上周談到，取之于民的財力難以自動用之于民。因此對政府開支行為的生機和監(jiān)管就不可少。但是，審查和監(jiān)管本身也要耗費公共資源。這就遇到了一個悖論：以增加審計和監(jiān)管費用來減少政府開支的浪費、揮霍和貪污，真的就可以增加用之于民的財力嗎？

　　答案是否定的。道理淺顯不過——增加對政府開支的監(jiān)管，固然可收到減少財力浪費的效果，但監(jiān)管費用不能給人民帶來直接利益，也是一種損耗。這里一共有三個量：被濫用的財政開支總量、審計和監(jiān)管費用的增量，以及因加強監(jiān)管而減少被濫用財力的增量。假定濫用總量為10億人民幣，加2億審計和監(jiān)管開支可減3億濫用，再增2億監(jiān)管開支又減2.5億浪費，最后增2500萬費用、省2500萬損失——事情就平了。問，此案未用于民的總量幾何？答案是正好10億。

　　推論也清楚：若不引進其他限制條件，用之于民的財力并不會因為強化對政府開支的審計和監(jiān)管而增加。這條推論的基礎(chǔ)是經(jīng)濟學里大有名堂的“租值消散”定律，不會錯。那么，這所謂的“其他限制條件”，究竟是什么？

　　一定是那些能夠減少被濫用財力總量的條件。記住，從爭取更多財力用之于民的立場出發(fā)，真正的關(guān)鍵是減少被濫用財力的總量。要是這個總量的水平不降低，單靠增加審計和辦案的費用，加到一定數(shù)量再加就得不償失。而無論怎么加，都是社會損耗的增加。

　　究竟引進哪些限制條件，才可以減少被濫用財力的總量呢？很多。比如改變彌漫于官場的奢靡風氣。比如大幅提高官員的道德水準。比如完善財政紀律和規(guī)章。比如增加政府財政活動的公開性和透明度。比如強化人大、輿論和公眾對公共財政的參與�；蛘呷�面推進鄧小平早在1980年就宣布的政治體制改革。只要切實做到，上述每一項都可以降低財力被濫用的總量。

　　但若要問，有沒有哪一項限制條件，簡明、易行、可收立竿見影之效，又與任何其他限制條件完全不相矛盾？我認為有的，那就是以法律約束政府總開支。這件事情的要點有四：第一，正式立法，最好在憲法里有專門條款。第二，政府開支總量，可以是絕對量，也可以是占國民所得的一個比例；
從容易堅持的角度看，比例量遠為可取。第三，約束政府總開支，就是約束政府總收入（包括稅收、國債和其他收入）。第四，立法約束不是絕對不變，而是變要講程序，不能隨意變。

　　為什么以法律約束政府總開支，就可降低被濫用財力的總量呢？最明顯的是，約束了政府總開支，也就約束了被濫用財力的總量�？鋸堃稽c想：如果法定政府總開支不得高于國民所得的30%，那么即便全部財力都被濫用——這當然是不可能的——濫用總量也就是30%。為政府總開支安裝上法定的閘門，可以關(guān)住被濫用財力的總量。

　　以法律約束政府總開支，對降低財力被濫用總量的第二方面影響，是便于人大、輿論和公眾審查增加政府收入的建議和主張。是的，為改善收入分配，為調(diào)控經(jīng)濟，為各種長遠和短暫的緊迫需要，增加國債、稅收和政府其他收入的呼吁、建議和主張，幾乎無日無之。都有道理，但所有道理加到一起，可以加出一個大錯來——政府總收入增加過快，與國民經(jīng)濟的總體水平脫了節(jié)，更與防范公共財力被濫用的能力脫了節(jié)。

　　有專家曾把稅收占GDP的比例，定義為“國家能力”。他們也許是對的，但要靠想象才能假定，取之于民的全部可以用之于民。在財力的取、用可能分道揚鑣的真實世界里，我們不能離開防范公共財力被濫用的實際能力來鼓吹增加國家財力。記得西游記吧，一個唐僧，要配上豬八戒、沙和尚和孫悟空，才能從西天取經(jīng)回來。要是三個唐僧配一個豬八戒，結(jié)局會怎樣？至于近來有人不知所謂的“大政府”言論，不過是把十個唐僧打包送上西天的偉大主張。

　　加一個以法律約束政府總開支的限制條件，各種增加政府收入的主張就必須互相競爭。橫豎加了稅就減債，庫房多收了國企的壟斷利潤就減稅。因此，專家們不能僅僅論證“增”的理由，而且要論證“優(yōu)”的根據(jù)，更要為“減”獻計獻策——否則就什么也加不進去。專家意見之間的競爭程度提升了，有利于人大、輿論和公眾做出正確的判斷。

　　最后一點重要。在一個行政主導的體制里，公共財力用途究竟何在、利用效率究竟如何，信息掌握在政府部門和關(guān)鍵官員手里。以法律約束政府總開支，政府內(nèi)部各機構(gòu)和各層次爭取國家財力的競爭也增加了。這樣，政府部門和官員們就互相“盯得緊”，也應(yīng)該更樂意配合審計和監(jiān)管部門約束其他部門的開支行為。就是說，行政部門和官員的信息優(yōu)勢，可為減少財力被濫用而用。

　　能夠做到以法律約束政府總開支嗎？難。反正西方發(fā)達國家沒有一個做到過。美國幾乎做到，1982年參院以三分二多數(shù)票通過了“平衡預算限制稅收”的憲法修正案，但眾院表決少了兩票；
1994年共和黨“與美國締約”，包括了一個增加稅收必須得到國會絕對多數(shù)通過的修正案，最終以1票之差功虧一簣。歐洲的福利國家就不要談了。這也許說明，民主投票的政制難以立法約束政府總開支。

　　西方以外的世界如何？沒有查過。中國歷史上，康熙皇帝在1711年頒布過“人丁滋生，永不加賦”的詔令。據(jù)史家考證，田賦的正稅部分，“永不加賦”言而有信，但雜費和其他貓膩，卻從來沒有干凈利落過。田賦以外，清代商業(yè)流轉(zhuǎn)稅似乎永遠在加。更重要的是，“永不加賦”約束的是稅收絕對量，真的百分之百做到，政府財力不能隨經(jīng)濟總量增長而增長，一旦有事，“國家能力”危矣。

　　還是放眼未來吧。中國可以做到以法律約束政府總開支嗎？不敢說。敢說的只有一點，如果做到，“中國世紀”云云，就劃出了最重要的一條底線。在這個意義上，四分之一世紀改革開放帶動的經(jīng)濟成長還能不能持續(xù)，成敗在此一舉。

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