規(guī)范、嚴(yán)整之中。

　　教育部組織、職能的充實(shí)完善，從1928年12月公布《教育部組織法》起，至1947年公布的第10次《修正教育部組織法》而基本完成。確定的機(jī)構(gòu)設(shè)置為：秘書(shū)室、參事室、督學(xué)室、高等教育司、中等教育司、國(guó)民教育司、社會(huì)教育司、邊疆教育司、國(guó)際文化教育事業(yè)處、總務(wù)司、會(huì)計(jì)處、統(tǒng)計(jì)處、人事處、資料研究室。

　　教育部制度的特色之一是設(shè)置“專門委員會(huì)”。教育部專門委員會(huì)始設(shè)于大學(xué)院時(shí)期，《教育部組織法》將其列入編制，數(shù)量呈增多趨勢(shì)，如教育研究委員會(huì)、國(guó)民體育委員會(huì)、國(guó)語(yǔ)推進(jìn)委員會(huì)、訓(xùn)育委員會(huì)、國(guó)民教育輔導(dǎo)委員會(huì)、醫(yī)學(xué)教育委員會(huì)、學(xué)術(shù)審議委員會(huì)等。這些專門委員會(huì)根據(jù)需要建立，各有章程和條例，在教育部部長(zhǎng)和次長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下，規(guī)劃教育方案，“議復(fù)部長(zhǎng)交議事項(xiàng)”。成員多為各領(lǐng)域知名專家，如按規(guī)定教育研究委員會(huì)有委員25人至40人，其中對(duì)教育研究有經(jīng)驗(yàn)之國(guó)內(nèi)學(xué)者占20人至32人，在華從事教育多年著有成績(jī)的外國(guó)學(xué)者5至8人，以助于教育決策的科學(xué)化。

　　1931年公布的《修正省政府組織法》，規(guī)定省政府行政組織采委員制，下設(shè)5廳，教育廳與民政廳、財(cái)政廳、建設(shè)廳、秘書(shū)廳并立，教育廳長(zhǎng)為省政府委員。教育廳掌理的事務(wù)為：各級(jí)學(xué)校事宜，社會(huì)教育事項(xiàng)，教育及學(xué)術(shù)團(tuán)體事項(xiàng)，關(guān)于圖書(shū)館、博物館、公共體育場(chǎng)等事項(xiàng)，其它有關(guān)教育行政事項(xiàng)。教育廳雖與民初直屬中央教育部不同，但機(jī)構(gòu)較大，人員較多，職權(quán)和地位比民初有所提高。這一省區(qū)教育行政制度一直實(shí)行至1949年。

　　30年代縣級(jí)的教育行政，又經(jīng)歷一番從“裁局設(shè)科”到恢復(fù)設(shè)局的變化。1930年公布的《縣政府組織法》，規(guī)定縣下設(shè)公安、財(cái)政、建設(shè)、教育4局；
1933年后，規(guī)定縣政府“一律以設(shè)科為原則”。1939年國(guó)民政府實(shí)行新縣制時(shí)，重申改局為科，全國(guó)各縣教育局均改為教育科�？h長(zhǎng)統(tǒng)掌教育大權(quán)，教育科僅為輔佐，不能單獨(dú)行文和獨(dú)立對(duì)外洽辦事務(wù)，造成教育地位明顯下降。此后，教育部及教育團(tuán)體多次呈請(qǐng)行政院縣級(jí)教育局制；
但直至1947年才恢復(fù)縣教育局。

　　2、基本學(xué)制和學(xué)校制度

　　中國(guó)的現(xiàn)代學(xué)制從清末新政時(shí)的“癸卯學(xué)制”起，至1922年新學(xué)制得以基本成型。與此同時(shí)，學(xué)校制度、大學(xué)制度也完成了脫舊入新的轉(zhuǎn)變。

　　1904年1月，清庭批準(zhǔn)了張之洞主持制定的《奏定學(xué)堂章程》，時(shí)稱“癸卯學(xué)制”�！肮锩畬W(xué)制”是中國(guó)教育史上第一個(gè)正式頒布且在全國(guó)普遍實(shí)行的學(xué)制，從而結(jié)束了中國(guó)數(shù)千年來(lái)辦教育無(wú)章程、學(xué)校無(wú)體系的狀態(tài)，確立了中國(guó)現(xiàn)代學(xué)制的基本模式和框架。

　　“癸卯學(xué)制”的學(xué)校體系基本是模仿日本的�？v向分為三段七級(jí)，即初等教育段（蒙養(yǎng)院、初等小學(xué)堂和高等小學(xué)堂）、中等教育段（中學(xué)堂）、高等教育段（高等學(xué)堂或大學(xué)預(yù)科、分科大學(xué)、通儒院）。規(guī)定初等小學(xué)堂5年，高等小學(xué)堂5年，中學(xué)堂5年，高等學(xué)堂（大學(xué)預(yù)科）3年，大學(xué)堂3-4年；
即從小學(xué)到大學(xué)畢業(yè)約需22年左右。此外，還有最高等級(jí)的通儒院，學(xué)制5年。“癸卯學(xué)制”對(duì)蒙養(yǎng)院的規(guī)定，是中國(guó)幼兒教育制度正式建立之始�！肮锩畬W(xué)制”體現(xiàn)了“中體西用”的方針，但在教學(xué)內(nèi)容上打破了儒家經(jīng)典一統(tǒng)天下的局面，并突破了培養(yǎng)官僚精英的單一目標(biāo)，在中等教育、高等教育在普通學(xué)堂之外均建立了師范教育和實(shí)用教育系統(tǒng)。小學(xué)堂、中學(xué)堂均分官立、公立、私立三種。該學(xué)制一直延用到1911年清朝覆滅。

　　民國(guó)之初，1912年9月頒布了一新學(xué)制，次年又陸續(xù)頒布各種學(xué)校章程修改和補(bǔ)充，史稱“壬子癸丑學(xué)制”。這一學(xué)制以自由、平等、博愛(ài)等觀念取代了三綱五常的封建倫理道德，各級(jí)各類學(xué)校全部廢除了經(jīng)學(xué)；
取消貴族學(xué)堂；
體現(xiàn)男女平等的思想，初等教育實(shí)行男女同校，普通中學(xué)、師范學(xué)校、實(shí)業(yè)教育可為女生獨(dú)立設(shè)校。學(xué)校系統(tǒng)基本延續(xù)“癸卯學(xué)制”，但各級(jí)學(xué)校的學(xué)習(xí)年限有所縮短，初小4年，高小3年，中學(xué)4年，大學(xué)預(yù)科3年，大學(xué)4年，則從初小至大學(xué)需17-18年，共縮短了3年。

　　在五四新文化運(yùn)動(dòng)的背景下，1922年的民國(guó)新學(xué)制成為現(xiàn)代教育生長(zhǎng)的標(biāo)志性事件。它是由民間的全國(guó)省教育聯(lián)合會(huì)組織討論和制定的，美國(guó)實(shí)用主義教育家孟祿直接參與了新學(xué)制的討論和制定。1922年9月，北京政府教育部將此草案修改后交在濟(jì)南舉行的全國(guó)教育會(huì)第八次年會(huì)討論修正。1922年11月1日，以大總統(tǒng)令公布《學(xué)校系統(tǒng)改革方案》。

　　1922年新學(xué)制深受杜威進(jìn)步主義教育思想和美國(guó)模式的影響。中小學(xué)學(xué)制由原先的七四制（小學(xué)七年、中學(xué)四年）改為美國(guó)式“6-3-3”制（小學(xué)六年，初中、高中各三年）。這一基本學(xué)制從1922年確定之后，一直沿用至今。此外，改變了原學(xué)制中相對(duì)獨(dú)立的實(shí)業(yè)學(xué)校系統(tǒng)，改為實(shí)行職業(yè)教育與普通教育混合的“綜合性中學(xué)制”，即美國(guó)式的單軌制。明確中學(xué)實(shí)行學(xué)分制與選科制。高級(jí)中學(xué)分普通科和職業(yè)科。大學(xué)廢止預(yù)科，并采用選科制。1922年學(xué)制頒發(fā)后各級(jí)教育迅速發(fā)展，并造成學(xué)校教育比較自由、寬松的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

　　作為學(xué)習(xí)西方政治制度的產(chǎn)物，民國(guó)制度的建立非常重視立法。1927年之后，國(guó)民政府構(gòu)建了一個(gè)比較完整的教育法律法規(guī)體系。在《中華民國(guó)憲法》下有《教育法》或《教育基本法》，以及《教育部組織法》，部門法下面是各種“規(guī)程”、“條例”，以下是“規(guī)則”、“細(xì)則”、“辦法”，教育立法數(shù)量繁多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1927年至1949年的22年間，國(guó)民政府公布的重要教育法規(guī)法令多達(dá)1200余件；
在1930年至1945年的15年中，單高等教育法規(guī)就有335項(xiàng)。立法比較重視穩(wěn)定性和連續(xù)性，如《大學(xué)規(guī)程》自1929年頒布后一直未變，直到1974年臺(tái)灣當(dāng)局才進(jìn)行修訂。[3]

30年代教育立法的一個(gè)背景，是對(duì)20年代“放任主義”的糾偏，整頓辦學(xué)過(guò)“濫”之弊。教育立法、整頓的方向，是向著權(quán)威主義、“整一性”、“嚴(yán)格訓(xùn)練主義”，一反五四之后的自由風(fēng)氣和比較靈活、開(kāi)放的美國(guó)式教學(xué)，建立起中央集權(quán)的教育體制和嚴(yán)格訓(xùn)練的教學(xué)模式。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))這些教育法規(guī)對(duì)各級(jí)各類學(xué)校的總綱、培養(yǎng)目標(biāo)、修業(yè)年限、課程、設(shè)置、設(shè)備管理、編制、師資、行政、經(jīng)費(fèi)、成績(jī)考查、入學(xué)、畢業(yè)等都作了詳盡規(guī)定，建立了全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并將私人辦學(xué)和華僑辦學(xué)牢牢置于政府的控制之下。1932年國(guó)民政府頒布的《中學(xué)法》、《師范學(xué)校法》、《職業(yè)教育法》和1933年頒布的《中學(xué)規(guī)程》，改變了20年代建立的美國(guó)式的“綜合中學(xué)”體制，改為歐式的單科中學(xué)制，普通中學(xué)、師范學(xué)校和職業(yè)學(xué)校單獨(dú)設(shè)立，并取消學(xué)分制和選修制，實(shí)行嚴(yán)格的畢業(yè)會(huì)考制度。1933年頒布的《中小學(xué)正式課程標(biāo)準(zhǔn)》，確定完全實(shí)行學(xué)年制，學(xué)校的科目和課程整齊劃一，毫無(wú)通融余地，教育的鐘擺又回到了從前。這既是在一定發(fā)展階段提高教育品質(zhì)，規(guī)范、統(tǒng)一教育的需要，也包含國(guó)民黨整肅思想、加強(qiáng)控制的需要。

　　大學(xué)制度在現(xiàn)代教育制度的建立中具有特殊重要的作用。1912年，蔡元培作為民國(guó)政府的首屆教育總長(zhǎng)親自制定《大學(xué)令》，確定了大學(xué)“以教授高深學(xué)問(wèn)，養(yǎng)成碩學(xué)宏材應(yīng)國(guó)家需要”的教育宗旨，并明確建立“教授治校”的制度。1917年，蔡元培任北京大學(xué)校長(zhǎng)，開(kāi)始大學(xué)的改革，奠定思想獨(dú)立、學(xué)術(shù)自由、兼容并蓄的價(jià)值，以及“教授治�！钡闹贫�，實(shí)行民主辦學(xué)。北京大學(xué)逐漸成為現(xiàn)代思想學(xué)術(shù)的重鎮(zhèn)，并成為新文化運(yùn)動(dòng)的源泉。

　　南京政府時(shí)期，對(duì)高等教育制度進(jìn)行多次修正改變。一方面是規(guī)范和引導(dǎo)。1929年國(guó)民政府頒布《大學(xué)組織法》、教育部頒布《大學(xué)規(guī)程》以及《�？茖W(xué)校組織法》和《�？茖W(xué)校規(guī)程》，對(duì)高等教育系統(tǒng)重新加以修訂，規(guī)范大學(xué)、學(xué)院的設(shè)置，鼓勵(lì)發(fā)展理、工、農(nóng)、醫(yī)等實(shí)科。從提高辦學(xué)水平和教育質(zhì)量計(jì)，教育部建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一學(xué)系名稱、統(tǒng)一課程，乃至成績(jī)?cè)u(píng)定，在抗戰(zhàn)開(kāi)始后，加緊進(jìn)行這一規(guī)范。如1938年公布《文理法三學(xué)院各學(xué)系課程整理辦法草案》，后制定《文理法三學(xué)院共同科目表》、《農(nóng)工商學(xué)院共同必修科目表》等等。這一做法雖然有利于規(guī)范、提高高校的課程質(zhì)量和教育水平，但在很大程度上削弱了大學(xué)的自主權(quán)，削弱了大學(xué)教育的多樣性和豐富性，而遭西南聯(lián)大等校的抵制。

　　為提高大學(xué)教育質(zhì)量，嚴(yán)格規(guī)定教授、副教授、講師、助教任職資格，提高教員薪水和改善工作、生活條件。1927年公布的《大學(xué)教員資格條例》規(guī)定，大學(xué)教員的月薪，教授為600-400元，副教授400-260元，講師260-160元，助教160-100元。教授最高月薪600元，與國(guó)民政府簡(jiǎn)任部長(zhǎng)基本持平。在30年代初，大中小學(xué)教師的模糊平均月薪分別為220元、120元、30元；
而同期上海一般工人的月薪約為15元。[4]

　　3、多元化教育格局

　　在國(guó)家和政府之外，民間組織的發(fā)育、“公共領(lǐng)域”的擴(kuò)大，從而形成所謂的“市民社會(huì)”，是傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的基本趨勢(shì)之一。

　　民初以來(lái)教育制度的設(shè)計(jì)，在民意表達(dá)、民主決策方面多有新意。例如在教育部設(shè)專門委員會(huì)，省教育廳設(shè)立教育參議會(huì)或教育委員會(huì)，縣教育局設(shè)董事會(huì)，以在教育立法、評(píng)議、咨詢方面發(fā)揮作用。各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)均設(shè)置獨(dú)立行使職權(quán)的視學(xué)，發(fā)揮其視導(dǎo)與監(jiān)督作用。在大學(xué)設(shè)評(píng)議會(huì)、教授會(huì)，實(shí)行民主辦學(xué)。而且，十分重視體制外的民間教育組織和教育機(jī)構(gòu)的培育。早在1906年，清政府即頒布《教育會(huì)章程》，規(guī)定各省和府、廳、州、縣均可設(shè)教育會(huì)，作為各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)的襄助機(jī)關(guān)，推動(dòng)教育組織的建立。民國(guó)之后，1912年，公布《教育會(huì)章程》、1944年頒布《教育會(huì)法》，建立省、市、縣、市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各級(jí)教育會(huì)，“以研究教育事業(yè)，發(fā)展地方教育，并協(xié)助政府推進(jìn)教育政令為宗旨�！�

　　民國(guó)時(shí)期結(jié)社組黨蔚為大觀，知識(shí)分子群體異�；钴S，教育社團(tuán)、教育組織更是如雨后春筍。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1911年至1927年，新成立的民間性質(zhì)的教育社團(tuán)有85個(gè)，而官方性質(zhì)的教育團(tuán)體僅為16個(gè)，民間教育團(tuán)體的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于官方。教育社團(tuán)創(chuàng)辦刊物之風(fēng)盛行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1912-1926年間，社團(tuán)創(chuàng)刊最為活躍。由于國(guó)家分裂，中央權(quán)力衰敗，各級(jí)教育學(xué)會(huì)成為創(chuàng)辦教育期刊的主力，當(dāng)時(shí)新創(chuàng)刊的101種教育刊物中，由教育社團(tuán)創(chuàng)辦的達(dá)41種，政府機(jī)關(guān)22種，學(xué)校28種，書(shū)局等10種。教育社團(tuán)的創(chuàng)刊力量居于政府、學(xué)校的力量之前。[5]這些民間社團(tuán)對(duì)于現(xiàn)代教育發(fā)展具有相當(dāng)?shù)挠绊懥�和�?shí)際的推動(dòng)力。從民初的教育重建到1922年新學(xué)制的制定，教育決策過(guò)程不僅是開(kāi)放的，而且是主要依靠知識(shí)分子教育家集團(tuán)進(jìn)行的，各項(xiàng)議案經(jīng)有關(guān)教育會(huì)議討論、修改后，交由政府頒行。這些制度較多地體現(xiàn)了“民治”和教育民主的理念。當(dāng)然，許多地方評(píng)議會(huì)、董事會(huì)制度并未能真正實(shí)行；
大學(xué)院和大學(xué)區(qū)制改革的曇花一現(xiàn)，則顯示民主化是一個(gè)緩慢艱難的過(guò)程。

　　知識(shí)分子教育家成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)的現(xiàn)代化動(dòng)力集團(tuán)，成為舉辦、傳播、推進(jìn)新教育的主體。民國(guó)時(shí)期教育家的“譜系”大致可分為兩類。一類是舊學(xué)出身、有科舉功名的士人，如蔡元培、黃炎培、梁淑溟、唐文治、蔣夢(mèng)麟等，其中有些人又有留學(xué)的經(jīng)歷。另一類是留學(xué)生群體，民國(guó)之后，留學(xué)生群體的作用日漸彰顯。對(duì)現(xiàn)代教育產(chǎn)生重大影響的陶行知、晏陽(yáng)初、陳鶴琴等，均為留美學(xué)生。

　　在新教育的現(xiàn)實(shí)發(fā)展中，形成多元化教育格局。1932年和1933年，國(guó)民政府頒布的《小學(xué)法》、《小學(xué)規(guī)程》及《小學(xué)課程標(biāo)準(zhǔn)》，小學(xué)分為市立、縣立、區(qū)立、坊立、鄉(xiāng)鎮(zhèn)立、聯(lián)立、私立等類型。種類包括修業(yè)年限為6年的完全小學(xué)、修業(yè)年限為4年的初級(jí)小學(xué)、三年制的簡(jiǎn)易小學(xué)和一年制的短期小學(xué)。大學(xué)分為國(guó)立、省立、市立、私立四種。此外，還有規(guī)模很大的教會(huì)教育，成為新教育的一個(gè)重要組成部分。由于教會(huì)教育的廣泛影響、社會(huì)對(duì)出洋留學(xué)的推崇，民國(guó)政府對(duì)教會(huì)教育的態(tài)度十分寬容。據(jù)統(tǒng)計(jì)，出席第一次國(guó)民黨會(huì)議的600名代表中，基督徒占十分之一。[6]據(jù)另一個(gè)統(tǒng)計(jì)，20年代初，外國(guó)人辦理的學(xué)校學(xué)生數(shù)約占全國(guó)學(xué)生總數(shù)的30%，其中初等學(xué)校為4%，中等學(xué)校為11%，高等學(xué)校達(dá)80%.[7]至1925年時(shí)，教會(huì)大學(xué)的學(xué)生人數(shù)為3500人，約占當(dāng)時(shí)中國(guó)大學(xué)生總數(shù)的17%.[8]1922年后，聲勢(shì)浩大的“收回教育主權(quán)運(yùn)動(dòng)”和“教育獨(dú)立運(yùn)動(dòng)”，致使北京政府規(guī)范外國(guó)人辦學(xué)管理，以及教會(huì)教育“中國(guó)化”的變革。

　　4、新教育的推進(jìn)

　　晚清在口岸城市由外國(guó)教會(huì)舉辦的女子學(xué)校，為中國(guó)近代女子教育之始。1907年頒布《女子小學(xué)堂章程》及《女子師范學(xué)堂章程》，女子教育開(kāi)始取得合法地位。1919年初，教育部頒令，允許高等小學(xué)和部分中學(xué)男女同校，女性進(jìn)入學(xué)校接受教育逐漸增多。1920年2月，北京大學(xué)沖破女禁，錄取9名女生入學(xué)旁聽(tīng)，開(kāi)創(chuàng)中國(guó)大學(xué)男女同校首例。同年，南京高等師范學(xué)校也在陶行知倡議下招收女生。此后，所有大學(xué)都開(kāi)始招收女生。

　　義務(wù)教育的概念，最早見(jiàn)于政府法令的，是1904年《奏定學(xué)堂章程》中的《學(xué)務(wù)綱要》：“蒙養(yǎng)院、初等小學(xué)堂，意在使全國(guó)之民，無(wú)論貧富貴賤，皆能淑性知禮，化為善良”，“初等小學(xué)堂為養(yǎng)正始基，各國(guó)均任為國(guó)家之義務(wù)教育。東西各國(guó)政令，凡小兒及就學(xué)之年而不入小學(xué)者，罪其父母，名為強(qiáng)迫教育。蓋深知立國(guó)之本，全在于此”[9].學(xué)部成立后，1909年擬定的分年度的工作計(jì)劃，預(yù)定在宣統(tǒng)七年（1916年）“頒布強(qiáng)迫教育章程”，宣統(tǒng)八年（1917年）“試行強(qiáng)迫教育章程。行各省學(xué)司、所有廳、州、縣中、小學(xué)堂兼學(xué)官話�！盵10]但兩年以后，清政府就滅亡了。

　　1935年，經(jīng)行政院批準(zhǔn)頒行《實(shí)行義務(wù)教育暫行辦法大綱》，決定分三期，用十年時(shí)間實(shí)現(xiàn)四年制義務(wù)教育。為此，大量增設(shè)短期小學(xué)和三年制的簡(jiǎn)易小學(xué)，學(xué)生數(shù)增長(zhǎng)很快。1929年，全國(guó)初等教育各類學(xué)校數(shù)21.2萬(wàn)所，學(xué)生數(shù)888.2萬(wàn)人；
到1936年，學(xué)校數(shù)增至32.0萬(wàn)所，學(xué)生數(shù)則為1836.5萬(wàn)人，分別遞增了50%和106%.[11]從1928年至1930年，中學(xué)數(shù)由954所增至1874所，學(xué)生數(shù)則由18.9萬(wàn)人增至39.7萬(wàn)人。到1936年，中學(xué)數(shù)達(dá)1956所，學(xué)生數(shù)為48.3萬(wàn)人。[12]

　　在二三十年代特定的政治格局中，國(guó)民教育成效較著的，一是在閻錫山控制的山西（見(jiàn)第二章），一是在桂系軍閥控制的廣西。

　　20年代的山西省成為社會(huì)穩(wěn)定、教育發(fā)達(dá)的“模范省”。民國(guó)之后，閻錫山執(zhí)掌山西軍政大權(quán)，1917年起任山西省長(zhǎng)。他對(duì)于發(fā)展教育的重要性有很高的認(rèn)識(shí)，采取“激進(jìn)主義政策”推進(jìn)義務(wù)教育，使得山西教育后來(lái)居上。閻錫山在從事的村政建設(shè)，整頓鄉(xiāng)村秩序的過(guò)程中，將推行義務(wù)教育作為開(kāi)啟民智、改良風(fēng)氣的重要手段。從1918年起，山西教育便在全國(guó)居于領(lǐng)先地位，超過(guò)了清末教育最為發(fā)達(dá)的江蘇省。

　　30年代，廣西以李宗仁、白崇禧、黃旭初為代表的新桂系軍閥提出“建設(shè)廣西，復(fù)興中國(guó)”的口號(hào)，在教育家雷沛鴻的領(lǐng)導(dǎo)下，推行以救亡、救貧、救愚為旨的國(guó)民教育。從1936年起，發(fā)布《廣西各縣實(shí)施強(qiáng)迫教育辦法》，全省出現(xiàn)設(shè)校辦學(xué)高潮，取得顯著成效，取得“模范省”的美名。

　　但對(duì)新教育的批評(píng)一直存在，最集中的批評(píng)是指它的“城市化”和“食洋不化”。新式學(xué)校教育比舊式教育更為昂貴，增加了普及教育的困難；
其帶來(lái)的利益主要體現(xiàn)在城市，而與中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)較脫離，致使城鄉(xiāng)之間的教育差距進(jìn)一步擴(kuò)大。同時(shí)，根深蒂固的舊傳統(tǒng)，使得學(xué)校內(nèi)在的教育價(jià)值、教育精神尚未更新，成為“假教育”、“無(wú)用的教育”。陶行知明確將自己的使命歸納為“反洋化教育”、“反傳統(tǒng)教育”，反對(duì)以城市為中心、死讀書(shū)、讀死書(shū)、培養(yǎng)小姐、少爺、書(shū)呆子的教育。

　　5、黨化教育

　　對(duì)后世影響深遠(yuǎn)的另一個(gè)教育變化，是1927年之后，國(guó)民黨實(shí)行的“黨化教育”。

　　1927年5月，蔣介石提出“黨化教育”的思想，提出“以黨治國(guó)”，“以黨義治國(guó)”。1927年7月，南京國(guó)民政府教育行政委員會(huì)制定《學(xué)校實(shí)施黨化教育辦法草案》。1928年5月，決議廢止“黨化教育”，代之以“三民主義教育”。在各級(jí)學(xué)校進(jìn)行三民主義教育，小學(xué)設(shè)置三民主義、黨童子軍課程，中學(xué)開(kāi)設(shè)黨義、軍事訓(xùn)練科目（1932年后，“黨義”改為“公民”或“公民訓(xùn)練”），高等學(xué)校也將“三民主義”或“黨義”作為必修課程。

1928年，教育部公布《教科圖書(shū)審查規(guī)程》、《審查教科圖書(shū)共同標(biāo)準(zhǔn)》，規(guī)定教材內(nèi)容必須“適合黨義，適合國(guó)情，適合時(shí)代性”，強(qiáng)調(diào)“以三民主義為教科書(shū)的中心思想”，“以管、教、養(yǎng)、衛(wèi)的真義為教科書(shū)的一貫系統(tǒng)”，在三四十年代建立起嚴(yán)格的教科書(shū)審定制度。同時(shí)，在各級(jí)學(xué)校實(shí)行訓(xùn)育制度，建立訓(xùn)導(dǎo)制度。30年代初，制定《各級(jí)學(xué)校黨義教師及訓(xùn)育主任工作大綱》、《三民主義教育實(shí)施原則》等一系列文件，規(guī)定中小學(xué)校長(zhǎng)和訓(xùn)育主任需由國(guó)民黨黨員充任。1930年國(guó)民黨中央公布的《學(xué)生團(tuán)體組織原則》和《學(xué)生自治會(huì)組織大綱》，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))明確提出“評(píng)定學(xué)生成績(jī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)把學(xué)生的政治覺(jué)悟放在重要的地位，并且應(yīng)當(dāng)以學(xué)生的實(shí)際行動(dòng)來(lái)衡量學(xué)生的政治覺(jué)悟的程度；
”“在提拔師資的時(shí)候，要首先注意思想政治條件、學(xué)識(shí)水平和解決實(shí)際問(wèn)題的能力，資歷應(yīng)當(dāng)放在次要的地位。在鑒定學(xué)生的時(shí)候，要首先注意政治覺(jué)悟的程度，解決實(shí)際問(wèn)題的能力，同時(shí)也注意課內(nèi)學(xué)習(xí)的成績(jī)�！盵24]1960年國(guó)務(wù)院通過(guò)的《關(guān)于高等學(xué)校教師職務(wù)名稱及其確定與提升辦法的暫行規(guī)定》，明確“應(yīng)該以政治條件、學(xué)識(shí)水平和業(yè)務(wù)能力為主要依據(jù)；
同時(shí)，對(duì)資歷和教齡也必須加以照顧”。[25]

　　對(duì)許多知識(shí)分子及其子女，對(duì)他們的另一重限制來(lái)自家庭出身和政治經(jīng)歷。60年代初，這套歧視性的政策逐漸制度化，稱為“黨的階級(jí)路線”。所謂的“階級(jí)路線”，是指在入學(xué)、出國(guó)、晉升技術(shù)職務(wù)、畢業(yè)分配、工作使用等許多方面，根據(jù)家庭出身、政治面目予以不同對(duì)待，優(yōu)先選拔、使用所謂“根正苗紅”、政治上可靠的出身于工、農(nóng)、革命干部家庭的子女；
同時(shí)，限制剝削階級(jí)子弟、非勞動(dòng)人民子弟接受高等教育和向上流動(dòng)。于是，一個(gè)人的階級(jí)成分或家庭出身，作為“政治標(biāo)準(zhǔn)”的組成部分，成為影響命運(yùn)的重要因素。

　　60年代初，在高校招生工作中貫徹階級(jí)路線成為明確政策。1962年教育部關(guān)于高等學(xué)校招生的《規(guī)定》，提出對(duì)考生進(jìn)行政治審查，“有家庭和社會(huì)關(guān)系問(wèn)題的，主要看本人；
有歷史問(wèn)題的，主要看今天的表現(xiàn)；
有問(wèn)題要看大小�！盵26]1963年關(guān)于高校招生的《規(guī)定》，要求正確掌握新生的政治審查標(biāo)準(zhǔn)，“對(duì)于思想發(fā)反動(dòng)而屢教不改的學(xué)生一律不得錄取”，對(duì)在中學(xué)擔(dān)任社會(huì)工作政治上表現(xiàn)好的優(yōu)秀學(xué)生，如考試成績(jī)達(dá)到錄取標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)適當(dāng)照顧錄取[27].1965年的高校招生辦法，提出“在每一分?jǐn)?shù)段里，首先要挑選政治條件好的學(xué)生。對(duì)政治思想好的應(yīng)屆高中畢業(yè)生中的工農(nóng)和烈士子女及學(xué)生干部……在他們的考試成績(jī)與其他考生相近時(shí)，優(yōu)先錄取�！盵28]隨著貫徹階級(jí)路線，高等學(xué)校招收的新生，工農(nóng)家庭出身和本人是工農(nóng)成分的比例不斷上升，1953年為27.9%，1958年上升為55.28%，1965年上升為71.2%.[29]

　　通過(guò)貫徹階級(jí)路線，使干部子弟這一階層的特殊利益以新的形式得以存在；
而非無(wú)產(chǎn)階級(jí)家庭子女遭到明顯的不公正待遇，許多人因此而失去學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。家庭出身逐漸成為一種社會(huì)身份。1966年文革爆發(fā)之后，以干部子弟為主的“紅衛(wèi)兵”直接以封建“血統(tǒng)論”作為自己的組織理論，與“階級(jí)路線”是一脈相承的。70年代高校免試招收“工農(nóng)兵學(xué)員”的制度，由于強(qiáng)調(diào)政治表現(xiàn)，家庭出身不好的人難以被推薦上學(xué)。據(jù)1971年5月，對(duì)清華大學(xué)、北京大學(xué)等7所大學(xué)當(dāng)年招收的8966名工農(nóng)兵學(xué)員的統(tǒng)計(jì)，出身工人、貧下中農(nóng)、革命干部和其他勞動(dòng)人民家庭的占99.80%，出身剝削階級(jí)家庭的占0.2%；
其中黨員占46.2%，團(tuán)員38.1%，非黨員15.7%.[30]免試推薦的辦法，在實(shí)踐中完全失去了公平和公正性，上大學(xué)逐漸成為后門和關(guān)系的競(jìng)爭(zhēng)，以及各種黑暗交易的結(jié)果。1977年之后，隨著新的政治路線的確立，具有濃重封建意味的“階級(jí)路線”政策被擯棄。

　�。�3）“接班人”教育

　　60年代初，培養(yǎng)無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命事業(yè)接班人成為學(xué)校教育的重要目標(biāo)。除了反修防修、防止和平演變的政治教育外，參加體力勞動(dòng)被視為是培養(yǎng)接班人的重大措施，并被逐漸制度化。1958年的《指示》要求“在一切學(xué)校中，必須把生產(chǎn)勞動(dòng)列為正式課程”，普遍開(kāi)展勤工儉學(xué)活動(dòng)。1961年頒發(fā)的《高教六十條》對(duì)教師、學(xué)生參加生產(chǎn)勞動(dòng)作出具體規(guī)定，“主要是參加校內(nèi)外的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和其它體力勞動(dòng)”。1964年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《高等學(xué)校畢業(yè)生勞動(dòng)實(shí)習(xí)試行條例》，規(guī)定凡屬高等學(xué)校畢業(yè)生和回國(guó)留學(xué)生，在分配工作后，都應(yīng)該參加為期一年的勞動(dòng)實(shí)習(xí)。1964年10月召開(kāi)的高校理工科教學(xué)工作會(huì)議，提出的教改措施包括：把階級(jí)斗爭(zhēng)鍛煉作為一門主課，將參加“四清”和軍訓(xùn)正式列入教學(xué)計(jì)劃；
五年中，學(xué)生應(yīng)有一二次比較集中的時(shí)間（約20周左右）參加工農(nóng)業(yè)勞動(dòng)。

　　60年代初，并且進(jìn)行了從大學(xué)畢業(yè)生中定向選拔、培養(yǎng)接班人的嘗試。1963年高校畢業(yè)分配中，在部分重點(diǎn)學(xué)校的理、工、農(nóng)、醫(yī)各科和浙江大學(xué)，對(duì)少數(shù)特別優(yōu)秀的畢業(yè)生采取提前選拔、單獨(dú)分配，予以重點(diǎn)培養(yǎng)。1964年，高等教育部發(fā)出通知，每年從應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生中選拔60名工農(nóng)家庭出身、政治思想好、歷史清楚、學(xué)習(xí)成績(jī)優(yōu)良、身體健康而有培養(yǎng)前途的優(yōu)秀黨員，進(jìn)行重點(diǎn)培養(yǎng)提高。先集中到高級(jí)黨校進(jìn)行短期訓(xùn)練，再由思想好、作風(fēng)好、能力強(qiáng)的老干部帶領(lǐng)，分配到基層工作和鍛煉。[31]兩年共選拔了96名“特別優(yōu)秀的畢業(yè)生”。這一政策只實(shí)行了兩年，1965年停止試行。

　　4、精英主義與大眾主義的沖突

　　以大量培養(yǎng)各類專門人才，迅速實(shí)現(xiàn)國(guó)家的工業(yè)化為目標(biāo)，新中國(guó)在50年代初期進(jìn)入了制度化、正規(guī)化建設(shè)的新階段。這與進(jìn)城之初面向工農(nóng)大眾和以普及為主的教育方針是相沖突的。涉及教育的重心在高教還是基礎(chǔ)教育、城市還是農(nóng)村，中央集權(quán)還是地方分權(quán)，實(shí)行尖子教育還是大眾教育，重點(diǎn)學(xué)校制度，等等。

　　作為學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的成果，1951年10月政務(wù)院頒布新學(xué)制，為新中國(guó)唯一正式頒布的學(xué)制。1951年學(xué)制最重要的變動(dòng)，一是小學(xué)實(shí)行五年一貫制，不再分初、高兩級(jí)，認(rèn)為原先小學(xué)六年學(xué)制并分為初高兩級(jí)，“使廣大勞動(dòng)人民子弟難以享受完全的初等教育”。另外，破天荒地將工農(nóng)速成學(xué)校、業(yè)余學(xué)校、識(shí)字學(xué)校、各類政治學(xué)校和政治訓(xùn)練班等正式納入學(xué)校系統(tǒng)，從而形成工農(nóng)速成教育、成人業(yè)余教育和正規(guī)教育三足鼎立的格局，延續(xù)了解放區(qū)的教育方針和教育價(jià)值。由于在全國(guó)實(shí)行小學(xué)五年一貫制完全不具備相應(yīng)的條件，一年后即停止推行，仍沿用小學(xué)6年、分初高兩級(jí)。1955年，工農(nóng)速成中學(xué)停止招生。教育部、高教部通知今后不再舉辦工農(nóng)速成中學(xué)。[32]隨著向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)，教育的正規(guī)化建設(shè)和對(duì)教育質(zhì)量的重視，使得在平等與效率的天平上，重心逐漸移向了后者。

　�。�1）高教管理權(quán)的分合、收放

　　不同時(shí)期，教育政策和重心在高等教育還是基礎(chǔ)教育，以中央為主，還是地方為主，面向城市還是面向農(nóng)村的變化，導(dǎo)致中央教育部與高等教育部幾度分合，教育管理權(quán)幾次收放。

　　1952年11月，在院系調(diào)整的高潮，中央人民政府決定設(shè)高等教育部，這是高教部與教育部第一次分設(shè)。1958年，在強(qiáng)調(diào)中央和地方兩個(gè)積極性、下放教育權(quán)力、多種形式辦學(xué)的新的指導(dǎo)思想下，高等教育部與教育部合并。4月，中共中央發(fā)出《關(guān)于高等學(xué)校和中等技術(shù)學(xué)校下放問(wèn)題的意見(jiàn)》，改變以條條為主的管理體制，下放教育事業(yè)管理權(quán)力，中小學(xué)、職業(yè)中學(xué)、中專等交由省、市、自治區(qū)管理。并且下放高等學(xué)校和中專學(xué)校的管理權(quán)，原中央部委領(lǐng)導(dǎo)的229所高校中的187所和大部分中專下放歸地方管理。在“大躍進(jìn)”結(jié)束之后，作為整頓秩序的一部分，1963年中央將下放的高等學(xué)校管理權(quán)重新回收，決定對(duì)高校實(shí)行“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、市、自治區(qū)兩級(jí)管理的制度”。同時(shí)，高等教育部和教育部再次分設(shè)。周恩來(lái)指出，教育部工作不能“大大、小小”，即重視大學(xué)，輕視普通教育。合并的原因是兩部合一，必然要擠了普教，所以還是要分開(kāi)。1966年7月，兩部又重新合為教育部。

　　文革期間，新的教育路線一反以培養(yǎng)專家的高等教育為重的方針，重視農(nóng)村教育、基礎(chǔ)教育的方針重新占據(jù)主導(dǎo)地位。它伴隨著又一輪全面下放教育管理權(quán)�；�礎(chǔ)教育的管理權(quán)下放到了最基層。中小學(xué)下放至農(nóng)村的公社或大隊(duì)一級(jí)，城市的中小學(xué)則下放到區(qū)或街道，許多城鎮(zhèn)的中小學(xué)則由工廠接辦。1969年10月，中共中央發(fā)出《關(guān)于高等學(xué)校下放問(wèn)題的通知》，對(duì)高校管理實(shí)行以“塊塊為主”（地方為主），絕大多數(shù)院校由地方領(lǐng)導(dǎo)，比1958年曾實(shí)行過(guò)的更為徹底。同時(shí)進(jìn)行大規(guī)模的院校調(diào)整，原則是工科院校一般予以保留；
農(nóng)科、醫(yī)科、師范院校多數(shù)予以保留，少數(shù)改為中�；蚝喜ⅲ�
綜合性大學(xué)一般先保留下來(lái)；
政法、財(cái)經(jīng)、民族院校擬多撤銷一些[33].文革期間，通過(guò)撤消、合并、搬遷、分散等方法共減少了106所高等學(xué)校。文革結(jié)束后，恢復(fù)60年代初的管理體制，高等教育和基礎(chǔ)教育的管理權(quán)重新回歸中央。

　�。�2）兩種學(xué)校制度

　　在學(xué)校制度上，出現(xiàn)了兩種不同的思路和實(shí)踐。體現(xiàn)工業(yè)化、正規(guī)化、制度化的精英主義教育價(jià)值，教育的重心在高等教育和城市，通過(guò)實(shí)行中小學(xué)重點(diǎn)學(xué)校制度，實(shí)行面向少數(shù)人的“尖子教育”，將基礎(chǔ)教育納入升學(xué)教育的軌道。體現(xiàn)大眾教育的價(jià)值，則重在普及基礎(chǔ)教育，尤其是通過(guò)多種形式辦學(xué)發(fā)展農(nóng)村教育。

　　1953年，教育部建立重點(diǎn)中學(xué)制度，是來(lái)自毛澤東的指示。首批確定194所重點(diǎn)中學(xué)，占全國(guó)中學(xué)的4.4%.重點(diǎn)中學(xué)的主要功能是為高等學(xué)校輸送合格新生，以與高等教育的需要配套。在60年代初教育調(diào)整、整頓的過(guò)程中，又一次強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)學(xué)校建設(shè)，要求各地選定一批重點(diǎn)中小學(xué)，與高一級(jí)學(xué)校形成“小寶塔”，并集中精力先辦好一批“拔尖”學(xué)校。1963年，全國(guó)27個(gè)省、市、自治區(qū)確定的重點(diǎn)中學(xué)共487所，占公辦中學(xué)的3.1%.[34]這一政策有違教育公平的價(jià)值，在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)出很大的負(fù)面作用。由于重點(diǎn)學(xué)校絕大多數(shù)設(shè)在城市、城鎮(zhèn)，從而更為有利于城鎮(zhèn)學(xué)生的升學(xué)。據(jù)1963年對(duì)北京、吉林、江西等9省、市、自治區(qū)共135所重點(diǎn)學(xué)校的布局，城市有84所，占62%；
縣鎮(zhèn)43所，占32%；
農(nóng)村8所，占6%；
有7個(gè)省、自治區(qū)沒(méi)有選定農(nóng)村中學(xué)。[35]對(duì)重點(diǎn)學(xué)校在經(jīng)費(fèi)、師資、設(shè)備等各方面實(shí)行優(yōu)惠，人為地加劇了基礎(chǔ)教育階段的學(xué)校差距，追求升學(xué)率的競(jìng)爭(zhēng)惡化了整個(gè)基礎(chǔ)教育的氛圍，影響了學(xué)生的身心健康。它成為釀成80、90年代嚴(yán)重的“應(yīng)試教育”的制度原因。

　　毛澤東同時(shí)主張采取多種形式、多種渠道大辦教育，包括發(fā)展民辦教育、半工半讀、半農(nóng)半讀、農(nóng)業(yè)中學(xué)、簡(jiǎn)易小學(xué)等各類學(xué)校，加速普及和發(fā)展教育。1958年之后，在農(nóng)村大力推廣農(nóng)業(yè)中學(xué)和耕讀小學(xué)。在農(nóng)村和牧區(qū)，大量發(fā)展辦學(xué)形式靈活多樣的簡(jiǎn)易小學(xué)、工讀小學(xué)、耕讀小學(xué)，到1965年，全國(guó)已有半工半讀、半耕半讀的小學(xué)84.9萬(wàn)所，在校生占全國(guó)小學(xué)在校生的21.7%.[36]與此同時(shí)，劉少奇提倡的“兩種勞動(dòng)制度和教育制度”的試驗(yàn)也在很大范圍內(nèi)進(jìn)行，在全日制學(xué)校之外，發(fā)展半工半讀、部分時(shí)間學(xué)習(xí)的學(xué)校。1964年，教育部提出進(jìn)一步貫徹“兩條腿走路”的方針，逐步實(shí)行兩種教育制度，城市一般不再發(fā)展全日制普通中學(xué)。

文革期間，上述兩個(gè)方向的改革均被否定。重點(diǎn)學(xué)校制度被認(rèn)為是面向少數(shù)特權(quán)階層、培養(yǎng)精神貴族的教育制度而取消。城市的半工半讀教育也被否定、取消，認(rèn)為是劉少奇提倡的“資產(chǎn)階級(jí)雙軌制”，限制了勞動(dòng)人民子弟接受更高一級(jí)教育的權(quán)利。農(nóng)村的耕讀小學(xué)、農(nóng)業(yè)中學(xué)等很有希望的實(shí)踐，由于不斷加碼的政治化要求、對(duì)生產(chǎn)勞動(dòng)不恰當(dāng)?shù)膹?qiáng)調(diào)，使之迷失了發(fā)展方向；
對(duì)它的另一重責(zé)難則來(lái)自“教育質(zhì)量差”這樣的精英主義評(píng)價(jià)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))它們最終在文革中被取消。因而，文革時(shí)期取消了各種職業(yè)技術(shù)性質(zhì)的教育而單純發(fā)展普通教育，從而使70年代我國(guó)農(nóng)村普通高中的發(fā)展達(dá)到極高的水平。

　　1969年之后，全國(guó)普遍實(shí)行小學(xué)5年、中學(xué)4年的新學(xué)制，從而使中小學(xué)教育由原先的12年減為9年。在1970年大學(xué)恢復(fù)招生后，本科學(xué)習(xí)年限改為3年，少數(shù)學(xué)校為4年。因而，文革時(shí)期實(shí)行的是小學(xué)五年、中學(xué)四年、大學(xué)三年的“5-4-3”學(xué)制。中小學(xué)廢止了升學(xué)考試，普遍實(shí)行就近入學(xué)。在教學(xué)過(guò)程中也基本取消了考試、考核，并且廢除了留級(jí)制度。但毛澤東的教育理想，既不是“雙軌制”也不是單一的普通高中，而是一種新型教育。1958年的《指示》中即提出“今后的方向，是學(xué)校辦工廠和農(nóng)場(chǎng)，工廠和農(nóng)業(yè)合作社辦學(xué)校。”江西興辦的“共產(chǎn)主義勞動(dòng)大學(xué)”受到毛澤東的高度贊揚(yáng)。在文革中，這一模式發(fā)展為“七二一大學(xué)”、“五七道路”，是一種取消社會(huì)分工、亦工亦農(nóng)、亦文亦武、村社式和半軍事化的教育烏托邦。

　�。�3）大躍進(jìn)和運(yùn)動(dòng)式發(fā)展

　　與經(jīng)濟(jì)上的趕超戰(zhàn)略相一致，1958年之后，依靠高指標(biāo)、政治動(dòng)員和群眾運(yùn)動(dòng)的方式發(fā)展教育漸成為主流，中國(guó)教育數(shù)次經(jīng)歷這種由于體制性原因和“運(yùn)動(dòng)式”發(fā)展方式造成的震蕩。

　　1958年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于教育工作的指示》，提出全國(guó)在三五年內(nèi)基本掃除文盲、普及小學(xué)教育、農(nóng)村社社有中學(xué)、大多數(shù)兒童能入托兒所和幼兒園的高目標(biāo)。從1956年起，教育發(fā)展進(jìn)入“躍進(jìn)”狀態(tài)，高等學(xué)校的招生猛增一倍，達(dá)18.5萬(wàn)人。此后，經(jīng)1959年的廬山會(huì)議和反對(duì)“右傾機(jī)會(huì)主義”，全國(guó)普通高等學(xué)校規(guī)模由1957年的227所、在校生44.1萬(wàn)人，猛增至1960年的1289所、在校生96.2萬(wàn)人。普通中學(xué)的規(guī)模，從1956年的中學(xué)數(shù)6715所、中學(xué)生總數(shù)516萬(wàn)，增至1958年的28931所、中學(xué)生總數(shù)852萬(wàn)。小學(xué)生總數(shù)從1957年的6428.3萬(wàn)人，增加為1960年的9379.1萬(wàn)人。在60年代初的調(diào)整、整頓中，教育規(guī)模大幅度削減，學(xué)校大量精簡(jiǎn)教工和學(xué)生。1962年，高校招生回落到1955年的水平。1961年至1963年，高等學(xué)校學(xué)生減少22%，高中學(xué)生減少16%，全日制初中學(xué)生減少18%.[37]

　　文革期間，又一次提出了普及教育的高指標(biāo)。1971年，《全國(guó)教育工作會(huì)議記要》提出爭(zhēng)取在第四個(gè)五年計(jì)劃期間，在農(nóng)村普及小學(xué)五年教育，有條件的地區(qū)普及七年教育。1974年，提出大力普及農(nóng)村小學(xué)五年教育、農(nóng)村有條件的地區(qū)普及七年教育、逐步在大中城市普及十年教育。不少地方提出“小學(xué)不出村，初中不出隊(duì)，高中不出社”的口號(hào)，與1958年“大躍進(jìn)”時(shí)的目標(biāo)很相似。

　　因而，70年代初在高等教育一蹶不振之時(shí)，中小學(xué)教育卻得到了大發(fā)展。從統(tǒng)計(jì)數(shù)字看，1976年全國(guó)小學(xué)生數(shù)比1965年增加了29.1%；
普通中學(xué)的發(fā)展更為迅速，1976年中學(xué)學(xué)生總數(shù)達(dá)5836.58萬(wàn)人，比1965年增加6.25倍，其中高中生1483.64萬(wàn)人，增加了11.3倍；
初中生4352.94萬(wàn)人，增加5.4倍。教育重心下降，面向農(nóng)村的發(fā)展是實(shí)質(zhì)性的：初中生中農(nóng)村學(xué)生的比例，從1965年的33.7%提高為1976年的75.2%；
高中生中農(nóng)村學(xué)生的比例，從1965年的9.0%，提高為1976年的62.3%，[38]是十分驚人的。作為一個(gè)比較，它大致與1997年的水平相近（初中生中農(nóng)村的比例83.01%，高中生為62.96%）。

　　文革期間中小學(xué)教育的發(fā)展無(wú)疑是以降低質(zhì)量為代價(jià)的；
但是，如果不是以“升學(xué)教育”的標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)價(jià)，那么應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這種低重心、實(shí)用型的教育畢竟在更大程度上滿足了農(nóng)村學(xué)生基本的學(xué)習(xí)需求，正如當(dāng)時(shí)農(nóng)村實(shí)行的合作醫(yī)療制度一樣，它固然是低水平的，但切合實(shí)用，首先解決了“有無(wú)”的問(wèn)題。文革結(jié)束后，伴隨對(duì)文革政治上的全面否定，教育的重心重新回到城市、重點(diǎn)學(xué)校和高等教育。各地大規(guī)模調(diào)整學(xué)校布局，壓縮普通高中，大力發(fā)展中等職業(yè)教育。與普通中學(xué)最多的1977年比，1981年全國(guó)普通高中學(xué)生減少1085.03萬(wàn)人，減幅60.3%，初中生減少835.32萬(wàn)人，減幅16.8%，同時(shí)，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育。這種縮減和調(diào)整一直持續(xù)到80年代中期。在這一過(guò)程中，農(nóng)村學(xué)生的教育機(jī)會(huì)受到最大的傷害。1985年與1977年相比，農(nóng)村小學(xué)畢業(yè)生的初中升學(xué)率下降了25個(gè)百分點(diǎn)，從90.8%降為65.0%，而同期城市學(xué)生的初中升學(xué)率僅下降了3個(gè)百分點(diǎn)。

　　在中國(guó)這樣經(jīng)濟(jì)、文化落后、農(nóng)民占大多數(shù)的發(fā)展中國(guó)家，教育發(fā)展的重心究竟應(yīng)當(dāng)是在城市還是農(nóng)村，是高等教育還是基礎(chǔ)教育？教育究竟應(yīng)當(dāng)首先滿足大多數(shù)人的基本需求，提高國(guó)民的基本素質(zhì)，還是培養(yǎng)少數(shù)專家？教育究竟應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)格競(jìng)爭(zhēng)淘汰、旨在選拔少數(shù)“尖子”的“升學(xué)教育”，還是能夠適合大多數(shù)人的實(shí)際需要、改善生活質(zhì)量的“生活教育”？這一教育發(fā)展的矛盾和沖突從清末新教育發(fā)展之初即已存在，一直繼續(xù)至今。因而，文革時(shí)期有別于1949年之后大多數(shù)時(shí)期的另一種教育實(shí)踐，在文化價(jià)值和發(fā)展模式的選擇上，具有特殊的認(rèn)識(shí)意義，不是貼政治標(biāo)簽的簡(jiǎn)單方式可以應(yīng)對(duì)的。

　　三、80年代以來(lái)教育政策的演變

　　1976年之后，國(guó)家確定了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的新的發(fā)展路線。1983年，鄧小平題詞“教育要面向現(xiàn)代化，面向世界，面向未來(lái)”，提出了教育現(xiàn)代化的任務(wù)，隨后提出了新的教育方針“教育必須為社會(huì)主義建設(shè)服務(wù)，社會(huì)主義建設(shè)必須依靠教育�！彪S著恢復(fù)高考制度、恢復(fù)重點(diǎn)學(xué)校制度、重新頒發(fā)60年代初制定的學(xué)校管理?xiàng)l例，等等，教育的恢復(fù)和重建基本上是重新回到50年代。

　　1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》啟動(dòng)了教育領(lǐng)域具有實(shí)質(zhì)性的變革。近20年來(lái)教育制度、教育政策的變化，可以從政治文化的演變，從計(jì)劃體制到市場(chǎng)體制的轉(zhuǎn)變，教育市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，體制外教育的發(fā)展，教育自身價(jià)值、品質(zhì)的變化等幾個(gè)主要維度去考察。

　　1、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制：受挫的政治體制改革

　　現(xiàn)代教育的重要價(jià)值，在政治與學(xué)術(shù)的關(guān)系上，是恰當(dāng)?shù)貏澐终�治�?quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)，建立學(xué)術(shù)本位的價(jià)值和學(xué)術(shù)內(nèi)行的管理。這意味著改變教育的意識(shí)形態(tài)化、行政化、官本位的價(jià)值，恢復(fù)教育的公共性、全民性，以及在社會(huì)生活中的主體性。80年代中期在高等學(xué)校實(shí)行的擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)、實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制試點(diǎn)，啟動(dòng)了這一變革。

　　1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確提出高校領(lǐng)導(dǎo)體制改革的目標(biāo)模式：“學(xué)校逐步實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，有條件的學(xué)校要設(shè)立由校長(zhǎng)主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務(wù)委員會(huì)，作為審議機(jī)構(gòu)�！盵39]從1984年起，北京師范大學(xué)等15所院校即已開(kāi)始進(jìn)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制試點(diǎn)。至1989年初，全國(guó)已有100多所高等學(xué)校實(shí)行了校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。深圳大學(xué)在制度創(chuàng)新、體制改革方面積極探索，提供了有益的經(jīng)驗(yàn)：學(xué)校實(shí)行“校長(zhǎng)治校，黨委治黨，教授治學(xué)”的領(lǐng)導(dǎo)體制，要求“基層黨務(wù)干部兼職化”，從黨委書(shū)記到支部書(shū)記，均實(shí)行兼職，黨委只設(shè)黨辦一個(gè)部門；
黨組織活動(dòng)盡量不占用工作時(shí)間，不準(zhǔn)影響日常工作。

　　1989年春夏之交的政治事件中斷了社會(huì)變革的進(jìn)程。1989年7月，國(guó)家教委指示，“不再擴(kuò)大校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的試點(diǎn)范圍。”[40]此后，這一改革名存實(shí)亡。1998年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)高等教育法》，用立法的方式規(guī)定“國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)�；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，宣告高校校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制實(shí)驗(yàn)的終結(jié)。

　　90年代初，采取對(duì)大學(xué)生實(shí)行軍訓(xùn)、減少高校招生、調(diào)整留學(xué)生派遣方針、開(kāi)展反和平演變教育等收縮政策。北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)1990級(jí)新生到軍隊(duì)院校軍訓(xùn)一年。1989年，普通高校研究生招生比上年減少10.8%，本�？普猩鷾p少19.4%.，[41]且文科研究生不從應(yīng)屆生中招收，工、農(nóng)、醫(yī)科研究生從應(yīng)屆生中招收的比例不超過(guò)40%.從1989年至1991年，研究生和本�？普猩鷶�(shù)連續(xù)三年低于1988年。

　　90年代中期之后，伴隨社會(huì)生活的世俗化，強(qiáng)硬的政治控制逐漸軟化。但由于政治體制改革停滯，導(dǎo)致社會(huì)生活中官本位的彌漫和回潮，由于主要的資源和管理權(quán)仍控制在主管部門，教育管理、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)中行政化、長(zhǎng)官意志的弊病愈演愈烈。2000年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)北京大學(xué)、清華大學(xué)等10余所大學(xué)升格為副部級(jí)，是一個(gè)標(biāo)志性事件。在80年代的改革中，為了淡化高校的行政色彩，將所有高校一律定為局級(jí)。副部級(jí)大學(xué)的出現(xiàn)，伴隨著下派黨政干部出任高校領(lǐng)導(dǎo)的熱潮。這同時(shí)呼應(yīng)著大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)成為“教育家、政治家”這樣的要求，從而在整體上改變了80年代由學(xué)術(shù)權(quán)威出任大學(xué)校長(zhǎng)的選擇。各地也紛紛向高校派出黨政干部，很大程度上滿足的是安置干部、提職提級(jí)的需要。

　　90年代以來(lái)，打破部門辦學(xué)體制，多數(shù)部委高校下放地方。但在高校成為“面向市場(chǎng)自主辦學(xué)的法人實(shí)體”、擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)方面并無(wú)實(shí)質(zhì)性改變，高校的“自主性”并未增加。教育部直屬的高校增加至71所后，一些高校設(shè)立駐京辦事處以降低管理成本。下放到地方的高等學(xué)校只是更換了一個(gè)行政主管。2002年教育部準(zhǔn)予5所大學(xué)可自行設(shè)立本科專業(yè)，2003年準(zhǔn)予幾十所高校有5%比例的自主招生權(quán)，可視為擴(kuò)大高校自主權(quán)方面的小小進(jìn)展。

　　作為學(xué)校行為，2000年?yáng)|北師大在學(xué)院一級(jí)實(shí)行教授會(huì)決策基礎(chǔ)上的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制改革。北京大學(xué)2003年人事改革的方案，提出在各院系建立“教授會(huì)”，賦予教授會(huì)“對(duì)聘任教師和教師職務(wù)晉升進(jìn)行民主評(píng)議”的功能。此外，圍繞武漢大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)班子的調(diào)整，新任黨委書(shū)記顧海良提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，教授治教”的思路，[42]高校領(lǐng)導(dǎo)體制和黨政關(guān)系問(wèn)題被重新提出。

　　2、下放教育管理權(quán)

　　在中央-地方關(guān)系的層面上，是國(guó)家集權(quán)還是地方分權(quán)，幾十年來(lái)，教育管理權(quán)幾收幾放，不斷反復(fù)。從80年代開(kāi)始，與市場(chǎng)化進(jìn)程相適應(yīng)，國(guó)家教育管理權(quán)的下放和調(diào)整，90年代以來(lái)，以地方為主的新格局逐漸形成。

　　1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》確定了基礎(chǔ)教育“由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則”�！读x務(wù)教育法》也確定了農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任以縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府為主，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)主要由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府籌措�；�礎(chǔ)教育的管理權(quán)限由此下放給地方。

90年代高等學(xué)校宏觀管理體制的改革，按照“共建、調(diào)整、合作、合并”的八字方針，下放、調(diào)整和合并高校。由于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，拆了中央部門的“廟”，從而成為對(duì)中央部門辦學(xué)體制的真正革除。1998年，原機(jī)械工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部等9個(gè)部門撤部改局，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))拓展體制外的教育空間，從而使教育成為全社會(huì)共同參與的事業(yè)，實(shí)現(xiàn)教育的多元化和多樣化。

　　80年代以來(lái)，消失已久的民辦和私立教育重新出現(xiàn)。1987年，《中華人民共和國(guó)憲法》確立了“社會(huì)力量辦學(xué)”的合法地位。1992年鄧小平“南巡講話”后，民辦教育獲得發(fā)展，體制外的教育空間逐漸得以恢復(fù)。

　　然而，國(guó)家的民辦教育政策一直是防守型的。1993年8月，國(guó)家教委發(fā)布《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》，對(duì)民辦教育提出“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”的16字方針，重心實(shí)際在“引導(dǎo)”、“管理”。1997年8月，《社會(huì)力量辦學(xué)條例》經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的修改討論終于頒布�！稐l例》肯定“社會(huì)力量辦學(xué)事業(yè)是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”；
強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，堅(jiān)持不以營(yíng)利為目的，嚴(yán)格教育機(jī)構(gòu)審批，實(shí)行辦學(xué)許可證制度，“嚴(yán)格控制社會(huì)力量舉辦高等教育機(jī)構(gòu)”等，其實(shí)際重心仍是在控制、管理。

　　因而，我國(guó)的民辦教育雖然獲得一定發(fā)展，但總體而言，仍然十分薄弱。至1998年底，全國(guó)民辦小學(xué)在校生72.8萬(wàn)人，僅占小學(xué)生總數(shù)的0.52%；
民辦中學(xué)在校生76.9萬(wàn)人，占中學(xué)生總數(shù)的1.22%.遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到1949年的水平，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界各國(guó)。目前的1200多所民辦高校，沒(méi)有一所真正意義上的大學(xué)——多科性、綜合性，能夠授予本科或研究生學(xué)位的大學(xué)。相當(dāng)多的民辦大學(xué)其實(shí)只是高考輔導(dǎo)班和補(bǔ)習(xí)班。本科以上學(xué)歷教育基本不對(duì)社會(huì)力量和海外開(kāi)放，民辦學(xué)校在招生、學(xué)生學(xué)歷資格等許多方面不能享受“國(guó)民待遇”，難以與公立學(xué)校進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。

　　民辦教育之所以步履維艱，因?yàn)樵诶碚撋嫌幸恍╇y以突破的“禁區(qū)”。如對(duì)教育功能、教育主權(quán)的認(rèn)識(shí)，以及對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)是否能夠“營(yíng)利”的認(rèn)識(shí)。經(jīng)長(zhǎng)期討論修改，2002年12月，九屆人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》，在后一問(wèn)題上有所突破，規(guī)定“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。”但正在制定中的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，在諸多規(guī)定上以限制、管理為主，引發(fā)了更多的憂慮，許多民辦教育人士認(rèn)為其有違《促進(jìn)法》的立法精神，將會(huì)事實(shí)上成為束縛、傷害民辦教育發(fā)展的利劍。

　　導(dǎo)致民辦教育的發(fā)展環(huán)境惡化的另外一些政策，是公立中小學(xué)大量舉辦所謂“民辦公助”、“公辦民營(yíng)”之類的“轉(zhuǎn)制學(xué)�！�，實(shí)為非公非民的“假民辦”。一些公辦高校則舉辦按照民營(yíng)機(jī)制運(yùn)行、降低錄取分?jǐn)?shù)、實(shí)行高收費(fèi)的“二級(jí)學(xué)院”（即獨(dú)立學(xué)院）。此類學(xué)校同時(shí)享受兩種體制的好處，造成與民辦學(xué)校極大的不公平競(jìng)爭(zhēng)。2003年5月，教育部出臺(tái)規(guī)范和發(fā)展高等學(xué)�！蔼�(dú)立學(xué)院”的政策，確定了大力發(fā)展獨(dú)立學(xué)院的政策，從而加劇了民辦學(xué)校的生存危機(jī)。此類教育政策中暗含著一種“公辦學(xué)校通吃”的思維，即通過(guò)“三管齊下”——公立高校擴(kuò)大招生，大量舉辦獨(dú)立學(xué)院，“收編”水平好的民辦學(xué)校、將其納入公辦教育模式——大幅度地占據(jù)教育市場(chǎng)份額，形成公立學(xué)校獨(dú)大、民辦學(xué)校難以發(fā)展的局面。

　　另外一類民辦學(xué)�！�—城市中的打工子弟學(xué)校的命運(yùn)，突出反映了教育政策的盲點(diǎn)和價(jià)值偏差。在城市化的過(guò)程中，數(shù)量巨大的流動(dòng)人口教育是在主管部門視野之外的。而以公立學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)“規(guī)范”打工子弟學(xué)校，使其淪為“非法”的“黑�！睂⑵淙【喌墓芾硇袨�，不僅侵犯了兒童的受教育權(quán)利，其“貴族化”和“城市中心”的嘴臉也暴露無(wú)遺。2003年9月國(guó)務(wù)院召開(kāi)的農(nóng)村教育工作會(huì)議，對(duì)此做出了新的裁定：按流入地為主的原則解決流動(dòng)人口子女的受教育問(wèn)題。

　　7、教育市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展

　　在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的社會(huì)發(fā)展中，教育界關(guān)于教育產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的討論熱烈。目前較具共識(shí)的認(rèn)識(shí)，非義務(wù)教育階段的高等教育可以引入市場(chǎng)機(jī)制改變傳統(tǒng)的國(guó)家治理模式，其特征包括增加非國(guó)家的（市場(chǎng)、個(gè)人或家庭）對(duì)高等教育的投資，強(qiáng)化高等教育與工商業(yè)界和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門的聯(lián)系，加強(qiáng)私立、民營(yíng)高等教育機(jī)構(gòu)扮演的角色，較多地采取市場(chǎng)管理原則，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性和提高教育效益，更積極地回應(yīng)經(jīng)濟(jì)體系和市場(chǎng)的需求等。[46]

　　就國(guó)內(nèi)的實(shí)際發(fā)展而言，市場(chǎng)化的表現(xiàn)主要為高校實(shí)行收費(fèi)，教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源更為多樣化；
學(xué)校舉辦公司、企業(yè)等商業(yè)活動(dòng)；
學(xué)校通過(guò)“轉(zhuǎn)制”來(lái)擴(kuò)大教育資源，提高經(jīng)濟(jì)效益。在這一過(guò)程中，學(xué)校逐漸建立與政府、社會(huì)和學(xué)生新的關(guān)系，教育市場(chǎng)已經(jīng)出現(xiàn)，教育服務(wù)、教育消費(fèi)概念已經(jīng)形成。與此同時(shí)，出現(xiàn)各種不規(guī)范尋租行為，學(xué)校的功能、屬性、面貌發(fā)生很大的變異。

　　由于采取多種渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)的政策，教育經(jīng)費(fèi)的構(gòu)成已經(jīng)多樣化。來(lái)自社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，社會(huì)捐、集資辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)和其它收入的非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)收入，1996年占全國(guó)教育總經(jīng)費(fèi)的26.11%，2000年已占33.42%.[47]但其中有很大部分是來(lái)自義務(wù)教育、基礎(chǔ)教育系統(tǒng)。例如，1996年農(nóng)村集資辦學(xué)的經(jīng)費(fèi)達(dá)111.72億元，占當(dāng)年社會(huì)捐、集資辦學(xué)的總經(jīng)費(fèi)的59.3%，2000年這一比例下降為23.1%.各級(jí)學(xué)校學(xué)、雜費(fèi)的收入，1996年占全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總收入的11.5%，2000年，這一比例上升為15.5%.[48]

　　在非義務(wù)教育階段，從90年代后期始，高中和大學(xué)實(shí)行收費(fèi)。從建國(guó)初期到80年代初，我國(guó)實(shí)行的是“免費(fèi)上大學(xué)”加“人民助學(xué)金”的資助政策。大學(xué)學(xué)費(fèi)由國(guó)家全包，學(xué)校并以獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金的形式補(bǔ)貼大學(xué)生的學(xué)習(xí)和生活開(kāi)支，并免費(fèi)提供醫(yī)療和住宿。1983年，國(guó)務(wù)院通知“改革人民助學(xué)金”資助辦法，設(shè)立“人民獎(jiǎng)學(xué)金”，標(biāo)志著變革的開(kāi)始。1989年3月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)國(guó)家教委《關(guān)于高等學(xué)校畢業(yè)分配制度的報(bào)告》，報(bào)告中中首次提出“學(xué)生上學(xué)除特殊規(guī)定外，一般要交納學(xué)雜費(fèi)，……一般掌握在每年100元—300元為宜。”這個(gè)文件的出臺(tái)，意味著人民助學(xué)金制度走到了歷史的盡頭。1994年9月，國(guó)家教委、國(guó)家計(jì)委聯(lián)合發(fā)文批準(zhǔn)了37所高校進(jìn)行招生收費(fèi)制度改革試點(diǎn)，實(shí)行“公費(fèi)”和“自費(fèi)”招生“并軌”。1997年全國(guó)高校實(shí)現(xiàn)并軌收費(fèi)，形成繳費(fèi)上大學(xué)的局面。高校是學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從1998年的1000余元快速攀升，2000年北京地區(qū)一般高校為每年4200元，重點(diǎn)院校為5000元；
理工科專業(yè)一般高校4600元，重點(diǎn)院校為5500元；
外語(yǔ)、醫(yī)科類專業(yè)一般高校為5000元，重點(diǎn)院校為6000元，如果加上其余的各種費(fèi)用和生活費(fèi)，學(xué)生實(shí)際支出的費(fèi)用要高得多。大約相當(dāng)于一個(gè)城市職工一年的收入或兩個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力一年的收入。由此，導(dǎo)致大學(xué)出現(xiàn)約占學(xué)生總數(shù)20%左右的“貧困生”階層，每年都有家長(zhǎng)因繳不起學(xué)費(fèi)而自殺的悲劇發(fā)生。雖然國(guó)家有“獎(jiǎng)、貸、勤、減、補(bǔ)”等五種方式幫助貧困生，但作為主體的國(guó)家助學(xué)貸款因種種原因難以大面積推進(jìn)。

　　在舉國(guó)經(jīng)商的氣氛中，為彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)的不足，90年代掀起大辦校辦企業(yè)的熱潮，以1994年北京大學(xué)推倒南墻、破墻開(kāi)店為標(biāo)志。至2000年年底，全國(guó)近400所高校共有科技企業(yè)近2100家，高�？萍计髽I(yè)資產(chǎn)總額577.41億元，負(fù)債276.34億元，凈資產(chǎn)301.07億元；
全年實(shí)現(xiàn)銷售收入368.12億元，利潤(rùn)35.43億元，上交稅金18.79億元，上交學(xué)校8.46億元，[49]2000年北京大學(xué)科技產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值120億元人民幣，居全國(guó)高校之首；
清華大學(xué)的凈利潤(rùn)3.00億元，排在首位。越來(lái)越多的高校科技企業(yè)走上了上市融資的發(fā)展道路。截止到2001年年底，全國(guó)高校已有控股或參股的上市公司33家，其中在上海、深圳兩地上市的公司29家，總市值約占深、滬兩市市值總額的3％左右。

　　這一經(jīng)濟(jì)成就背后的事實(shí)是北大方正、清華同方那樣的企業(yè)屈指可數(shù)，多數(shù)校辦企業(yè)都是不賺錢的，高校深感風(fēng)險(xiǎn)巨大，無(wú)利可圖。由于企業(yè)運(yùn)作不規(guī)范，校企不分、產(chǎn)權(quán)不明晰，造成校企“小的虧了，大的跑了”的騎虎難下之勢(shì)。尤其是企業(yè)文化與校園文化的沖突，營(yíng)利創(chuàng)收成為大學(xué)實(shí)際的興奮點(diǎn)和工作重心，商業(yè)化價(jià)值對(duì)大學(xué)精神的侵蝕和對(duì)教育行為的扭曲十分明顯，影響高校正常的教學(xué)、科研秩序。2001年8月起，北京大學(xué)和清華大學(xué)進(jìn)行校企改制試點(diǎn)，將區(qū)別情況規(guī)范不同類型的校辦企業(yè)，明晰學(xué)校與企業(yè)的關(guān)系，學(xué)校占有企業(yè)的股份將越來(lái)越少，直至學(xué)校不再作為企業(yè)股東，而由獨(dú)立的基金會(huì)來(lái)管理學(xué)校的財(cái)產(chǎn)，最終使校、企完全分離。

　　由于民辦教育的發(fā)展和學(xué)校體制、收費(fèi)和教學(xué)的多樣化，家長(zhǎng)和學(xué)生對(duì)教育的選擇性開(kāi)始出現(xiàn)。一個(gè)突出的例證，是近年來(lái)每年參加高考的學(xué)生中，約有10%~20%的考生放棄已被錄取的機(jī)會(huì)，選擇復(fù)讀。

　　教育市場(chǎng)化的發(fā)展并非都是正面的。教育資源教短缺形成的巨大市場(chǎng)與陳舊落后的體制相接，出現(xiàn)了種種“尋租”活動(dòng)，致使教育行為扭曲，教育腐敗叢生，教育的社會(huì)形象和公信力嚴(yán)重下降。各種價(jià)值模糊、產(chǎn)權(quán)曖昧的“改制學(xué)�！�，如“民辦公助”、“國(guó)有民辦”的學(xué)校，實(shí)行“一校兩制”的“校中校”、“二級(jí)學(xué)院”等等，利用國(guó)有資源和名校品牌名大賺其錢。社會(huì)腐敗風(fēng)氣對(duì)學(xué)校、教育的侵蝕日益明顯，連年發(fā)生的高考舞弊案、學(xué)術(shù)剽竊案、“注水文憑”、逐漸制度化的權(quán)學(xué)交易和錢學(xué)交易、人為制造的“擇校熱”和巨額的“擇校費(fèi)”，以及嚴(yán)重的教育亂收費(fèi)等等，使教育被視為“充滿銅臭的商業(yè)活動(dòng)”。2002年8月，國(guó)家計(jì)委公布上半年價(jià)格舉報(bào)情況，教育亂收費(fèi)在各類舉報(bào)中居于首位，超過(guò)了對(duì)藥品及醫(yī)療服務(wù)、房地產(chǎn)價(jià)格及物業(yè)管理等的舉報(bào)。[50]在2001年沈陽(yáng)市的行風(fēng)評(píng)議，教育系統(tǒng)在被評(píng)議的30個(gè)重點(diǎn)部門中排名最末，輿論認(rèn)為教育腐敗已超過(guò)司法腐敗而最為市民關(guān)注。[51]

　　四、總結(jié)和評(píng)價(jià)

　　圍繞建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革、對(duì)外開(kāi)放和實(shí)現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)代化，80年代以來(lái)教育制度改革和教育政策的調(diào)整取得了一些進(jìn)展；
但總體而言，這一時(shí)期的教育是發(fā)展大于改革，教育在數(shù)量、規(guī)模上的發(fā)展令人矚目；
但在體制的更新和教育價(jià)值、教育品質(zhì)的提升上乏善可陳。

　　1、政治與教育、學(xué)術(shù)的關(guān)系的變化。社會(huì)現(xiàn)代化是一個(gè)日益倚重知識(shí)權(quán)威的過(guò)程。對(duì)教育、學(xué)術(shù)而言，需要從階級(jí)斗爭(zhēng)、政治至上、官本位的黨治文化，轉(zhuǎn)為建立教育的主體地位和學(xué)術(shù)本位的管理，以及實(shí)現(xiàn)教育決策的科學(xué)化、民主化。由于政治體制改革的滯后，在制度層面的裹足不前，體制障礙成為影響中國(guó)教育和學(xué)術(shù)發(fā)展的嚴(yán)重因素。

　　2、新的教育方針，從為政治服務(wù)轉(zhuǎn)為為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，是一個(gè)有限的進(jìn)步，其價(jià)值依然是國(guó)家功利主義的。但在教育體制由計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變中，中央與地方的關(guān)系、政府與學(xué)校的關(guān)系、國(guó)家與社會(huì)力量的消長(zhǎng)都在發(fā)生某種變化，教育地方化、多樣化的局面開(kāi)始出現(xiàn)，體制外的教育開(kāi)始生長(zhǎng)。

3、就教育決策而言，政府包攬過(guò)多、行政主導(dǎo)的弊病并未解決，國(guó)家教育資源配置的方式并未根本改變，教育管理、教育決策中行政化、長(zhǎng)官意志主導(dǎo)的傾向嚴(yán)重（如高校合并、擴(kuò)招）。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

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