國家治理，說到底，是一個如何選拔使用人才的問題，一個政府執(zhí)政能力的優(yōu)劣在很大程度上取決于官員素質(zhì)的高低，而官員素質(zhì)的高低又在很大程度上取決于官員選拔的方法。所以，我們完全可以通過一個國家的用人之道來窺視它的前世今生，前途前景。

　　考諸中國兩千多年來的用人歷史，除卻君王的“禪讓制”和“繼承制”外，一般官員的任用不外乎察舉、科舉與選舉三種模式，下面就這三種模式的成敗得失經(jīng)驗教訓逐一進行一點探索，以為中國今天的現(xiàn)代化進程提供參考。

　　察舉制

　　察舉制是中國漢代至隋代的一種選官制度。其操作要點是：王朝根據(jù)不同需要設立各種科目，指定有關官員擔任舉主，依規(guī)定貢上相應人才，經(jīng)朝廷檢驗后給予錄用或升遷。定期的察舉科目稱為�？苹驓q舉，如孝廉、秀才科；
由皇帝不定期地下詔要求貢舉的為特科或詔舉，如賢良、文學、明經(jīng)、有道等科。察舉的對象，既有平民，也有現(xiàn)任的吏員。

　　這種制度。肇始于公元前196年，當時漢高祖劉邦下求賢詔，令從郡國推舉有治國才能的“賢士大夫”，開漢代察舉制度的先河。而把察舉作為選官的一項制度則是從文帝開始的。漢文帝十五年（前165），詔舉賢良能直言極諫者參加對策，并根據(jù)等第授予官職。特科察舉的制度因此正式成立。漢武帝于元光元年（前134）下詔郡國每年察舉孝者、廉者各一人。不久，這種察就通稱為孝廉，并成為漢代察舉制中最為重要的歲舉科目。秀才在西漢后期成了歲舉，舉主為刺史，遂形成州舉秀才、郡舉孝廉的體制。孝廉舉至中央后，經(jīng)選拔才能被任命為地方或中央的有關官職。順帝陽嘉元年（132），規(guī)定儒生出身的孝廉要考試經(jīng)術(shù)，文吏出身的則考試箋奏。孝廉科開始向中央考制度過渡。從西漢到東漢初，察舉的實施比較嚴格，保證了王朝對行政人才的需求，特別是孝廉一科是政府官員的重要來源。西晉時，察舉形成了秀才對策而孝廉試經(jīng)的格局。但曹魏以降，門閥士族勢力日益發(fā)展，與之相適應，在選官上產(chǎn)生了九品中正制，察舉制的地位開始下降。東晉時，察舉已相當衰落。南北朝時，察舉又趨復興。但此時之察舉，特別是秀才一途，大多為門閥士族占據(jù)。北朝后期，隨門閥制度的衰落，察舉中的普通士人再度增多。孝廉、秀才之歲舉在漢代主要是一種地方長官的推薦制度，舉至中央不經(jīng)考試就直接任官。在南北朝，考試日益成為決定被舉者得官與否的中心環(huán)節(jié)。人們對秀才的注目，主要是對策時文辭的優(yōu)美，孝廉則在于經(jīng)學的深湛。

　　如果我們要探究這種用人制度的有點，那不外乎這么兩點：其一，機動靈活。負責察舉的官員可以隨時隨地發(fā)現(xiàn)人才，舉薦人才，可以避免因環(huán)節(jié)過多而延誤時機�；实弁ㄟ^策問和考試，可以在較大的范圍內(nèi)，按照自己的意旨選擇稱職的官吏；
其次，是節(jié)約行政成本。不需要大規(guī)模的考試閱卷，大范圍的投票選舉，只要有關官員推薦選拔即可，這當然不需要大投資多花錢。

　　不過，這種選拔人才的制度，其弊端也是一目了然的：那就是主觀性太強，一切唯選拔者馬首是瞻——說你行就行，不行也行；
說你不行就不行，行也不行。我們且不說負責察舉的人有私心有親戚，就算他一心為公廉潔自律，也會受個人眼界、愛好、習慣的限制，不可能唯才是舉，有才皆舉。更何況，人都難免私心，因而，察舉制最后不可避免成為那些有資格察舉他人官員們勾結(jié)朋比的工具。例如，東漢順帝六年，河南尹田歆掌握了察舉六名孝廉的名額，當權(quán)的貴族勛戚爭相請托，結(jié)果真正名士入選的只有一人，其他五人都是走后門人選的。更要命的是：因為察舉標準是被察舉和征辟的人，必須有“高才重名”，為鄉(xiāng)黨輿論所推崇。因之，為了爭取被察舉和征辟，當時的士大夫頗注意修飾自己的品行，以激揚聲名，抬高身價。有的人更是矯情造作，沽名釣譽，以便博取高官厚祿。在察舉和征辟時，賄賂請托，特權(quán)橫行，成了司空見慣的現(xiàn)象�！斑x舉乖實”的狀況，甚至連最高統(tǒng)治者也不得不承認。漢明帝剛即位就說：“今選舉不實，邪佞未去；
權(quán)門請托，殘吏放手。”（《后漢書•明帝紀》）就是在這種腐朽的選舉制度下，豪強地主盤根錯節(jié)地控制著各級政權(quán)部門，封建的等級關系日益凝固化，一批“世代為官”的豪門閥閱、“儒學世家”開始形成。如鄧禹一家，凡公者2人，侯29人，大將軍以下13人，中二千石14人，州郡長官48人，其余官職不可勝數(shù)。弘農(nóng)楊氏四世為三公，汝南袁氏則四世五公。這些世家大族，以后就發(fā)展成為門閥士族。東漢末有這樣一首歌謠諷刺察舉制說：“舉秀才，不知書。察孝廉，父別居。寒素清白濁如泥，高第良將怯如雞。”說當時推舉出來的秀才不識字，察選出來的孝廉對父親不孝順，被稱為“清白”的人像泥一樣污濁，而出身高門的“良將”卻比雞還膽小。

　　到南北朝后期，隨著門閥地主勢力的發(fā)展，察舉制也變得完全不重才學德行，只重家族門第，所謂“上品無寒門，下品無世族”是也。從而失去了它整合社會資源，有效維系社會運轉(zhuǎn)的功能，因而被歷史淘汰。取而代之的是科舉制。

　　科舉制

　　中國科舉制度是中國歷史上的考試選拔官員的一種基本制度。它淵源于漢朝，創(chuàng)始于隋朝，確立于唐朝，完備于宋朝，興盛于明、清兩朝，廢除于清朝末年，歷經(jīng)隋、唐、宋、元、明、清。根據(jù)史書記載，從隋朝大業(yè)元年（605）的進士科算起到光緒三十一年（1905）正式廢除，整整綿延存在了1300周年。

　　中國科舉制度的產(chǎn)生是歷史的必然和一大進步，它所一直堅持的是“自由報名、公開考試、平等競爭、擇優(yōu)取仕”的原則，它對我國古代社會的選官制度，特別是對漢代的察舉和征辟制、魏晉南北朝的九品中正制，是一個直接有力的替代和否定，給廣大中小地主和平民百姓通過科舉的階梯而入仕以登上歷史的政治舞臺，提供了一個公平競爭的平臺、機會和條件。因此說，科舉制度是中國歷史上，也是世界歷史上最具開創(chuàng)性和平等性的官吏人才選拔制度。

　　在漫長的1300年的科舉考試中，曾產(chǎn)生出700多名狀元、近11萬名進士、數(shù)百萬名舉人（至于秀才就更不計其數(shù)了）。隋唐以后，幾乎每一位知識分子都與科舉考試有著不解之緣和密切關系，從未參加過科學考試的是極少數(shù)。中國歷史上，善于治安邦的名臣、名相，有杰出貢獻的政治家、思想家、文學家、藝術(shù)家、科學家、外交家、軍事家等大都出自狀元、進士和舉

　　從隋唐一直延續(xù)到清末的科舉取士的制度，我們對它至今還沒有一個正確的認識，實在令人覺得遺憾。不少人只要一聽到科舉、考場、八股文、秀才、舉人、進士等等名詞，立刻大起反感，認為那是封建的、落后的、愚昧的、可笑的，一直認識不到這個制度對中國的重大貢獻，對全人類的重大貢獻。對于科舉取士，它考的是什么內(nèi)容，那是另一回事，是可以根據(jù)時代的需要而改變的。只就這種選拔人才的制度而言，則在1300年前，我們的祖先能夠?qū)嵤┻@樣一種三公(公平、公正、公開)的選官制度，確是一件大不容易的事，堪稱人類社會的創(chuàng)舉。那時候，世界上別的國家選拔人才，全都擺脫不了宗教的限制(不用異教徒)，民族的限制(不用異族)，階級的限制(如古印度的賤民當不了官)。既有“三限”，何來“三公”?只有中國的科舉制度，應考者沒有宗教限制(信什么教都可以)，沒有民族限制(唐代的白種人如波斯人、阿拉伯人、猶太人都可以應考)，沒有階級限制(不論富貴、貧賤)，更了不起的是沒有年齡限制，惟一不合理的就是有性別限制(不接受女生應考)。

　　也就因為它這種公平合理唯才是舉的特點，這種選拔制度很快為世界各國所學習借鑒。我們不妨聊舉一二。英國：1835年，居留中國人士格爾斯指出：“科舉是古往今來的其他偉大的君主制度所無法相比的。也許這就是他們所創(chuàng)造出來惟一值得保留的制度，而此制度還未被其他國家所采用。或許將來有一天，它會像火藥和印刷術(shù)一樣，在國家制度，甚至是歐洲的國家制度中，引起另一次偉大變革�！�1847年，曾到過中國的杜麥斯出版了《中國札記》，以近乎狂熱的態(tài)度呼吁建立起向全體英國臣民開放的競爭性的考試制度，從而提高英國行政官員的水平，并促進大英帝國的團結(jié)。1855年5月，經(jīng)過議會辯論之后，英國實行文官考試制度。美國：19世紀60年代后，美國也在考慮采用擇優(yōu)錄用的文官考試制度。美國的文官考試制度基本上是仿效英國的產(chǎn)物，但是史料表明中國科舉制也曾在一定程度上影響過美國的文官考試制度。1848年，威廉姆斯在《中央王國》一書中說：“從科考的結(jié)果看，中國政府的高官階層中的不少官員都懷有讓人極為敬佩的才能和知識，及愛國、正直和有條不紊的工作態(tài)度。它維持了這個國家龐大的機器的運轉(zhuǎn)，也保持著一種不衰的崇文風氣�！�870年，史皮爾（Spear，漢名施惠廉）在《最古老與最年輕的國家：中國與美國》一書中說：“中國人民的競爭使得整個政府管理的政治原則公開化。聽吧！西方國家，它沒有世襲等級，或許沒有個人榮耀，它沒有財富的權(quán)力，它不主張任人唯親，它也不去迎合世俗的偏見和利益�！�1883年，以平等競爭為原則的文官考試法案獲得美國國會通過，該法案規(guī)定政府事務官的錄用，必須經(jīng)過公開考試，擇優(yōu)錄用。從此以后，考試錄用事務官，成為美國文官制度的一條基本原則。1893年，美國文官考試制度完全確立。其他諸如我們的近鄰日本和韓國，也在本國文官制度的建立過程中，大量吸取借鑒了中國科舉制精華。

　　我們可以看出：科舉制的最大優(yōu)點就是公平合理，可操作性強，它打通了平民與官宦之間的界線，使整個社會階層呈現(xiàn)合理有序流動的良性循環(huán)，為整個社會應付危機提供了回旋余地和較大彈性——也就是因為這個原因，所以我們雖然社會動蕩不斷，但文明一直未嘗中斷，即使是深受洋教影響的太平天國，它也不忘在亂哄哄的建國之初就開科選士。

　　說到科舉制的缺點，那也一目了然。它的缺點首先是考的教材儒家固定，答的方法八股固定，不許發(fā)揮，不許創(chuàng)造，不許推翻舊有觀點，死記硬背好了，除了這些我啥都不會。而做了官后，治理地方時學的又沒用，處理案件時，孔孟又沒教，儒家經(jīng)典中又沒有，只好葫蘆僧判葫蘆案。其次，在科舉考試的天地里，獨尊儒術(shù)，排斥多元文化。它只講詩賦文章，排斥自然科學，千百年間，考試內(nèi)容翻來覆去總是濤聲依舊的《四書》《五經(jīng)》。明朝末年的著名科學家宋應星，在其科學巨著《天工開物》的序言中就很有感慨地寫道：“此書與功名進取毫不相關�！边@也直接導致了自然科學在我們國家不受重視，千年以來蹣跚難進的結(jié)果。其他還有諸如科舉制讓天下文人死讀書，不求甚解。既吞噬了教育的獨立性，比如獨立人格的培養(yǎng)；
也擾亂了知識傳播的純粹性，比如個人對外部世界認知的智慧。它也不傳授近代知識的認知體系(科學技術(shù))，只相信統(tǒng)治集團對已有社會資源和自然資源的支配和控制能力等等，也是不容置疑的。也就因為這些原因，科舉制在經(jīng)歷了它1000多年的輝煌之后，不得不在清朝暮年匆匆謝幕——“最是倉惶辭廟日，教坊猶奏離別歌”！

　　選舉制

　　察舉不行，科舉不行，我們只能禮失求諸野地把目光轉(zhuǎn)向西方，找來了洋貨——選舉制。

　　要講清什么是選舉制，先得弄清什么是民主——如果說“選舉”是“用”的話，那“民主”就是“體”：要弄清“用”，不能不先弄清“體”，體用不二。

　　關于“民主”的涵義，林肯曾把民主定義為“民有、民治、民享”的政府。熊彼特則認為“民主是一種政治方法”，而“民主方法就是那種為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民選票而取得作決定的權(quán)力”。亨廷頓把熊彼特的思想作了進一步的發(fā)揮。他認為：“民主政治的的核心程序是被統(tǒng)治的人民通過競爭性的選舉來選擇領導人”，他接著指出，“如果用普選的方式產(chǎn)生最高決策者是民主的本質(zhì)，那么民主化過程的關鍵點就是用在自由、公開和公平的選舉中產(chǎn)生的政府來取代那些不是通過這種方法產(chǎn)生的政府。”實際上，二戰(zhàn)以來，主流的方法幾乎完全根據(jù)選舉來界定民主。熊彼特等政治學家為什么將“選舉”定義為民主的本質(zhì)呢？這是因為，無論在歷史上，還是在現(xiàn)代政治生活中，字面上的“民主”即所有的人既是統(tǒng)治者又是被統(tǒng)治者的原則都沒有也不可能實現(xiàn)。事實上，現(xiàn)代民主制度推行的是“多數(shù)裁定原則”，也就是少數(shù)服從多數(shù)的原則，這實際上是現(xiàn)實中民主的“可行性原則”，用美國政治學家薩托利的話來說就是，少數(shù)服從多數(shù)“是最適合民主的程序原則。它為什么比全體一致的原則更好呢？簡單明了的回答是：多數(shù)原則避免了僵局，(點擊此處閱讀下一頁)

　　同時又允許龐大的集體擁有發(fā)言權(quán)�！比魏涡问降默F(xiàn)代民主制度都是公民根據(jù)多數(shù)裁定原則自由地作出政治決策，民主由此可被重新定義為“大多數(shù)人的統(tǒng)治”。既然如此，那么，在實際中，什么時候才能體現(xiàn)“大多數(shù)人的統(tǒng)治”，也就是說，什么時候才能切實有效地體現(xiàn)民主呢？答案是：在選舉的時候。因為在選舉過程中，體現(xiàn)的是絕對多數(shù)原則。誰站在多數(shù)一邊，誰體現(xiàn)多數(shù)人的意愿，誰就是贏家；
相反，誰站在少數(shù)一邊投票，或只贏得了少數(shù)人的支持，誰就成了輸家。為此，競選者為了當選，不惜一切代價到處游說，允諾選民提出的意見與要求。因為他們明白，要想取得上臺執(zhí)政的權(quán)力，必須獲得大多數(shù)選民的投票支持。而大多數(shù)人的利益和要求，在選舉的過程中得到充分的表達與體現(xiàn)。例如，在美國第43屆總統(tǒng)選舉中，弗羅里達州的選民最終決定了是布什而不是戈爾入主白宮，民眾的統(tǒng)治只有此時才充分的體現(xiàn)出來。

　　我們必須看到，選舉制的實行不是無條件的，它起碼需要具備這些條件：首先是政治自由。其次是新聞、言論和出版自由。第三是必須有健全的法律制度。最后，還必須強調(diào)，選舉制一個最重要的先決條件是經(jīng)濟、文化發(fā)展的一定水平。我們今天討論的這種自由的、立憲主義的、大眾民主的選舉制是人類社會、人類文明特別是人類社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物。在當今世界上，除了極個別的特例，幾乎所有的發(fā)達國家、所有的富國在政治上都實行了這種制度，而幾乎所有的發(fā)展中國家、特別是那些非常貧困的國家，目前都未能實現(xiàn)、至少未能充分實現(xiàn)政治民主。經(jīng)濟文化水平與政治民主之間的這種密切相關性其實并不是什么難解之謎，而是一個最簡單、最基本的事實，即恩格斯早就指出過的：人們首先必須吃、喝、住、穿，然后才能從事政治、哲學、宗教活動，才能爭取統(tǒng)治。對于飽受戰(zhàn)亂之苦且衣不遮體、食不果腹的非洲難民來說，民主選舉無異于海市蜃樓，無異于圖中梅，畫中餅。選舉制是人類社會文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。政治家們對民主固然不應坐而論道，但也不應揠苗助長，急于求成。

　　選舉制的最大優(yōu)點是全民參與，全民監(jiān)督，這種制度可以選拔最恰當?shù)娜瞬旁谧詈线m的崗位為自己服務，而且還可以根據(jù)他的服務水平?jīng)Q定他是否繼續(xù)服務下去。可以說，選舉制的出現(xiàn)，使得政府這種“必要之惡”的惡降到了人類有史以來的最小程度，同時也為人民當家作主提供了最大空間——西方政治家所謂：選舉制不是最好的制度，但面前還沒有比它更好的制度。

　　因為它不是最好，所以弊端難免。首先，是選舉制成本巨大——想想：要調(diào)動整個社會公民參與選舉，那該是一項多么巨大的工程，其耗費又該是怎樣驚人：美國一場選舉，至少耗資10億美元，如此這般，又豈是貧窮國家玩得起的。其次，因為選舉環(huán)節(jié)太多，牽涉太廣，因此也給一些野心家陰謀家留下了施展詭計的空間。例如，在斯大林時期，各類選舉也定期舉行，斯大林幾乎每次都能獲全體選舉者的一致通過。剛剛下臺的南斯拉夫總統(tǒng)米洛舍維奇和目前仍在任的伊拉克總統(tǒng)薩達姆以及非洲的許多專制統(tǒng)治者也都組織過選舉。在中國，則民國初期，袁世凱為了為其“登基”尋找合法的理由，組織了所謂“國民代表”的“選舉”和“國體投票”。各省國民代表大會進行“國體投票”時，會場外布置了荷槍實彈的士兵，場內(nèi)則布置了監(jiān)視人員，“國民代表”們一個個抖索著在預先印有“君主立憲”四字的選票上書“贊成”二字。在這些選舉中，有的可能只有一個候選人或一張候選人名單，選舉人事實上只能表示同意，此外并無任何其他選擇。有的可能提供了幾名候選人，但誰是正選，誰是陪選事先都有精密的安排和操縱。諸如此類的選舉事實上只不過是統(tǒng)治者為自己的統(tǒng)治增添一個“合法”光環(huán)的手段。與其說是體現(xiàn)多數(shù)人的一致、體現(xiàn)民主原則，還不如說是對民主的嘲弄、甚至是強奸。換句話也就是，選舉本身必須是民主的，只有民主的選舉才能體現(xiàn)民主。那么，什么樣的選舉是民主的呢？美國學者珍妮•柯可帕特里克給民主選舉下的定義是：“民主選舉不僅是象征性的，它還是競爭性的、定期的、廣泛的和決定性的選舉。在選舉中，政府的主要決策人由國民選出，而國民享有廣泛的自由去批評政府，發(fā)表他們的評論及提供其他選擇�！币簿褪钦f，選舉是否民主，關鍵看它是否是自由、公正、廣泛、定期舉行，是否是競爭性的。民主政體的建立是為了保護人們生而就擁有的自由的權(quán)利。人們不僅擁有言論、信仰等方面的自由，也有投票選舉的自由。民主選舉要求公民積極自由地向代表他們利益的候選人投票，這意味著公民不受任何外界影響，自由表達自己的意愿，參加投票不必擔心遭到恐嚇或報復。

　　通過以上對中外千年用人制度的鳥瞰，我們大概可以得出一下幾點結(jié)論：首先，人類選官用人制度從察舉、科舉到選舉，這是一個誰也無法阻止的歷史進步趨勢——其進步就進步在：在這個不可逆轉(zhuǎn)的進程之中，個人作用，逐漸減少；
民眾呼聲，逐漸加大，體現(xiàn)出一種人民當家的歷史發(fā)展規(guī)律。其次，對一個國家來說，不是最先進的制度就是最好的制度，而恰恰是適合的制度是最好的制度——淮南之橘，如果不顧條件不管氣候地生硬移植，完全可能化為淮北之枳。因此，采用那種制度，必須根據(jù)自己國家的現(xiàn)實條件，既不沿后，也不超前。最后，任何一種制度，都有其優(yōu)點也有其缺點，關鍵是看它出現(xiàn)在怎樣一個社會。作為繼承者，我們既不能將其一筆掃到徹底批判，也不應該一味追捧，全盤繼承。

　　存在的，就是合理的；
合理的，也必將存在。

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