改革開放26年來，按照“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，中央政府根據(jù)區(qū)域不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)（東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、廣西、海南12個省、直轄市、自治區(qū)；
中部地區(qū)包括黑龍江、吉林、內蒙占、山西、河南、湖北、湖南、安徽和江西9個省、自治區(qū)；
西部地區(qū)包括寧夏、陜西、甘肅、青海、新疆、西藏、四川、重慶、云南和貴州10個省、直轄市、自治區(qū)），同時，在財政、稅收、投資、金融、人員流動等一系列領域采取了各種差異化的政策，其中包括各種各樣的“特區(qū)”、“試點”和“開發(fā)區(qū)”等，出于各種考慮的區(qū)域“優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略，具有區(qū)域間差別化特點的財政“分灶吃飯”體制，政府重點傾斜的投資及國有企業(yè)分布的偏頗以及難以勝數(shù)的差別性安排等。不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，一方面重點支持了東部沿海的經(jīng)濟發(fā)展，調動了各級地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，從總體上提高了經(jīng)濟增長的效率，促進了經(jīng)濟的快速發(fā)展，但同時也拉大了地區(qū)間的差距，導致了地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的更嚴重的不平衡。

　　面對中央政府差異化政策，各地政府從各自利益出發(fā)，在現(xiàn)行制度安排所提供的激勵機制和約束機制下，做出了有利于實現(xiàn)地方政治、經(jīng)濟效用最大化的行為選擇。這些行為雖然對于改善投資環(huán)境，增強經(jīng)濟活力，促進整個國民經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用，但地方政府的競爭行為也產(chǎn)生了一些整體非理性的負效應，如擴大了地區(qū)差距，擾亂了市場經(jīng)濟秩序，造成重復建設，降低了資源配置的效率等。這些現(xiàn)象又使地方政府的信譽受到影響，妨礙了地方金融生態(tài)的建設。

　　本文重點分析中央政府差異化政策的形成背景、原因、表現(xiàn)形式、特點及影響等，探索完善中央政府管理體制，改善地方金融生態(tài)，協(xié)調區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的途徑。

　　建國以來，中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了從平衡發(fā)展戰(zhàn)略到不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，再到平衡發(fā)展戰(zhàn)略的過程。由于歷史原因，解放初期中國的經(jīng)濟布局和區(qū)域經(jīng)濟結構很不合理，70%以上的工業(yè)分布在東部沿海地區(qū)，廣大內陸地區(qū)近代工業(yè)數(shù)量很少。為了盡快發(fā)展社會生產(chǎn)力，改變中國貧窮落后的而貌，同時考慮國防安全的需要，建國后的前30年，按照“平衡配置、平衡發(fā)展”的原則，實施了以建設內地工業(yè)體系為主的平衡發(fā)展戰(zhàn)略。這種平衡發(fā)展戰(zhàn)略強調各地區(qū)之間的平衡發(fā)展，客觀上奠定了中西部地區(qū)工業(yè)化的基礎，在一定程度上改變了工業(yè)布局過于集中早東南沿海地區(qū)的狀況，大大加速了中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，致使三大地帶的經(jīng)濟發(fā)展水平差距有所縮小。但由于過分偏向平衡發(fā)展，沒有顧及到各地區(qū)的實際情況，使得各地區(qū)難以因地制宜，揚長避短，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢。各地區(qū)強調自成體系，自給自足，造成“大而全、小而全”的生產(chǎn)體系，制約了各地發(fā)揮比較優(yōu)勢，致使國民經(jīng)濟效率低下，制約了經(jīng)濟的發(fā)展。

　　為改變平衡發(fā)展戰(zhàn)略帶來的低效率、低效益等弊端，同時考慮到新的國際形勢，改革開放以來，中國進行了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的調整（鄧小平：《解放思想，實事求是，團結一致向前看》，1978年12月13日在中共中央十一屆三中全會上的講話），提出“要允許一部分地區(qū)、一部分企業(yè)、一部分工人農(nóng)民，由于辛勤努力成績大而收入先多一些，生活先好起來。”這標志著在區(qū)域政策上，不再強調向落后地區(qū)大規(guī)模投資，以強求生產(chǎn)力平衡發(fā)展，而是由平衡發(fā)展戰(zhàn)略轉向非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，更注重效率，在政策上允許、鼓勵一部分有條件的地區(qū)先發(fā)展起來，發(fā)揮增長極的作用。從1979年開始，逐漸改變了長期實行的偏重地區(qū)之間平衡發(fā)展而忽視效率的做法，開始貫徹“注重效益、提高質量、協(xié)調發(fā)展、穩(wěn)定增長”的戰(zhàn)略方針，國民經(jīng)濟走上了快速發(fā)展的軌道，地區(qū)經(jīng)濟布局也發(fā)生了很大的變化，全國經(jīng)濟重心進一步向東部傾斜。

　　一、不平衡發(fā)展戰(zhàn)略中的中央政府差異化政策

　　中國的區(qū)域不平衡發(fā)展戰(zhàn)略主要體現(xiàn)在中央政府實施的各種差異化政策之中，具體包括：

　　1、各地差異化的改革開放政策

　　改革開放（后特別是進入20世紀80年代）以后，中國主要實施了“梯度推移”的非均衡改革開放戰(zhàn)略，地區(qū)開放政策具有很大的傾向性，采取了優(yōu)先支持區(qū)位和經(jīng)濟條件好的沿海地區(qū)發(fā)展的傾斜性政策，然后，逐步向二梯度、三梯度的中西部地區(qū)轉移。

　　1979年7月，中共中央和國務院正式批準廣東、福建兩省在對外經(jīng)濟活動中實行特殊政策和靈活措施，決定在深圳、珠海、汕頭、廈門劃出部分地區(qū)試辦經(jīng)濟特區(qū)。1984年黨中央、國務院決定進一步開放大連、秦皇島、天津等14個沿海港口城市。從1985年開始，國務院又先后決定開放遼東半島和膠東半島，將濟南市和廣東的韶關、河源、梅州列入沿海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)；
1988年設立了中國最大的經(jīng)濟特區(qū)——海南省。沿海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)包括了珠江三角洲、長江三角洲、閩南三角地區(qū)及新建立的福建臺商投資區(qū)、上海浦東新區(qū)，形成了由南到北沿海岸線延伸的開放地帶。在整個80年代，國家在東部地區(qū)設立了5個經(jīng)濟特區(qū)，14個沿海開放城市，13個保稅區(qū)；
同時，在所設立的30個國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)中，絕大部分也在東部地區(qū)。

　　這些對外開放的前沿地帶，在財政投資、稅收減免、項目審批、外匯留成、進出口配額、金融信貸等方面都享有大量優(yōu)惠政策。這些政策實際上是對既有體制的率先突破，對東部地區(qū)吸引國內外資金、人才和技術等都發(fā)揮了重要的促進作用，但由此也開始形成東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展與體制改革進程等方面的差異。

　　2、差異化的財政分配政策

　　差異化財政政策大致可分為兩個階段：第一階段：1994年以前以“分灶吃飯”為基本特征的財政包干體制。從建國到改革開放之前的這段時期，中央財政對各地方基本上都實行的是與計劃經(jīng)濟相適應的“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制，全國各地方財政都是在中央財政“一灶吃飯”。從1980年開始，為提高地方政府當家理財、增收節(jié)支的積極性，中央對地方實行了以“分灶吃飯”為基本特征的多種形式的財政包干體制。其基本模式是以某一年或前幾年（通常為三年）的地方財政收支決算為基數(shù)來確定地方財政的收入和支出基數(shù)，基數(shù)內的財政收入由地方包干使用，超基數(shù)部分中央與地方按一定比例進行分享。包干體制把各地方的財政收入與其增加收入的努力程度緊密地結合起來，改變了“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制下地方財政資金支配權過小的弊端，極大地調動了地方財政增收節(jié)支，加快本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度的積極性。在設計包干體制時，雖然考慮了地區(qū)平衡問題，但在以下三個方面不可避免地擴大了地區(qū)間財力水平的差距：第一，確定基數(shù)的原則有利于東部地區(qū)。確定基數(shù)和超基數(shù)的收入分享比例，主要是以一年或前幾年的地方財政收支平均數(shù)為基礎，不僅難以做到公平，而且有利于支出規(guī)模較大的東部地區(qū)，不利于支出規(guī)模相對小的中西部地區(qū)。

　　第二，包干體制有利于經(jīng)濟增長潛力大的東部地區(qū)。在確定收入基數(shù)后，超基數(shù)的收入部分在中央與地方之間進行分配，超基數(shù)越多，地方可得的財力也越多。由于自然和經(jīng)濟基礎條件差別巨大，東部地區(qū)的經(jīng)濟增長潛力較大，能從超基數(shù)的收入分配中得到更多的財力，而中西部地區(qū)的經(jīng)濟增長潛力相對較小，財力增長的可能性也小。

　　第三，中央財政平衡各地區(qū)財力水平的能力減弱。包干體制使財政收人的增量分配在總體上向地方財政傾斜，中央財政收入在財政總收入中所占的比重一直在不斷下降，從1980年的60%左右下降到1993年的37%，中央財政拿不出足夠的資金來平衡地區(qū)間的財力差距。另外，中央還對東部的一些地區(qū)，比如經(jīng)濟特區(qū)、廣東省和上海市等，實行了較為優(yōu)惠的財政體制。

　　因此，這個稅收分享體制不能令人滿意，中央政府利用財政政策作為宏觀經(jīng)濟政策和地區(qū)平衡政策的能力受到限制；
另一方面，地方政府增收的積極性很低，而將收入轉向預算外的積極性很高。1988年，收入分享體制變得具有更大的可塑性，地方各省討價還價的余地增加了。

　　第二階段：1994年以后的分稅制財政體制。從1994年，中國開始實行的分稅制財政體制，按照“存量不動、增量調整，逐步提高中央政府的宏觀調控能力，建立合理的財政分配機制”的原則，在原包干制的地方上解和中央補助基本不變的情況下，采取“三分一返”的形式。分稅制提高了中央財政收入占全國財政收入的比重。

　　雖然分稅制試圖實現(xiàn)政府間財政分配關系的規(guī)范化，調節(jié)地區(qū)間的分配格局，促進地區(qū)經(jīng)濟與社會均衡發(fā)展，均衡地區(qū)間的公共服務水平，實現(xiàn)橫向財政公平，但這一目標未能實現(xiàn)。

　　分稅制對財政的地區(qū)政策加以調整，統(tǒng)一了包括特殊經(jīng)濟區(qū)域在內的內資企業(yè)所得稅，在統(tǒng)一稅收地區(qū)政策方面邁出了重要的一步。但沒有對現(xiàn)行的地區(qū)政策做出根本性調整：中央對各地方的地方的分稅體制中保留了基數(shù)，原有的地區(qū)間財力分配格局沒有被打破；
特殊經(jīng)濟區(qū)域內除了內資企業(yè)所得稅得到統(tǒng)一外，大部分稅收優(yōu)惠政策仍得以保留；
平衡地區(qū)間財力水平的規(guī)范化轉移支付制度沒有建立起來。

　　因此，分稅制的制度設計在一定程度上擴大了稅負差異，給東部沿海地區(qū)的財力增長提供了更多的機會和條件。

　　第一，在分稅制財政體制中，中央和地方的事權劃分不清，在一定程度上加重了落后地區(qū)財政支出的負擔。如在邊疆事權上，邊疆地區(qū)地方財政承擔了守疆責任重、駐軍多、軍糧軍需供應、軍屬子女安置等本應由中央財政一系列問題，這對財力不足的邊疆、民族地區(qū)來說，無疑是加重了地方財政的負擔。

　　第二，“存量不動”的分配原則保證了地方的既得利益，把地方收支差距的苦樂不均和民族地區(qū)的財政困難予以固化：分稅制承認和維護了原有包干體制下不合理的分配格局，沒有對地區(qū)間橫向分配做出合理的調整；
稅收返還的確定以1993年為基期進一步固化了包干制下形成的財力不均格局；
在“三分一返”的新體制中，沒有體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟和財力分布的不平衡。

　　第三，中央稅與地方稅劃分對東部地區(qū)地方財政增長有利。中國目前的地方稅種普遍偏小，在18種地方財政固定稅種中，大多稅種與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關，而東部沿海地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展有較大優(yōu)勢，第三產(chǎn)業(yè)占GDP 的比重明顯高于中西部，因此，能從中獲得更多的財政收入。另一方面，將地方企業(yè)所得稅作為地方財政的固定收入，也有利于東部沿海地區(qū)增加財力。因為這一地區(qū)的地方國有、集體、個體及民營企業(yè)較為發(fā)達，經(jīng)濟效益好。對于稅制結構主體稅種，75%的增值稅和全部消費稅劃歸中央，把第一產(chǎn)業(yè)和商品流通環(huán)節(jié)的主要流轉稅大部分集中于中央，顯然不利于資源豐富而第一、二產(chǎn)業(yè)比重較高的中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

　　第四，稅種設計增加了中西部地區(qū)的負擔。1994年稅制改革之后，中間產(chǎn)品加工和零售商品化程度高的發(fā)達地區(qū)，其企業(yè)稅負下降的因素多，而初級產(chǎn)品生產(chǎn)和運費支出比重高的中西部欠發(fā)達地區(qū)，其相關企業(yè)實際稅負上升的因素增多。同時由于在提高能源等基礎類產(chǎn)業(yè)稅率、擴大資源稅征收范圍的同時，沒能進行相關產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品價格的配套改革，使中西部地區(qū)資源生產(chǎn)企業(yè)無法轉嫁稅負。因此，新稅制使能源、基礎產(chǎn)業(yè)的稅負上升，中西部很多企業(yè)的稅負不是減輕了而是加重了。

　　第五，轉移支付制度難以縮小地區(qū)財力差距。1994年的分稅體制雖然規(guī)定了稅收返還、原體制補助、專項補助等辦法，但沒有突破舊體制的束縛，仍然采取了保護既得利益的傳統(tǒng)做法。主要表現(xiàn)在：其一，稅收返還中“基數(shù)法”不利于縮小區(qū)域差距。屬無條件撥款性質的稅收返還目前是中國政府間轉移支付的主要形式，其設置是否合理決定了整個轉移支付制度的合理性�！盎鶖�(shù)法”考慮了各地區(qū)的既得利益，但卻沒有考慮各地區(qū)的收入能力和支出需要的客觀差異，也缺乏較為合理的客觀標準，難以解決長期以來存在的地區(qū)間財力不均的問題。其二，過渡時期轉移支付數(shù)額過小，難以達到縮小地區(qū)間差距的目的。其三，專項撥款方式采取配套形式，但配套率卻沒有按照因素法利用公式來計算撥款額和配套率，而主要看討價還價的能力。因而這種分配更有利于發(fā)達地區(qū)，這是因為對于發(fā)達地區(qū)而言，其配套率不成為問題，而貧困地區(qū)配套資金可能是一個很大的負擔。這就使得發(fā)達地區(qū)獲得了較其應得專項撥款更多的資金，而貧困地區(qū)則相反。轉移支付制度的不規(guī)范，使得財力薄弱的地區(qū)，政府的財政職能沒有財力的保障而得不到有效的實施。專項撥款比重太大，通過公示方式分配的規(guī)模很小，照顧了各地的既得利益，原本不用轉移支付或原應得到較少轉移支付金額的地區(qū)，卻獲得了轉移支付金額或更多的轉移支付金額。這成為地區(qū)間差距擴大的一個主要原因。

　　第六，社會保障體系的設計不利于實現(xiàn)區(qū)域公平。(點擊此處閱讀下一頁)

　　中國現(xiàn)行的社會保障制度，只是涉及到了城市而沒有覆蓋廣大的農(nóng)村。由于中國中西部地區(qū)農(nóng)村人口較多，80%以上為農(nóng)村人口，占全國農(nóng)村總人口的三分之二。因此，這種排除農(nóng)村人口的社會保障體系不利于中西部地區(qū)，必然加大中西部地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的阻力。

　　3、差異化的區(qū)域稅收政策

　　改革開放之前，經(jīng)過多次的稅制簡并，稅收政策在全國各地區(qū)基本是統(tǒng)一的。改革以后，地區(qū)稅收政策出現(xiàn)了明顯變化，開始對各地方實施有差別的地區(qū)稅收政策，實行區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，按照“內地——沿海經(jīng)濟開放城市的老市區(qū)——沿海開放城市及其經(jīng)濟開發(fā)區(qū)——經(jīng)濟特區(qū)”四級梯度由低到高同向遞增，主要向對外開放地區(qū)傾斜，直接促進了經(jīng)濟特區(qū)和沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。從地域分析，中國稅收優(yōu)惠政策主要分布在經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市、沿海經(jīng)濟開放地區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、專為臺灣省設立的投資區(qū)、上海浦東開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)、邊境開放城市及蘇州工業(yè)園區(qū)等等。對特殊經(jīng)濟區(qū)域實行的稅收優(yōu)惠政策，主要集中在降低所得稅稅率、減免關稅和進出口環(huán)節(jié)流轉稅等幾個方面。這使得特殊經(jīng)濟區(qū)域企業(yè)的稅負低于一般地區(qū)，從而，使這些區(qū)域對外商投資具有更大的吸引力。

　　這些特殊經(jīng)濟區(qū)域大部分都分布在東部。截止1993年末，全國5個經(jīng)濟特區(qū)、13個保稅區(qū)、14個沿海開放城市全部分布在東部，東部還有25個國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，253個經(jīng)濟開放縣，中西部地區(qū)只有5個國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，6個沿江開放城市，13個沿邊開放城鎮(zhèn)和13個邊境經(jīng)濟合作區(qū)。由于特殊經(jīng)濟區(qū)域主要分布東部地區(qū)，所以，財政的地區(qū)稅收優(yōu)惠政策總體上也向東部傾斜。

　　改革開放以來，中央政府還對經(jīng)濟成分不同的企業(yè)也實行了有差別的稅收政策，給予對外資企業(yè)“超國民待遇”，在企業(yè)所得稅、關稅、工商統(tǒng)一稅以及固定資產(chǎn)投資方向調節(jié)稅、城市維護建設稅和耕地占用稅等實行優(yōu)惠政策。內外資稅收政策的不同，直接影響到不同資本構成的企業(yè)之間的稅負不同，而間接地影響了不同地區(qū)的稅負差別。因為中國實行的是梯度開放的政策，特殊經(jīng)濟區(qū)域由于財政稅收等優(yōu)惠政策，吸引了大量的外資投入，而內陸由于開放程度較低，投資環(huán)境相對較差，吸引的外資相對較少。2001年末，東、中、西部地區(qū)分別擁有外商投資企業(yè)51366家、3511家和1593家，所占比重分別為90.5%、6.2%和3.3%，外商投資企業(yè)明顯集中在東部地區(qū)。不統(tǒng)一的企業(yè)所得稅制，使內地企業(yè)所得稅負擔高于東部沿海地區(qū)。

　　由于以上原因，使得不同地區(qū)的稅負水平有很大差距。1989年稅負水平（稅收占GNP 的比重）低于全國平均水平的沿海地區(qū)有廣東、山東、江蘇、福建，而西部地區(qū)除四川、陜西、新疆外的其他五省區(qū)均高于全國平均水平。1996以前，中部和西部地區(qū)的所得稅稅率一直較高，而在1997年以后，東部、中部和西部的平均稅率水平比較接近，經(jīng)濟特區(qū)則一直處于較低水平，上海在1999以前也處于較低水平。

　　4、差異化的區(qū)域投資政策

　　改革開放以來，隨著中國區(qū)域發(fā)展從平衡到不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的重大轉變，中央財政投資的重點也發(fā)生了轉移，開始轉向東部沿海地區(qū)。一是國家預算內投資主要流向東部�！熬盼濉庇媱澠陂g，中央財政預算內投資的資金有40%左右的流向東部，30%左右流向中部，20%左右流向西部。二是中央項目投資多集中于東部�！熬盼濉逼陂g，中央項目投資中，40%左右集中在東部，25%左右投在中部，只有15%左右投在西部。

　　由于東部地區(qū)擁有較大的投資立項權，特別是沿海開放城市和經(jīng)濟特區(qū)對固定資產(chǎn)投資立項和外商投資立項的審批權明顯高于內陸地區(qū)，投資立項程序簡便快捷，加上具有較多的優(yōu)惠政策，投資環(huán)境較好、對內對外投融資渠道廣泛、政府管理機制比較靈活等原因，因此，也吸引了較多的國外投資。截至1998年底，沿海地區(qū)實際利用外資總額占全國的87.83%，而西部地區(qū)僅占3.28%.同時，在優(yōu)惠政策和市場力量的綜合作用下，中西部有相當一部分資金通過銀行存貸差、橫向投資和股票交易等多種形式流向沿海地區(qū)。在差異化投資政策的影響下，東部地區(qū)獲得了較多建設投資，推動了經(jīng)濟較快增長，取得了“先發(fā)優(yōu)勢”。而中央財政投資重點的東移，對中西部那些長期依靠國家資金投入、缺少“造血機制”的中西部省區(qū)產(chǎn)生了不利影響，進而加劇了東西部差距的擴大趨勢。

　　可見，中央政府的財稅體制改革使得財權上移，事權下移，地方政府的開支占政府總開支的69%，并承擔了教育、醫(yī)療及社會福利等公共服務（Roland White &Paul Smoke ，EastAsia Decentralizes，World Bank ，2005）。雖然最近幾年加大了向中西部地區(qū)的財政轉移支付力度，但存在力度不夠等問題，不可能彌補多年形成的差距。

　　5、差異化的區(qū)域金融政策

　　改革開放以后，中國在金融領域也實行了非均衡的、傾斜性的金融政策，重點向東部地區(qū)傾斜，使東部地區(qū)建立了發(fā)達的金融組織體系，成熟的金融市場體系，儲蓄向投資轉化的渠道較為通暢，獲得的信貸資金、企業(yè)債券、股票發(fā)行上市額度較多，金融效率較高。與此相比，中西部地區(qū)金融資源缺乏，金融組織體系單調，金融市場發(fā)展滯后，獲得的金融資源較少，金融效率不高，對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了較強的抑制作用，導致中西部地區(qū)的資金向東部流動。

　　第一，在信貸資源分配上，沿海地區(qū)享受優(yōu)于內陸地區(qū)的政策。對于一些計劃內的重點項目，通常采取“戴帽下達”信貸計劃，使那些經(jīng)濟發(fā)展速度快、重點項目布點多的東部地區(qū)能夠到更多的信貸資金支持。在鼓勵出口的政策下，出口企業(yè)更容易獲得流動資金貸款，而出口型企業(yè)主要分布在沿海開放地區(qū)，因此這些地區(qū)能夠獲得更多的信貸資金。而且由于東部沿海地區(qū)企業(yè)經(jīng)濟效益好，信用等級高，在銀行自主支配的資金中，也能獲得較高的比例。

　　第二，在金融機構的設置方面，沿海比內地開放早，政策較為靈活，無論是境內的金融機構，還是外資金融機構，在沿海地區(qū)設立分支機構所受到的限制都比內地少，因此，東部沿海地區(qū)金融組織體系較為發(fā)達，從而，為這些地區(qū)的發(fā)展提供了更為有利的金融支持。到1996年底，各種外資金融機構絕大部分都分布在中國東部地區(qū)，600多家外資金融機構中，中西部僅有15家。

　　第三，在資本市場建設方面采取了向東部地區(qū)傾斜的政策。特別是深圳和上海證券交易所的建立，重點向東部地區(qū)傾斜，一方面促進了國有企業(yè)轉換經(jīng)營機制，增強企業(yè)活力，另一方面通過股票市場，促使全國各地資金加速流向廣東、上海等地區(qū)，為這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展籌集了大量的資金，但卻使資金本來就比較短缺的中西部地區(qū)資金大量外流。企業(yè)債券的發(fā)行額度主要集中在特大型國有企業(yè)，由于大型國有企業(yè)集中分布在東部地區(qū)，也造成事實上的傾斜。

　　第四，由于地區(qū)差異的存在，即使全國統(tǒng)一的金融政策、金融工具，在地區(qū)之間也產(chǎn)生了不同的政策效應。由于地區(qū)間的貨幣乘數(shù)不同，增加基礎貨幣投放調節(jié)貨幣供應量的效應也不同。東部地區(qū)貨幣信用化水平高，現(xiàn)金漏損率低，資金周轉快，貨幣乘數(shù)明顯要高于西部地區(qū)，增加相同的基礎貨幣投放產(chǎn)生貨幣總量的擴張比西部地區(qū)明顯。在同一利率水平上，由于地區(qū)政策不同，收益率水平也不相同，“逐利”的本性也會推動資金由內陸地區(qū)流向東部地區(qū)。

　　最后，在進出口權限、外匯留成比例、人才流動等方面，也采取了差異化的政策。東部地區(qū)擁有較大的進出口配額等外貿權限及較高的外匯留成比例，在相當長的時期內，中央政府給予特區(qū)和沿海開放城市較內地高得多的外匯留成比例，特區(qū)為100%，沿海開放城市為50%，內地為25%.在外資利用的規(guī)模方面，沿海地區(qū)的審批權限也明顯高于內地。而在戶籍管理、出國審批權限等人才流動方面，東部地區(qū)也具有更多的權限與靈活性。

　　二、中央政府差異化政策對金融生態(tài)的影響

　　改革開放以來，以效率為導向的財政分權體制及不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的實施，提高了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的積極性，促進了中國市場化改革的進程，推動了東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，對中國經(jīng)濟增長起到了顯著作用（林毅夫、劉志強，2000），為全國全面推進改革開放和建立社會主義市場經(jīng)濟新體制積累了經(jīng)驗。同時，中央政府的差異化政策也導致了地區(qū)間投資環(huán)境、金融生態(tài)的差異，使原本就存在的地區(qū)差距進一步擴大。

　　1、不平衡發(fā)展戰(zhàn)略下地區(qū)差距的擴大趨勢

　　改革開放前（1952-1978年），中國東西部年均經(jīng)濟增長速度僅相差0.44個百分點，但改革開放后（1979-1998年），中國東西部年均經(jīng)濟增長速度的差距擴大到了2.11個百分點。1978年，東、中、西部地區(qū)在GDP 中的份額分別為50.62%、29.96%、20.12%，2000年則分別為57.29%、25.58%、17.13%.1998年，東部地區(qū)的人均GDP 已經(jīng)達到西部地區(qū)的2.35倍。地區(qū)之間人均收入差距也持續(xù)擴大：1990年東、中、西部農(nóng)民收入比為1.50：1.17：1，1995年擴大為1.70：1.21：1.1990年東、中、西部城鎮(zhèn)職工工資收入之比為1.24：1：1.20，1995年則擴大為1.59：1：1.24.對于中國區(qū)域差異的原因，一般認為，導致地區(qū)差異的原因主要有地區(qū)間資本回報率、勞動力流動、人力資本地區(qū)差異、區(qū)際工業(yè)化水平、市場化程度、開放政策的傾斜度、地方政府行為差異等因素，歸結起來看主要有資源稟賦論、結構因素論以及政策因素論（劉愛玉：《政策結構與人力資本：對地區(qū)經(jīng)濟差距的成因分析》，《寧夏社會科學》2002年第4期）。由于地區(qū)經(jīng)濟差異與政策因素有著很大的關系，所以，這些差距主要是改革以來的中央政府政策造成的。

　　事實上，中國地區(qū)差距的擴大，固然與自然地理條件、資源稟賦、人文歷史、思想觀念、勞動力素質以及歷史發(fā)展基礎等因素有關。但從根本上來講，則是中央政府實施分權化與市場化改革的同時，實施地區(qū)差異化政策的結果，是漸進改革、梯度開放的必然結果。

　　首先，市場化改革賦予了資金、勞動力等生產(chǎn)要素逐利的本性，提高了生產(chǎn)要素的流動性。

　　其次，分權化的財政體制改革一方面提高了地方政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟的積極性，固化了原有財政分配的不平衡性，使各地區(qū)財力、進而改善投資環(huán)境、發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟的能力很不相同，另一方面也弱化了中央政府的財政調控能力，難以通過轉移支付等手段來縮小地區(qū)間的差距。

　　再次，各種差異化政策使各地區(qū)投資力量對比發(fā)生了明顯變化，導致了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度的差距。區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，增加了東部地區(qū)對資金的吸引力；
差異化的投資政策，直接加大了東部地區(qū)的資金投入；
差異化的金融政策，為東部地區(qū)資本的形成創(chuàng)造了條件。中國經(jīng)濟主要依靠投資推動，東部地區(qū)因此獲得了較大的發(fā)展動力。東部省份也正是充分利用中央政府給予的優(yōu)惠政策，吸引了大量的國內外資金，獲得了“先發(fā)優(yōu)勢”。

　　2、中央政府差異化政策對地區(qū)金融生態(tài)的影響

　　中央政府對各地區(qū)金融生態(tài)的影響主要反映在制度供給、利益結構調整、以及債務的終極責任承擔上。

　　由于推進各類改革的需要，同時由于改革領域的深化，各種政策與體制改革方案的制定也日益專業(yè)化，規(guī)則制定的權利逐步集中于中央政府各部門，而這種規(guī)則的制定又缺乏透明度和公開化特點，存在一定的隨意性和短期化特點，使得政策變動的可預期性下降；
同時，對各類制度性規(guī)定的改革又造成既有規(guī)則缺乏持續(xù)性，由此，使得中央政府與地方政府之間的制度供給失衡。

　　雖然歷經(jīng)多年改革，中央與地方政府之間形成多元利益關系，但二者之間并未劃分明確的產(chǎn)權關系，中央政府事實上具有改變二者產(chǎn)權結構的權利，如多次將有色金屬等行業(yè)的企業(yè)上收下放，使得優(yōu)質企業(yè)集中由中央控制，而將大量劣質企業(yè)交由地方政府接管。

　　由于政治的因素，中央政府實際上還對地方政府的債務承擔著終極的擔保責任，只是當廣東國際信托投資公司破產(chǎn)時才引起廣泛震撼，但此后的大多數(shù)金融機構關閉仍然由中央政府承擔最后貸款人的角色。

　　另一方面，地方政府對于預算軟約束也存在逆向選擇，這從住房公積金和養(yǎng)老金被普遍挪用，以及地方政府無節(jié)制地舉債可以看出端倪。

　　其次，地區(qū)金融生態(tài)的差異主要體現(xiàn)在投資環(huán)境的差異上，進而對資本形成、資金流動、人員流動、市場交易次序、金融資產(chǎn)質量、社會誠信文化與市場監(jiān)管體系等都產(chǎn)生影響。各地投資環(huán)境的差異造成各類投資的差異。財稅分配的不平衡導致的各地財力差異造成各地在公共服務、基礎設施、投資環(huán)境建設等方面的能力差距，(點擊此處閱讀下一頁)

　　而且加劇投資的軟、硬環(huán)境上的差距。

　　稅收的差異化政策使相同或相近的投資環(huán)境中投資于相同的產(chǎn)業(yè)，具有不同的投資回報率，即在享受稅收優(yōu)惠地區(qū)進行投資能獲得較高的收益率，這些地區(qū)的企業(yè)相對具有較強的市場競爭能力。因此，財力相對較強、稅收優(yōu)惠相對較多、外經(jīng)外貿自主權相對較大的東部地區(qū)對國內外資金就具有較高的吸引力，在吸引外部投資方面占據(jù)了絕對優(yōu)勢。1989年—1993年，各地區(qū)實際利用外資618.8億美元，其中東部地區(qū)實際利用外資達544億美元，占87.9%，中、西部地區(qū)實際利用外資只有43.4億美元和31.4億美元，分別占實際利用外資總額的7%和5.1%.改革開放以來經(jīng)濟增長最快的廣東、江蘇、山東、福建、浙江等省均受惠大量的外資流入。目前，雖然中西部地區(qū)先后實行多種形式的稅收政策，但也只是部分地縮小與東部地區(qū)的差異而已，并未有效消除地區(qū)間的稅收差異，這在一定程度上也解釋了西部大開發(fā)、振興東北等政策為何在短期內未產(chǎn)生改革開放初期那種明顯的拉力作用。

　　最后，從地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異對地區(qū)金融生態(tài)的影響看，雖然存在資源稟賦、歷史文化等方面因素，但地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平對地區(qū)金融生態(tài)仍是決定性因素之一。金融生態(tài)的差異造成各地投資環(huán)境不同，造成各地吸引國內外投資的能力差異，投資規(guī)模的差異又加劇了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差距。經(jīng)濟發(fā)展水平與金融生態(tài)存在作用與反作用關系，經(jīng)濟進步與經(jīng)濟增長帶動信用活動發(fā)展，而信用活動的擴大與發(fā)展又會促進經(jīng)濟進步與經(jīng)濟增長。信用總規(guī)模與GDP 的變化具有雙向因果性，即信用總規(guī)模的變化會引起GDP 的變化，同時，GDP 的變化也會反過來影響信用總規(guī)模。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平高、經(jīng)濟實力強，各類經(jīng)濟主體守信的能力和意愿也就相對較高，金融生態(tài)也相對較好。而中西西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展慢，經(jīng)濟實力弱，守信的能力和意愿必然受到影響。

　　除影響地區(qū)經(jīng)濟從而間接影響地區(qū)金融生態(tài)外，中央政府的差異化政策還誘發(fā)了地方政府與中央政府之間、地方政府之間的種種博弈行為，引發(fā)了地方政府的種種失信行為與對市場、對企業(yè)、對金融機構、乃至對司法裁決的不當干預，從而損害了地區(qū)的金融生態(tài)。

　　三、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略：地區(qū)平衡發(fā)展戰(zhàn)略的回歸

　　進入90年代后，東部沿海地區(qū)與內地之間地區(qū)差距擴大的問題逐漸受到了各方的關注，中央政府也開始調整區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，逐漸向平衡發(fā)展戰(zhàn)略回歸�！鞍宋濉庇媱澠陂g，提出“正確處理發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢與全國統(tǒng)籌規(guī)劃、沿海與內地、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與較不發(fā)達地區(qū)之間的關系，促進地區(qū)經(jīng)濟朝著合理分工、各展其長、優(yōu)勢互補、協(xié)調發(fā)展的方向前進”�！熬盼濉庇媱潟r期，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略轉向區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。1996年，提出“促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展”的戰(zhàn)略方針（1996年，《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“九五”計劃與2010年遠景目標綱要》），提出“要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、發(fā)揮優(yōu)勢、分工合作、協(xié)調發(fā)展的原則，正確處理全國經(jīng)濟發(fā)展與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的關系，正確處理建立區(qū)域經(jīng)濟與發(fā)展的關系，正確處理地區(qū)與地區(qū)之間的關系”。90年代后期，中央政府把西部開發(fā)作為一項重大戰(zhàn)略提到突出的地位。1999年末召開的中央經(jīng)濟工作會議上，實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略被列入了2000年經(jīng)濟工作的一項重要內容，并將促進地區(qū)協(xié)調發(fā)展作為現(xiàn)代化建設中的一個重大問題（溫家寶：《政府工作報告》，2003年3月全國人大十屆一次會議）。通過西部大開發(fā)，振興東北老工業(yè)基地，促進中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)加快發(fā)展，形成東西互動、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的新格局。

　　為協(xié)調東部地區(qū)與中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，中央政府提出向中西部傾斜的一系列政策措施：優(yōu)先在中西部地區(qū)安排資源開發(fā)和基礎設施建設項目；
理順資源型產(chǎn)品價格，加大中西部地區(qū)礦產(chǎn)資源勘探力度；
實行規(guī)范的中央財政轉移支付制度，逐步增加對中西部地區(qū)的財政支持；
加快中西部地區(qū)改革開放的步伐，引導外資更多地投向中西部地區(qū)，提高國家政策性貸款用于中西部地區(qū)的比重，國際金融組織和外國政府貸款60%以上要用于中西部地區(qū)；
加大對貧困地區(qū)的支持力度，扶持民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展；
加強東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)合與技術合作，鼓勵東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)投資，組織中西部地區(qū)對東部沿海地區(qū)的勞動力輸出。在具體的區(qū)域發(fā)展上則實施了西部大開發(fā)戰(zhàn)略和東北振興戰(zhàn)略，給這兩個地區(qū)一定的財政、稅收、金融等方面的優(yōu)惠政策。

　　區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略下西部大開發(fā)戰(zhàn)略、東北振興戰(zhàn)略的實施，在一定程度上促進了中西部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，增加了這些地區(qū)居民的收入，使這些地區(qū)得到了一定的實惠。根據(jù)國務院西部開發(fā)辦的統(tǒng)計，2000-2004年，西部地區(qū)生產(chǎn)總值分別增長8.5%、8.8%、10.0%、11.3%和12.7%，比1999年的7.2%明顯加快；
全社會固定資產(chǎn)投資增速大幅提高，5年年均增速在20%以上；
地方財政收入保持高速增長態(tài)勢，其中2004年有望超過2000億元，比1999年增長近一倍；
商品進出口貿易總額大幅增長，其中2004年為367.3億美元，是1999年的近3倍。

　　但平衡戰(zhàn)略并沒有從根本上阻止東西部地區(qū)差距繼續(xù)擴大的趨勢。即使在西部大開發(fā)開始實施的2000年到2002年間，西部12個省市區(qū)綜合起來跟東部的廣東、浙江、江蘇三個省比較，人均GDP 的差距就擴大到了2713元。2003年底，上海、浙江、廣東與四川、云南、貴州城市居民家庭人均可支配收入分別是14867、13180、12380元和7042、1644、4948元，最高與最低之間的差距近10000元，為3：1；
農(nóng)村居民家庭人均年可支配收入，上海、浙江、廣東與四川、云南、貴州分別是6658、5431、4055、2230、1697、1565元，最高與最低之間的差距是5000元，為4：1.五年來西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施并沒有從根本上扭轉西部落后的態(tài)勢。在投資環(huán)境方面，西部地區(qū)仍然缺乏吸引力，2003年江蘇實際利用外資158億美元，而云南、貴州、四川三省實際利用外資分別為1.68億美元、0.56億美元和5.8億美元，3個省合計起來僅8.04億美元。西部地區(qū)12個省外商直接投資年均在18億—20億美元，相當于深圳實際利用外資的三分之二，上海實際利用外資的二分之一（章軻：《西部地區(qū)12個省外商直接投資年均相當上海1/2》，《第一財經(jīng)日報》，2005年8月22日）。

　　除中西部地區(qū)自然環(huán)境、地理位置、人力資源等方面的先天不足因素外，平衡發(fā)展戰(zhàn)略難以短期發(fā)揮作用的原因在于以下幾個方面：第一，東部地區(qū)已經(jīng)取得了改革開放的先發(fā)優(yōu)勢，造成了基礎的不平等。其根本原因不僅在于非均衡發(fā)展以及隨后繼續(xù)實施‘效益優(yōu)先、兼顧公平’政策，而且由于先富對后富、先發(fā)展對后發(fā)展存在沖擊與慣勢。發(fā)展的不平衡不僅難以扭轉，而且日益加重。制度創(chuàng)新資源配置不均、政策受益不均、競爭實力不均、逆向的‘邊際效益’等中西部發(fā)展的四大制約因素，集中反映出地區(qū)間的不公平（陳伯君：《非公平經(jīng)濟增長中折騰的西部》，《經(jīng)濟學家》，2005年第4期）。

　　第二，向中西部地區(qū)傾斜的相對力度仍然不夠。在西部大開發(fā)、東北振興以及中部崛起的過程中，中央政府的政策優(yōu)惠相對力度不大，特別是在東部地區(qū)已有較多優(yōu)惠政策的情況下，這些優(yōu)惠政策的吸引力低于預期。

　　第三，中西部地區(qū)政策的效果弱、乘數(shù)小。雖然最近幾年中央政府對中西部地區(qū)投入力度大幅提高，但由于中西部地區(qū)在消費品、投資品等方面的自給率不高，導致大量資金漏出，如購買東部地區(qū)的消費品、機器設備等。這就極大地限制了中西部地區(qū)工業(yè)的發(fā)展。事實上，東部工業(yè)產(chǎn)品由于先發(fā)優(yōu)勢，已經(jīng)充斥中西部市場，中西部處于同一水平的工業(yè)已難有崛起的空間，除非產(chǎn)業(yè)進一步向內地轉移。

　　第四，經(jīng)過多年的非均衡發(fā)展，東部地區(qū)已形成了較強的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)實力，而中西部地區(qū)則相對較弱，使得東西部在產(chǎn)業(yè)體系、企業(yè)實力、競爭力完全不在同一個等級上。在這樣一個博弈各方實力不同、基礎不同的市場環(huán)境下，競爭的結果可想而知。

　　目前，中央政府倡導推行的“科學的發(fā)展觀”反映出平衡發(fā)展的戰(zhàn)略，對于矯正不平衡發(fā)展戰(zhàn)略造成的地方政府激勵機制扭曲、代理關系扭曲等現(xiàn)象具有重大意義，有利于修正地方政府在地區(qū)金融生態(tài)建設中的行為，促進地區(qū)金融生態(tài)的建設，為金融發(fā)展創(chuàng)造良好條件。

　　主要參考文獻

　　Roland White &Paul Smoke ，East Asia Decentralizes，World Bank ，2005

　　China National Development and Sub-national Finance ，A Review of ProvincialExpenditure ，Washington D.C，World Bank ，2002

　　Decentralization in the Transition Economies，Challenges and the Way Ahead ，Wasnhington D.C.World Bank 200

　　林毅夫、劉志強：〈〈中國的財政分權與經(jīng)濟增長〉〉，〈〈北京大學學報〉〉2000年第四期

　　侯榮華等：〈〈中國財政支出效益研究〉〉，中國計劃出版社2002年版

　　柳俊峰：〈〈中央和地方政府的博弈關系及對策研究〉〉，〈〈西南交通大學學報〉〉2004年第5期

　　劉愛玉：《政策結構與人力資本：對地區(qū)經(jīng)濟差距的成因分析》，《寧夏社會科學》2002年第4期。

　　章軻：《西部地區(qū)12個省外商直接投資年均相當上海1/2》，《第一財經(jīng)日報》，2005年8月22日。

　　陳伯君：《非公平經(jīng)濟增長中折騰的西部》，《經(jīng)濟學家》，2005年第4期。

　　來源：《中國城市金融生態(tài)環(huán)境評價（2005）》，人民出版社2005

相關熱詞搜索：生態(tài)環(huán)境 經(jīng)濟發(fā)展 差別 改革 政策