決策問題成為公共話題，早已有之。決策的科學性、正確性，是長期以來我國決策問題討論的核心和關注焦點。減少決策失誤，追究和落實決策責任，建立科學民主的決策機制，一直作為政府決策面臨的難題，引起廣泛討論。

　　一、公共性：政府決策的本質特征

　　決策是政府職能行使的重要手段和重要領域。政府決策的目標是形成符合經(jīng)濟社會發(fā)展實際的社會政策，并通過政策的施行達到改善資源配置、調節(jié)社會矛盾、促進社會穩(wěn)定的目的。政府決策問題成為公共問題，來源于決策內容的“公共性”。與計劃經(jīng)濟條件下對決策問題探討環(huán)境不同，首先必須明確政府決策是社會主義市場經(jīng)濟體制條件下政府職能行使的重要工具，應依據(jù)決策涉及“公共性”的程度，劃定決策問題屬于政府決策，抑或是市場決策。因為，“公共性”才是政府決策的本質特征

　　對決策性質的認識，對政府決策的主要領域是公共問題和公共政策，囿于計劃經(jīng)濟體制的思維慣性，并沒有真正確立。只有對決策問題進行分類，結合決策方案制訂、決策程序選擇、決策利益指向、決策責任追究等決策的一系列問題，形成完整系統(tǒng)、與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的決策評價，才能找到?jīng)Q策難題的“癥結”。

　　決策分類的關鍵，是確立政府決策與私人（企業(yè)）決策的界限，確立決策的“公眾參與性”的理論依據(jù)。決策問題有三個層次的分類。一是政府決策與企業(yè)、個人決策。其中，政府決策是關于公共設施、公共事業(yè)的決策，依靠政府財政資金，運用社會公共決策，發(fā)揮政策的公益性影響；
企業(yè)、個人決策是市場主體的自主決策，決策方案自主選擇，決策后果自我承擔。二是政府決策內部分為投資性決策和社會公共政策決策。政府投資的主要領域是“公共產品”，解決市場和私人不能提供、不愿提供的，具有“外部性”的公共產品不足的問題，有利于改善資源優(yōu)化配置和經(jīng)濟增長的“瓶頸”制約；
社會公共政策的作用則是針對社會秩序、社會公平、社會服務等社會事務，協(xié)調經(jīng)濟社會不同利益群體沖突，實現(xiàn)社會穩(wěn)定和良性發(fā)展。三是政府投資性決策中分為公共領域投資決策和一般競爭性性領域投資決策。實行社會主義市場經(jīng)濟后，政府已經(jīng)逐步從一般競爭性行業(yè)中退出，專注于改善基礎設施投入和社會發(fā)展事業(yè)。但由于債務、冗員和國有資產體制等原因，政府的退出還不徹底、不規(guī)范。政府處于發(fā)展經(jīng)濟的善良愿望，還繼續(xù)保留著在一般競爭性領域投資的內在沖動和能力。

　　正是政府決策的特殊性決定了其公眾參與性：政府決策是對公民稅收的運用，是影響經(jīng)濟社會發(fā)展全局和協(xié)調利益關系的公共決策，應該受到社會公眾的重視，應該吸引社會公眾參與，應該為社會公眾參與公共問題決策提供信息條件和程序保障。公眾參與是政府決策重要特征。

　　決策分類的意義在于，根據(jù)決策中“公共性”程度，選擇適宜的決策模式，進行明確的政策執(zhí)行，追究和落實決策責任。

　　二 、“決策盲點”：決策難題的重要成因

　　我國傳統(tǒng)的決策體制內在地具有諸多“決策盲點”：（1）決策領域選擇上，公共性投資決策與競爭性投資決策混合；
（2）決策重點選擇上，重經(jīng)濟建設項目決策，輕社會發(fā)展決策；
（3）決策主體范圍上，政府集“決策”的生產者和供給者于一身，政府提出決策，政府圈定決策，決策封閉進行；
（4）決策程序上，重視體現(xiàn)和貫徹上級決策意圖，聽取專家意見僅僅作為一種咨詢形式和程式存在；
（5）決策信息資料的提供上，資料與信息局限于“決策討論圈”，社會公眾難以通過占有資料，參與決策，影響決策，形成對未來經(jīng)濟發(fā)展的合理預期，決策信息具有“高壟斷性”；
（6）決策評估上，重視決策發(fā)揮有益影響的鑒定，忽視對不利狀態(tài)的預防，重視決策意圖貫徹，忽視成本收益分析；
（7）決策責任追究上，由于缺乏集體性決策程序或者“程序失靈”，事后的決策責任追究困難；
（8）決策氛圍和環(huán)境上，突出決策的保密性、神秘性，忽視決策的公共性、公眾性，決策成為領導人的專有權力，排斥社會公眾的參與。

　　上述“決策盲點”的存在，導致政府面臨諸多決策難題：決策的科學性難以保障、決策的利益協(xié)調性難以維護、決策的執(zhí)行力羸弱、決策責任追究困難。通俗地說，決策的損失難以避免，決策失誤代價沉重，決策缺乏合理機制。

　　三、公眾參與：決策體制創(chuàng)新的一根紅線

　　1、科學化、民主化：黨的十五大前決策體制改革的目標定位

　　1986年7月全國軟科學研究工作座談會召開，首次對科學決策問題做了專題性的深入探討，完成了實現(xiàn)“決策科學化、民主化”的決策體制改革的目標定位。1987年黨的十三大強調制度建設“對于黨的決策的民主化和科學化……十分重要”，這是黨的代表大會首次強調進行決策民主化和科學化制度建設的重要性。

　　1992年黨的十四大提出“領導機關和領導干部要認真聽取群眾意見，充分發(fā)揮各類專家和研究咨詢機構的作用，加速建立一套民主的科學的決策制度”。1994年黨的十四屆四中全會在《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》中進一步強調：“要建立健全領導、專家、群眾相結合的決策機制，逐步完善民主科學決策制度�！睂γ裰骺茖W決策制度建設提出領導、專家、群眾相結合的思路。

　　2、群眾觀點：黨的十五大、十六大加強決策建設的基本理念

　　黨的十五大提出：“要把改革和發(fā)展的重大決策同立法結合起來。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制，推進決策科學化、民主化，提高決策水平和工作效率�！睆娬{決策與立法的結合、決策與聯(lián)系群眾的工作作風的融合。

　　黨的十六大在進一步提出實現(xiàn)決策機制科學化民主化的總體要求：“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力”。十六大還提出推進四項決策制度建設的目標：建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責任制。這是從建設社會主義政治文明總體部署角度，首次提出決策建設的主要制度構成。

　　十六大推進決策制度建設的新思想，集中起來就是：決策問題是與群眾利益攸關的重大問題，決策領域是社會公眾利益表達的重要領域，公共參與是在決策領域維護和實現(xiàn)最廣大人民根本利益的重要手段。決策的科學化民主化的決策制度建設的重心，逐漸轉到探索形成中國特色的公眾參與、雙向互動的利益表達與決定機制上。

　　3、透明度與公眾參與度：開放式政府決策模式的探索

　　近些年，聽證會制度、專家咨詢委員會制度、新聞發(fā)言人制度、旁聽政府常務會議制度、市長熱線等決策領域的實踐探索，推進決策科學化民主化規(guī)范化提供了豐富的土壤�！缎姓�許可法》的貫徹實施等政府行為和政府自身建設方面的進展，為在政府職能建設層次，推動決策科學化民主化規(guī)范化提供了條件。

　　2003年3月21日，溫家寶總理主持召開國務院第一次全體會議時提出，新一屆政府要有新氣象、新面貌，關鍵要在實行科學民主決策、堅持依法行政、加強行政監(jiān)督三個方面有明顯進步。新制訂的《國務院工作規(guī)則》就建立一套在發(fā)揚民主基礎上的科學決策機制專門作了四方面的具體規(guī)定。以國務院第一次全體會議為標志，決策制度的建設被提到了政府職能轉變的高度，在行政程序上推動了決策機制創(chuàng)新和新決策觀的形成。重視專家意見、重視聽證程序、重視決策責任，表明政府決策開放度、參與度的提高，標志著“以人為本”的決策新理念在高層決策圈內成為共識。

　　10月，黨的十六屆三中全會提出增強透明度和公眾參與度的決策制度建設新要求：“完善政府重大經(jīng)濟社會問題的科學化、民主化、規(guī)范化決策程序，充分利用社會智力資源和現(xiàn)代信息技術，增強透明度和公眾參與度”。用“規(guī)范化”要求推進決策科學化民主化，賦予完善社會主義市場經(jīng)濟體制進程的決策制度建設以“務實”要求。

　　2004年3月，溫家寶總理在十屆人大二次會議《政府工作報告》指出：“要進一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制，保證決策的科學性和正確性。加快建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和社會聽證制度、決策責任制度。所有重大決策，都要在深入調查研究、廣泛聽取意見、進行充分論證的基礎上，由集體討論決定。這些要作為政府的一項基本工作制度，長期堅持下去。”強調完善公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制，強調集體決策長期堅持下去。

　　將公共參與與專家論證、政府決策并列，并將“公眾參與”列于“專家論證”之前，表明對決策問題的“公共性”的認同。決策這個領導群體內部尤其是“一把手”獨斷的高級事務，被定位為成為公眾與領導層共同參與的大眾事務。對決策問題的“公共性”強調，意味著對社會利益的協(xié)調有制度保障。公共問題的解決既要依靠科學性程序，又要具有社會協(xié)調性程序。在決策方案形成過程中，吸收和聽取各類利益群體的利益表達意見，有利于保障決策方案的科學性，還有利于決策方案的執(zhí)行，有利于發(fā)揮公共政策的積極影響。從而把問題解決在“決策”狀態(tài)和過程中，通過決策程序的科學化民主化公眾化，避免“上有政策，下有對策”的政策失靈。

　　將專家論證納入決策機制建設要求，強調在進行專家咨詢基礎上，還必須使各類決策意見進入表決程序。這既有利于容納不同傾向的意見和方案，最終通過決策論證程序形成制度化決策，又有利于事后界定決策積極影響或確定決策失誤責任。

　　突出公眾參與性，成為貫穿決策體制創(chuàng)新的一根紅線。這種從轉變政府職能角度求解決策難題，形成的靠公眾參與來決策、靠制度來決策、靠集體來決策的制度建設理念，標志著新決策觀的形成，是黨和政府提高領導經(jīng)濟工作水平和增強執(zhí)政能力的重大創(chuàng)新。

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