程方平:中國(guó)部分地區(qū)實(shí)行教育券制度的現(xiàn)象、問(wèn)題及相關(guān)爭(zhēng)論
發(fā)布時(shí)間:2020-05-27 來(lái)源: 短文摘抄 點(diǎn)擊:
「內(nèi)容提要」教育券在中國(guó)的實(shí)踐已有多年,相關(guān)的爭(zhēng)論也比較多,甚至有些大牌的學(xué)者不屑一顧地認(rèn)為在美國(guó)的教育券實(shí)驗(yàn)都失敗了,在中國(guó)自不必提及,本文在考察和研究的基礎(chǔ)上對(duì)相關(guān)問(wèn)題作了初步的分析,并試圖傳遞一個(gè)理念,中國(guó)的教育改革應(yīng)該基于自身的問(wèn)題與實(shí)際,應(yīng)該走適合自己的發(fā)展之路。
「關(guān)鍵詞」教育券/制度/現(xiàn)象/問(wèn)題
自2001年浙江長(zhǎng)興縣首先進(jìn)行教育券實(shí)踐至今已經(jīng)3年多了,到目前為止,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)又有湖北的監(jiān)利、山東的沾化、云南的大理、山西的左權(quán)等地也開(kāi)展了相關(guān)的實(shí)驗(yàn),并已經(jīng)有了一定的效果。然而,對(duì)教育券的實(shí)踐和理論探索并不是沒(méi)有異議的,其前前后后的爭(zhēng)論依然激烈而廣遠(yuǎn),引起了政府部門、教育界、各類研究機(jī)構(gòu)、媒體、學(xué)生家長(zhǎng)等的深度關(guān)注,也觸動(dòng)了政府管理教育的傳統(tǒng)方式,更引發(fā)了民眾對(duì)教育選擇的種種思考,可見(jiàn),教育券不僅是值得關(guān)注的教育實(shí)驗(yàn)和改革實(shí)踐,其中也牽涉到許多相關(guān)的教育和管理問(wèn)題。
對(duì)教育券的關(guān)注和相關(guān)的實(shí)驗(yàn),最初主要是受到國(guó)外的影響。1995年獲諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的美國(guó)貨幣經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物米爾頓·福里德曼(Milton Friedman )曾在其1955年所著的《資本主義和自由》(Capitalim and Freedom )一書中最先明確提出教育券的概念,試圖以有價(jià)證券的形式直接補(bǔ)助給家長(zhǎng)用于兒童教育的一定數(shù)額的錢,家長(zhǎng)可用此代金券通過(guò)付學(xué)費(fèi)的方式自由地為孩子選擇公立的和私立的學(xué)校。一方面可以將政府對(duì)國(guó)民教育的最基本投入更加公開(kāi)化,將受教育的部分選擇權(quán)交給民眾;
同時(shí),可以在公立學(xué)校之間及公私立學(xué)校之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),促進(jìn)學(xué)校持續(xù)有效的發(fā)展。
然而,直到上世紀(jì)的80年代之前,米爾頓·福里德曼的設(shè)想并沒(méi)有進(jìn)入到教育實(shí)踐層面;
此后,在使用英語(yǔ)國(guó)家中進(jìn)行的一系列教育改革都帶有明顯的教育去中心化(decentralisation)、市場(chǎng)化(marketisation )和私有化(privatisation )的傾向,其中最令人關(guān)注的是“擇校問(wèn)題(school choice )”,為了促進(jìn)求學(xué)者的跨區(qū)跨界就學(xué),在部分國(guó)家開(kāi)始嘗試使用“教育代金券”,民眾可以持券擇校,體現(xiàn)了受教育者維護(hù)自己權(quán)利的選擇。在一定程度上打破了教育壟斷,體現(xiàn)了均衡、公平等最基本的教育原則和補(bǔ)償原則,較好地處理了教育平等中自由選擇和扶助弱勢(shì)的關(guān)系,在澳大利亞、肯尼亞、荷蘭、瑞典、新西蘭等國(guó)家,也都有相關(guān)的嘗試或?qū)嶒?yàn)[1].當(dāng)然,在這些國(guó)家的教育券實(shí)驗(yàn)過(guò)程中,一般都目標(biāo)明確,教育券的功能也相對(duì)單一,因此,效果也會(huì)因具體的地方情況而有明顯的差異,難以在更大的范圍內(nèi)推廣。
一
教育券之所以能在中國(guó)能較快的拓展,一個(gè)主要原因是因?yàn)橹袊?guó)在教育資源方面存在著嚴(yán)重的不足,而有限教育資源在分配上又有許多不透明、不公平,以至眾多體制上的干擾[2].因此,一些地方教育主管部門希望作一些改革嘗試,試圖促進(jìn)教育投入方面的全面改革。
另一個(gè)重要原因是,中國(guó)政府和民眾都曾有過(guò)使用有價(jià)證券的歷史和經(jīng)驗(yàn),感覺(jué)有價(jià)證券是在資源短缺時(shí)對(duì)民眾最為公平的做法。就在20世紀(jì)50-70年代,民眾普遍使用的全國(guó)性的和地方的糧票、布票、油票、肉票、工業(yè)券,以至手表票、自行車票、縫紉機(jī)票、大衣柜票等等,都使物質(zhì)匱乏年代的民眾直接感到了政府的努力和關(guān)懷,甚至至今還有人懷念當(dāng)時(shí)的“票證年代”[3].甚至在今天,一些單位和商業(yè)機(jī)構(gòu)仍然采用飯票、代金購(gòu)物券、禮券、折扣優(yōu)惠券等來(lái)促進(jìn)消費(fèi)、體現(xiàn)福利,仍然有效地運(yùn)用了代金券的多種功能。
教育券在中國(guó),最初實(shí)驗(yàn)的并不是條件最優(yōu)越的大城市,也不是經(jīng)濟(jì)特別落后的地區(qū),而是在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革,以及政府和民眾觀念都比較活躍的地區(qū)。起初,在2001年,筆者曾希望北京的海淀區(qū)率先利用北京市給予的“教育實(shí)驗(yàn)區(qū)”的特殊政策,通過(guò)推行教育券實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的高水平普及,以及教育的均衡化、民主化、公平化、投入公開(kāi)和大眾參與等。在當(dāng)時(shí)筆者還明確提出:“在教育代金券具體推行的過(guò)程中,可以考慮根據(jù)我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展極不平衡的特點(diǎn),將代金券分為若干層次;
”“在各地區(qū)間建立教育補(bǔ)助代金券的承認(rèn)和轉(zhuǎn)換機(jī)制”,考慮到了在教育券實(shí)施中的許多中國(guó)的實(shí)際問(wèn)題。同年8月,北京的《現(xiàn)代教育報(bào)》將此設(shè)想刊登出來(lái),[4]但依然沒(méi)有得到政府主管部門的積極反響。
二
在中國(guó)最先推行教育券的是浙江湖州的長(zhǎng)興縣,該縣的教育券實(shí)踐始于2001年,正值各級(jí)政府和教育主管部門在教育投入和教育改革中缺少思路、缺少作為的大背景之下。據(jù)說(shuō)2000年底長(zhǎng)興縣的教育局長(zhǎng)熊全龍?jiān)趲ш?duì)到美國(guó)加州考察教育時(shí),在洛杉磯市附近的羅斯密學(xué)區(qū),了解到當(dāng)?shù)卣诎l(fā)起一項(xiàng)在全州實(shí)施“教育券”制度的全民共決提議,在深入了解后熊局長(zhǎng)有了一些改革的想法。而正在此時(shí),長(zhǎng)興縣也在尋求實(shí)現(xiàn)省“教育強(qiáng)縣”的途徑和思路,要將義務(wù)教育的入學(xué)率、鞏固率、普通高中和職業(yè)高中的比例,以及民辦教育的辦學(xué)積極性等都作為推進(jìn)工作的重要方面。而借鑒和實(shí)施“教育券”正好可以從多方面推進(jìn)這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),整合或打破原有的地方教育發(fā)展模式,激活教育資源。
在調(diào)查研究和周密策劃之后,長(zhǎng)興縣教育局提出了他們的設(shè)想,并在兩個(gè)月后得到了縣委縣政府以及浙江省教委的積極肯定和大力支持,隨之縣教育局便出臺(tái)了《關(guān)于使用“教育券”辦法的通知》。2001年9月,該縣就讀于民辦學(xué)校義務(wù)教育階段的新生和職業(yè)類學(xué)校的初中畢業(yè)生便分別領(lǐng)到了面額500元和300元的教育券,不僅促使民辦學(xué)校進(jìn)入良性發(fā)展軌道,使其生源有了明顯增加;
也使普通高中和職業(yè)類高中的比例在短期內(nèi)達(dá)到1:1,職業(yè)學(xué)校的招生人數(shù)從2000年的1403人增加到2002年的3306人。當(dāng)年,該縣共向1800名發(fā)放了約65萬(wàn)元的教育券,有限的和透明的教育投入受到了多方面的改革效果。
2002年長(zhǎng)興縣繼續(xù)拓展教育券的其他用途,開(kāi)始實(shí)行“貧困助學(xué)教育券”,對(duì)全縣361名貧困生每學(xué)期發(fā)放面值200元(小學(xué))和300元(初中)的教育券,使貧困學(xué)生的雜費(fèi)得以免除。在全國(guó)率先解決了義務(wù)教育中主要的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題和諸多相關(guān)問(wèn)題。
2003年初,浙江省教育廳在長(zhǎng)興召開(kāi)了全省教育局長(zhǎng)和全國(guó)專家的教育券問(wèn)題研討會(huì),及時(shí)通報(bào)了情況、總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)。雖然人們認(rèn)為在浙江全省推行教育券制度的條件還不成熟,但對(duì)長(zhǎng)興教育券實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)確實(shí)充分肯定的。
2003年9月,長(zhǎng)興縣根據(jù)自己的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和探索感受,在提升義務(wù)教育水平的改革大潮中,在地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)下,在當(dāng)?shù)攸h委和政府的持續(xù)支持下,又將教育券的發(fā)放推展到當(dāng)?shù)氐膬伤胀ǜ咧,為?dāng)?shù)卦缛諏?shí)現(xiàn)高中普及奠定了重要的基礎(chǔ)。這年,該縣共發(fā)放三類教育券592張,總計(jì)金額151萬(wàn)元。[5]
三
進(jìn)入到2004年,教育券的實(shí)驗(yàn)在全國(guó)范圍內(nèi)又有了不少充滿活力的增長(zhǎng)點(diǎn)。年初,《南方周末》的記者就報(bào)道了湖北監(jiān)利的教育券實(shí)驗(yàn),認(rèn)為,對(duì)比三年前浙江長(zhǎng)行的教育券改革,無(wú)論是從深度還是廣度上,監(jiān)利人走得更遠(yuǎn),甚至可以說(shuō)它打破了原有的整個(gè)基礎(chǔ)教育管理模式。早在2002年底,該縣就將教育的困境寫成報(bào)告向省市反映,隨即便出臺(tái)了有關(guān)文件,認(rèn)為《關(guān)于基礎(chǔ)教育綜合改革的實(shí)施意見(jiàn)》的核心是“教育服務(wù)的市場(chǎng)化”,而“義務(wù)教育卡”制度則是撬動(dòng)市場(chǎng)的關(guān)鍵。
根據(jù)監(jiān)利的設(shè)想和措施,2004年開(kāi)始實(shí)施的教育卡,發(fā)放的對(duì)象是所有接受九年義務(wù)教育的學(xué)生,政府要把投入義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)均攤到每個(gè)學(xué)生,使學(xué)生自主擇校,同時(shí)避免了以往教育投入(主要是上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付)過(guò)程中的截流和挪用現(xiàn)象。
與此制度相配套的還有教師醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,使教師的學(xué)校所有和教育部門所有的束縛和教師職業(yè)的“鐵飯碗”特色被打破,促進(jìn)了教師的流動(dòng)和地位的提高。同時(shí),教育主管部門還將學(xué)校教育的管理權(quán)移交到新組建的學(xué)校民主管理委員會(huì),使之成為名副其實(shí)的獨(dú)立法人和辦學(xué)主體。而教育局則成為“行業(yè)主管部門”,地方人事、編制、財(cái)政、物價(jià)、勞動(dòng)及社會(huì)保障部門對(duì)教育的限制也推出具體領(lǐng)域,退居更為宏觀的方面。[6]不可否認(rèn),在監(jiān)利的教育改革棋盤中,教育卡是重要的環(huán)節(jié),將發(fā)揮教育體制改革方面的許多作用;
但是否真能將義務(wù)教育階段的教育“市場(chǎng)化”,其中的爭(zhēng)議會(huì)更加激烈。
根據(jù)《云南日?qǐng)?bào)》載,大理白族自治州2004年秋季首推教育券制度,在確保正常辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的同時(shí),在公辦、民辦和職業(yè)高中首次推行教育券制度,鼓勵(lì)各類學(xué)校努力挖掘教育資源,真正形成政府和社會(huì)力量共同辦高中,提升辦學(xué)規(guī)模和質(zhì)量的新體制。如此,該州有望在2010年實(shí)現(xiàn)高中教育發(fā)展的目標(biāo),并有望促成公私立學(xué)校教育協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。在教育券制度方面的主要做法是:公辦普通高中和職業(yè)高中以2003年招生計(jì)劃為基數(shù),每增招一個(gè)學(xué)生每生每年由地方財(cái)政分別補(bǔ)助給學(xué)校600元和700元;
民辦普通高中和職業(yè)高中以當(dāng)年在校生人數(shù)為基準(zhǔn),分別補(bǔ)助600元和700元,與公立學(xué)校額度相同。對(duì)民辦學(xué)校的補(bǔ)助由縣市政府以教育券的形式發(fā)給學(xué)生,以此抵減學(xué)費(fèi),學(xué)校從教育主管部門換回的經(jīng)費(fèi)主要用于改善辦學(xué)條件。根據(jù)該州的相關(guān)政策,他們還將對(duì)考核認(rèn)定合格的公私立學(xué)校給予一次性補(bǔ)助200-300萬(wàn),相關(guān)市縣還應(yīng)再給相應(yīng)補(bǔ)助。對(duì)民營(yíng)機(jī)構(gòu)或個(gè)人出資建校的,政府允許其稅前列支,給予其鼓勵(lì)和支持。[7]在山東省,教育廳也規(guī)定,從2004年起在九年義務(wù)教育階段的中小學(xué)貧困生,可持教育券免費(fèi)上學(xué),并確定以該省的濱州市沾化縣作為先期實(shí)施的試點(diǎn)縣。其免費(fèi)范圍包括義務(wù)教育階段的雜費(fèi)、課本費(fèi)和住宿費(fèi)等,教育券由印制,每學(xué)期由教育行政部門發(fā)給貧困生。貧困生標(biāo)準(zhǔn)是:享受最低生活保障家庭的子女;
依法由社會(huì)福利機(jī)構(gòu)監(jiān)護(hù)的未成年人;
革命烈士子女;
列入農(nóng)村五保供養(yǎng)范圍的未成年人;
因受災(zāi)、疾病等原因造成家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生等,其中少數(shù)民族學(xué)生優(yōu)先資助。試點(diǎn)所需資金由濱州市、沾化縣兩級(jí)財(cái)政籌集,省財(cái)政安排專項(xiàng)資金補(bǔ)助,并鼓勵(lì)社會(huì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人通過(guò)認(rèn)購(gòu)形式捐資。[8]在相關(guān)實(shí)驗(yàn)中比較穩(wěn)健和目標(biāo)人群比較明確和有限,主要突出解決義務(wù)教育中的難點(diǎn)問(wèn)題,并有省市縣三級(jí)政府和社會(huì)提供保障。
在山西省的左權(quán)山區(qū),教育券的實(shí)驗(yàn)也開(kāi)展起來(lái)。從2004年秋季開(kāi)始,左權(quán)縣將向被撤并的山區(qū)中小學(xué)校(已由400所并為200所)的學(xué)生發(fā)放“AB教育券”,據(jù)此學(xué)生可免除書費(fèi)、雜費(fèi),得到生活費(fèi)補(bǔ)助。所謂“AB教育券”是指在并校之后,對(duì)寄宿生政府將發(fā)給A 券——補(bǔ)助書費(fèi)、雜費(fèi)160元和生活費(fèi)100元;
對(duì)走讀學(xué)生政府則發(fā)給B 券——只發(fā)補(bǔ)助的書費(fèi)、雜費(fèi)160元。在擇校中,生活費(fèi)仍然不足的還可以用糧菜折抵,[9]基本上與當(dāng)?shù)貙W(xué)生的實(shí)際需求情況相吻合,在政策把握上也符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和水平。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),除上述地方外,還有一些地方不同程度地開(kāi)展了教育券實(shí)驗(yàn),或正在進(jìn)行相關(guān)的準(zhǔn)備。在各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)整體發(fā)展水平的差異基礎(chǔ)上,這些地方政府和教育主管部門都進(jìn)行了積極的嘗試和探索,為相關(guān)的研究和實(shí)驗(yàn)提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)和案例。
四
從上述情況看,我國(guó)實(shí)施的各地各類教育券實(shí)驗(yàn),其設(shè)想和效果都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了教育經(jīng)費(fèi)使用的具體問(wèn)題和范圍,其著眼點(diǎn)也多在促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕逃w改革和教育體制創(chuàng)新的問(wèn)題上。顯而易見(jiàn),這些嘗試多是只有教育創(chuàng)新意義和價(jià)值的,是新一輪教育改革更加務(wù)實(shí)、更注重體制問(wèn)題的突出體現(xiàn)。從浙江的長(zhǎng)興開(kāi)始,對(duì)教育券的研究和爭(zhēng)論便此起彼伏,相關(guān)的理論研究和實(shí)證研究從多方面對(duì)教育券問(wèn)題加以了全方位的審視。由此,相關(guān)的理論和經(jīng)驗(yàn)更需要認(rèn)真地反思和回顧。
在中國(guó)現(xiàn)有的教育券研究中,北京師范大學(xué)比較教育研究所的曲恒昌教授及其學(xué)生在國(guó)外教育券理論和實(shí)驗(yàn)研究方面,較早地作了許多基礎(chǔ)性的全面研究工作,曲教授指出:“我們不應(yīng)該僅僅把‘教育券’看作是一種輔助貧困學(xué)生的做法,而應(yīng)該放在當(dāng)前整個(gè)世界范圍教育改革的大背景下看待這個(gè)問(wèn)題!薄斑M(jìn)入90年代,人們嘗試用新的途徑來(lái)改革教育,這就是教育民營(yíng)化,既教育的私營(yíng)化!逃侵亟ń逃Y(jié)構(gòu)的一種重要途徑,是教育改革的一個(gè)突破口”。[10]曲教授的分析有兩點(diǎn)值得注意,第一,教育券實(shí)驗(yàn)不應(yīng)該是單一功能的;
第二,所謂的“民營(yíng)化”不僅是指民間機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)教育,也包括民間教育需求者對(duì)學(xué)校教育的選擇和評(píng)價(jià)。
一貫支持長(zhǎng)興教育券改革的浙江大學(xué)的吳華教授和北京大學(xué)周其仁教授一直非常關(guān)心教育券的實(shí)驗(yàn),(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
并從教育和教育以外的多個(gè)角度論證教育券實(shí)驗(yàn)的積極作用和意義。其中周教授指出,在中國(guó)的教育投資體制中存在著許多問(wèn)題,而“教育券提供了一種可能的出路。在教育券制度安排下,增加的財(cái)政性的教育經(jīng)費(fèi),將轉(zhuǎn)為居民家庭的教育購(gòu)買力,可以向包括民間教育在內(nèi)的一切機(jī)構(gòu)用于購(gòu)買教育服務(wù)。這樣,政府追加更多的財(cái)政教育經(jīng)費(fèi),可能刺激民間辦學(xué)投資的增加,有助于在全社會(huì)動(dòng)員更多的資源投資于教育!盵11],在他看來(lái),教育券的實(shí)施將促進(jìn)國(guó)家教育投入體制的改善,調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性,實(shí)現(xiàn)全社會(huì)對(duì)教育的關(guān)注和支持,為現(xiàn)實(shí)的教育經(jīng)費(fèi)不足的窘境提供一個(gè)“可能的出路”和選擇。
除此之外,還有不少學(xué)者認(rèn)為,教育券的實(shí)驗(yàn)具有多方面的積極意義。如周海云、趙洪斌、劉麗紅等人指出,教育券的實(shí)驗(yàn)是對(duì)公共教育財(cái)政運(yùn)作模式的制度性創(chuàng)新,對(duì)教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略和布局調(diào)整有積極作用,體現(xiàn)了創(chuàng)新精神和開(kāi)放意識(shí),在現(xiàn)有體制難有作為的情況下,探索了有實(shí)際意義和效果的創(chuàng)新途徑。[12]對(duì)于長(zhǎng)興教育券實(shí)驗(yàn),一般人開(kāi)始都簡(jiǎn)單地認(rèn)為是學(xué)習(xí)國(guó)外的做法;
也有人強(qiáng)調(diào)這是長(zhǎng)興自己的創(chuàng)造和在中國(guó)的文化歷史背景中具有土壤;
甚至有的專家指出,長(zhǎng)興的實(shí)驗(yàn)嚴(yán)格來(lái)說(shuō)不算是“引進(jìn)”福里德曼的理論,不過(guò)是將改革開(kāi)放后消失多年的“代金券”重新用在了新時(shí)期的教育領(lǐng)域。[13]后者的議論雖有不屑之嫌,似乎是說(shuō)教育券的實(shí)驗(yàn)是用“舊瓶裝新酒”,但卻從一個(gè)側(cè)面明確了長(zhǎng)興教育券的本土基礎(chǔ)和獨(dú)創(chuàng)價(jià)值,它決不是簡(jiǎn)單的“舶來(lái)品”。
由此可見(jiàn),對(duì)教育券實(shí)驗(yàn)的關(guān)注和研究正在從教育實(shí)踐第一線拓展到理論研究界,包括教育研究、經(jīng)濟(jì)研究、管理研究、體制研究等諸多領(lǐng)域和諸多層面,并在與相關(guān)實(shí)踐的結(jié)合中不斷豐富自身的內(nèi)容。
五
尤其值得注意的是,在教育券問(wèn)題的實(shí)驗(yàn)和探討中,中央教育主管部門始終沒(méi)有表示明確的支持或反對(duì)。這使有些人產(chǎn)生了疑惑和不安,因?yàn)榈貌坏缴霞?jí)主管部門的首肯,一些人甚至懷疑起自己的感覺(jué)和判斷。其實(shí),教育主管部門的態(tài)度是正確的,教育券的實(shí)驗(yàn)還沒(méi)有成熟到可以向全國(guó)推廣的程度,中國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)也不可能僅用一種模式就可以包打天下。國(guó)家教育主管部門的態(tài)度已經(jīng)為教育券的進(jìn)一步實(shí)驗(yàn)和探索留下了充裕的探索實(shí)驗(yàn)的回旋空間,這也正是各地方教育行政部門應(yīng)該珍惜而不是疑惑的地方,應(yīng)該積極地探索適合本地特點(diǎn)的教育發(fā)展之路,而不是消極地等待上級(jí)的批示。
更值得欣慰的是,雖然在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)對(duì)教育券實(shí)踐的研究評(píng)價(jià)幾乎一邊倒的肯定聲中,近來(lái)也有一些學(xué)者提出了反面意見(jiàn),其中比較典型的是華中科技大學(xué)教科院的兩位碩士生吳曉莉和黃芳。她們認(rèn)為從教育觀念、學(xué)校系統(tǒng)、政府監(jiān)管和資助、具體實(shí)施等角度看,教育券計(jì)劃都不適合目前我國(guó)的國(guó)情,在“大范圍推廣是不足取的。無(wú)論是從教育券計(jì)劃在美國(guó)實(shí)施的效果來(lái)看,還是就我國(guó)的教育現(xiàn)實(shí)來(lái)看,教育券尚存在許多亟待解決的問(wèn)題”。其主要理由是:(一)教育券實(shí)驗(yàn)者以“私營(yíng)化”、“市場(chǎng)化”等為理論支撐,則不僅沖擊傳統(tǒng)的教育,制約教育的終極目標(biāo),還會(huì)造成社會(huì)和教育界價(jià)值迷失和民主迷失的不良后果,甚至?xí)ㄟ^(guò)短期的民眾參與、選擇和表面的公平引發(fā)新的不公平;
(二)實(shí)施教育券不一定能促進(jìn)現(xiàn)有學(xué)校的優(yōu)勝劣汰,反而會(huì)出現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)隔離”的教育現(xiàn)狀,使現(xiàn)有的學(xué)校系統(tǒng)面臨危險(xiǎn),因?yàn)橄嚓P(guān)的政策、機(jī)制和質(zhì)量觀的改變等都難以到位;
(三)在政府財(cái)政投入狀況沒(méi)有大幅度變化的情況下,對(duì)教育券實(shí)驗(yàn)?zāi)芊癯晒χ萍s較大,同時(shí)政府在投入和監(jiān)管中都會(huì)遇到困境,民眾的知情權(quán)依然有限影響其選擇的準(zhǔn)確性,難以通過(guò)加大政府投入力度從根本上改變現(xiàn)狀;
(四)在具體實(shí)施中,由于學(xué)校質(zhì)量評(píng)估制度尚不完善,民眾難以判斷,一些學(xué)校會(huì)出現(xiàn)危機(jī),實(shí)施教育券需要很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)支撐,過(guò)分倚重教育券會(huì)加大政府教育經(jīng)費(fèi)的支出,限制社會(huì)的投入。從現(xiàn)有實(shí)施效果看,并沒(méi)有證據(jù)證明教育券與教育質(zhì)量之間有相關(guān)性。[14]有了這些反面的意見(jiàn)和研究,可以幫助我們的實(shí)踐者和研究者從線性的思維和感覺(jué)中跳出來(lái),從更廣泛的聯(lián)系和領(lǐng)域更深刻地思考問(wèn)題。盡管面對(duì)教育券的問(wèn)題,不同觀點(diǎn)的爭(zhēng)鳴和對(duì)立依然有許多錯(cuò)位和誤解,但其都同樣具有建設(shè)性的價(jià)值,以往對(duì)教育券的研究多滯留在宏觀的教育經(jīng)濟(jì)、經(jīng)費(fèi)投入和管理、民眾參與和選擇、投入體制的改善等宏觀層面,而對(duì)學(xué)校發(fā)展、學(xué)校體制、教學(xué)質(zhì)量、學(xué)校社會(huì)的融合等中觀和微觀的連帶問(wèn)題的研究較為薄弱。為此,多元化、多角度的相關(guān)研究應(yīng)該是關(guān)注教育券在不同地區(qū)實(shí)驗(yàn)的重要參照。
六
筆者認(rèn)為,中國(guó)現(xiàn)在進(jìn)行的部分地區(qū)的教育券實(shí)驗(yàn)是有價(jià)值的和有前景的,當(dāng)然,這并不意味就可以在全國(guó)或一個(gè)地區(qū)普遍推廣。因?yàn)椋逃膯?wèn)題不僅是充滿爭(zhēng)論的理論問(wèn)題,也是極有差異的實(shí)踐問(wèn)題。2003年初我曾就這一問(wèn)題與浙江省教育廳的黃新茂廳長(zhǎng)有過(guò)探討,即便是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的浙江省,也有明顯的地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的差異,為此,在浙江推行教育券的設(shè)想沒(méi)有形成。
盡管如此,筆者依然認(rèn)為浙江長(zhǎng)興的教育券實(shí)驗(yàn)和方興未艾的其他地區(qū)的教育券實(shí)驗(yàn)是在做著重要的貢獻(xiàn),而且其中蘊(yùn)涵的創(chuàng)新價(jià)值和創(chuàng)新精神與消極地等待全國(guó)性的統(tǒng)一政策的作為相比,無(wú)疑是更應(yīng)該提倡的。
筆者雖然較早提倡在部分地區(qū)實(shí)施教育券制,但基本上是依據(jù)教育均衡、教育公平、教育民主等基本的和世界公認(rèn)的教育理念。但自從長(zhǎng)興真正實(shí)施了教育券制度,筆者的思想也被打開(kāi)了。其實(shí)在教育券實(shí)施的過(guò)程中,在諸多因素的影響下,變化的可能性和影響的多元性是存在廣闊空間的。從一定意義上說(shuō),同樣是實(shí)施教育券,中國(guó)和外國(guó)、浙江和其他省市、不同的市縣和地區(qū)都會(huì)存在較大的差異,在甲地沒(méi)有成功的實(shí)驗(yàn)在乙地可能會(huì)取得極大的成功,反之亦然。再有,教育券實(shí)驗(yàn)不可能是在真空中進(jìn)行,因此必然會(huì)與教育及社會(huì)的方方面面發(fā)生關(guān)系,并在磨合中不斷協(xié)調(diào)和完善。
2003年筆者在考察長(zhǎng)興的教育券實(shí)驗(yàn)之后提出了四方面的問(wèn)題,包括:(一)教育投入需要落實(shí),而民眾“看得見(jiàn)的福利”更能體現(xiàn)國(guó)家推進(jìn)義務(wù)教育的努力;
(二)給民眾擇校的權(quán)力可以促進(jìn)學(xué)校間的競(jìng)爭(zhēng),激發(fā)其內(nèi)部活力;
(三)可以促進(jìn)公私立學(xué)校平等競(jìng)爭(zhēng),同時(shí)促進(jìn)教育的多元發(fā)展,為民眾提供多元化的教育服務(wù);
(四)在現(xiàn)有教育體制的約束下,推行教育券應(yīng)該明確(1)教育券的來(lái)源要有法律保證,是由何種稅收保證,還是多元的渠道保證?(2)必須注重地方差異和特點(diǎn),因地制宜地開(kāi)展實(shí)驗(yàn),促進(jìn)管理體制創(chuàng)新,使制度為教育實(shí)際服務(wù),而不是束縛實(shí)際工作者的手腳;
(3)地方實(shí)驗(yàn)必須有地方黨和政府的整體協(xié)調(diào)與支持,轉(zhuǎn)變政府的職能,樹(shù)立服務(wù)意識(shí),使有限的改革收到多方面的積極效果。[15]此后,筆者一直關(guān)注教育券實(shí)驗(yàn)的持續(xù)效果,并對(duì)隨之出現(xiàn)的其他地區(qū)的實(shí)驗(yàn)給予了更多的關(guān)注。既然我們費(fèi)了幾十年的時(shí)間確立了“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)”這樣一個(gè)基本的研究原則和做事原則,我們就應(yīng)該前去探索,并在探索中不斷豐富和發(fā)展理論。
另外,筆者一直認(rèn)為,教育券雖然不一定能在全國(guó)推開(kāi),成為一種普遍適用的模式,但在經(jīng)濟(jì)條件好的地方和經(jīng)濟(jì)條件差的地方同樣可以有效的運(yùn)用。長(zhǎng)興并不是全國(guó)最富裕的地方,但其模式可以說(shuō)適用于那些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地方;
而大理、左權(quán)等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方則可摸索出相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)。既然“代金券”的最初功用是解決資源短缺時(shí)分配的相對(duì)公平問(wèn)題,那么,在鄉(xiāng)村和中西部的部分地區(qū)就有實(shí)施的必要和可能。筆者相信,教育代金券仍然只是一種階段性的教育投入形式,隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展還將再次消失,但是,在現(xiàn)階段的中國(guó),在現(xiàn)有教育投資體制不完善的情況下,仍不失為一種充滿活力的選擇。
在參照國(guó)外教育券問(wèn)題上的價(jià)值取向和基本經(jīng)驗(yàn)之后,我們還可以更實(shí)際地考慮我國(guó)不同地區(qū)實(shí)施教育券制度可能帶來(lái)的教育發(fā)展的綜合性變化。從常理來(lái)看,實(shí)施教育券制度只是創(chuàng)造了一種地方教育發(fā)展的良好環(huán)境和基礎(chǔ),還不能解決地方教育發(fā)展所面臨的所有問(wèn)題和困難,如教育質(zhì)量的問(wèn)題、民眾教育選擇的實(shí)際問(wèn)題、學(xué)校發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題、教育投入的多元化多渠道問(wèn)題、地方社會(huì)和教育管理體制的問(wèn)題、教育的客觀和公正的評(píng)價(jià)問(wèn)題等,這些問(wèn)題還需通過(guò)相應(yīng)的政策法規(guī)、方式方法和渠道途徑配合加以解決。教育券只是地方教育整體發(fā)展體制中一種因地制宜的有效方法或教育投入制度,還必須與地方的財(cái)政制度、人事制度、稅務(wù)制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)保障制度等相配合和協(xié)調(diào)。因此,關(guān)于實(shí)施教育券制度的成敗不只取決于教育券制度本身,而更在于地方的整體發(fā)展思路是不是向著“學(xué)習(xí)型”社會(huì)的大方向走,是不是將“科教興國(guó)”作為地方整體發(fā)展的決策依據(jù)。教育券的實(shí)驗(yàn)需要有這些基礎(chǔ)性的社會(huì)需求,同時(shí),教育券制度的有效實(shí)施也會(huì)使地方教育和社會(huì)的發(fā)展建立在更加合理和穩(wěn)固的基礎(chǔ)之上。
我們不排除還會(huì)出現(xiàn)不同于教育券,甚至優(yōu)于教育券的其他教育投入制度的實(shí)驗(yàn)和選擇,但正因?yàn)槿绱,我們要為方興未艾的地方教育券的實(shí)驗(yàn)提供多方面的支持,因?yàn)檫@些積極的也許是尚不成熟的探索確實(shí)代表了中國(guó)教育改革的精神和方向。
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來(lái)源:《當(dāng)代教育科學(xué)》2005年第7期
程方平,中央教育科學(xué)研究所學(xué)術(shù)委員會(huì)主任,教育與人力資源研究部研究員。
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