林卡,范曉光：貧困和反貧困——對中國貧困類型變遷及反貧困政策的研究
發(fā)布時(shí)間:2020-06-02 來源: 短文摘抄 點(diǎn)擊： 
「內(nèi)容提要」本文考察了中國貧困類型的變遷過程，分析了貧困群體的特征和國家反貧困戰(zhàn)略的變化。它以歷史分析和制度分析相結(jié)合的方法，描述了中國反貧困政策演變的過程，闡釋了導(dǎo)致這一進(jìn)程的制度因素，從而為讀者展示中國貧困及反貧困變遷的一般途徑。本文也對中國反貧困經(jīng)驗(yàn)作了評估和總結(jié)，從而把貧困問題的研究從經(jīng)驗(yàn)描述和政策分析層面推進(jìn)到理論分析的高度。本研究將對理解政策變遷的邏輯，深化對國家反貧困戰(zhàn)略制度背景的認(rèn)識，具有一定的意義。
「關(guān)鍵詞」貧困/制度變遷/政策分析/市場經(jīng)濟(jì)
在中國，貧困研究的焦點(diǎn)往往是貧困的度量和發(fā)生率問題，或者是從社會(huì)管理的角度出發(fā)來分析政府的反貧困政策效應(yīng)。這種研究取向與薩邁德（Samad ，1996：38）對亞洲貧困研究的評論相一致。在此評論中，作者抱怨亞洲的貧困研究缺乏理論深度。而沈紅（2000）在對中國學(xué)者貧困研究的文獻(xiàn)進(jìn)行回顧后也認(rèn)為，這些研究很少能給讀者提供充分的理論闡釋。姑且不論他們的評論是否恰當(dāng)，這些評論都隱含了一個(gè)共同的要求，即對貧困的研究不應(yīng)僅停留在經(jīng)驗(yàn)描述和政策分析的層次上。因此，本研究把闡釋的重點(diǎn)放在貧困類型變遷和導(dǎo)致變遷的制度性因素上，并試圖通過這些努力來展開對貧困的理論探討。
對貧困問題的制度性研究最早是由湯森德（Townsend，1971：421996：18-32）。從這個(gè)角度出發(fā)去研究中國的貧困問題，我們就有必要把貧困問題放在權(quán)利資源和社會(huì)分層的背景中去考察，并把這一問題與制度變遷相聯(lián)系。由此，本文以歷史和制度分析相結(jié)合的方法，去描述貧困類型的變化和貧困群體的變化，從而給讀者展現(xiàn)了中國貧困類型變遷的一般途徑。它又回顧了國家反貧困戰(zhàn)略的變化，闡述政策演變過程及其推動(dòng)力，進(jìn)而評估中國反貧困戰(zhàn)略的成功及其意義。
一、國家貧困狀況的轉(zhuǎn)變
建國伊始，由于基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏和技術(shù)條件的落后，新中國的經(jīng)濟(jì)重建面臨著巨大的挑戰(zhàn)。長期的戰(zhàn)亂和政治動(dòng)蕩，為中國的工業(yè)化進(jìn)程留下“一張白紙”（按照毛澤東的說法），再加上朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)之后西方國家對中國實(shí)施的長期禁運(yùn)，把中國經(jīng)濟(jì)與國際市場相隔離。這些狀況造成了共和國早期相當(dāng)高的絕對貧困率。如在1949～1977年之間（除1956年），國民人均卡路里日攝入量少于2千克（郇建立a ，2003），這反映了當(dāng)時(shí)食品的嚴(yán)重短缺和絕對貧困現(xiàn)象的流行。后來，在國家的努力下，絕對貧困率有了明顯的下降，但是直到這個(gè)時(shí)期末（以1978年為例），仍有2.5億人口生活在貧困線以下（IOSC，2001）。
在這種嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)面前，國家通過社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)，逐漸建立起一個(gè)以集體為單位的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)來保障人們的基本生活。在農(nóng)村，土地改革運(yùn)動(dòng)消滅了土地私有制，國家把農(nóng)民組織起來納入到人民公社的體系中，從而使公社成為農(nóng)民福利的依靠。由于這一集體制體系起到相當(dāng)?shù)谋Ｕ献饔茫r(nóng)民的生活資源雖然短缺，但并不意味著大規(guī)模的貧困。正如關(guān)信平所說：在前三個(gè)十年中的最初十年，農(nóng)村貧困并不見得是一個(gè)大問題，因?yàn)檗r(nóng)民的收入是平等分配的（Guan，2003：75）。在城市，通過對工商業(yè)的所有制改造形成了公有制企業(yè)（國家所有制和集體所有制企業(yè)），他們雇傭了99％的城市勞動(dòng)力（國家統(tǒng)計(jì)局，1986）。國家實(shí)行“低工資、高就業(yè)、高福利”（Lee ，2001：61；
Chen ，2003a：53）的政策，并設(shè)立基本生活資料的定量供應(yīng)制度、充分就業(yè)制度、較為平等的工資分配制度，以及在城市中建立的社會(huì)保障和公共服務(wù)體系。與此同時(shí)，企業(yè)福利的供給也在某種程度上補(bǔ)償了城市工人的低工資。在這一制度框架中，城市貧困的壓力非常小，“城市的窮人事實(shí)上并‘不十分擔(dān)心他們的生活’，因?yàn)閲液图w能夠保障他們的基本生活”（Mok ，1987：240）。
改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)在20世紀(jì)80年代的快速發(fā)展使絕對貧困狀況有了很大的改善。農(nóng)民的年人均收入從1978年的134元增長到1985年的397元，進(jìn)而達(dá)到1989年的602元和2003年的2622元（國家統(tǒng)計(jì)局，2004）。與此相應(yīng)，農(nóng)村的貧困人口由1978年的近2.6億下降到1998年底的4200萬，即由占農(nóng)村總?cè)丝诘?/3下降到1/20（世界銀行，2001：7）。在城市，工資改革使獎(jiǎng)金成為工資的基本組成部分（Howell，1997：154），這使工人平均工資增長了近40％（Xiao Wang ，1986：450）。人們收入的提高也造成了恩格爾系數(shù)的下降，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)資料顯示，這一指標(biāo)在農(nóng)村和在城市分別從1978年的67.7％和57.5％降低到1989年的54.8％和54.5％（國家統(tǒng)計(jì)局，2004：357）。
然而經(jīng)濟(jì)發(fā)展也加劇了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性。例如反映在人們的收入上，在1980年，甘肅和貴州的農(nóng)民人均純收入分別是浙江農(nóng)民的44.9％和49.3％，而這一比例到1988年進(jìn)一步下降到37.7％和44.1％（國家統(tǒng)計(jì)局，1990：314）。在西部地區(qū)，劣的生態(tài)環(huán)境和落后的信息、交通和通訊條件使這些地區(qū)很難吸引外來投資者，因而所得到的人力和資本投入也較少（王紹光，2001）。與此相反，由于改革開放以來國家給予經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)許多特殊的優(yōu)惠政策，而這些開發(fā)區(qū)絕大多數(shù)設(shè)在東部沿海地區(qū)（Ngan Hui，1996；
Wong ，1998），因而這種國家的政策傾斜使東部沿海地區(qū)具有比內(nèi)地高得多的經(jīng)濟(jì)增長率。據(jù)一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)資料顯示，在1992年到1998年間，這些東部發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長為西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的2倍（Fang，Zhang Fan ，2004：311，316-317），而這種失衡的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可避免地會(huì)影響貧困狀況。于是，當(dāng)東部地區(qū)的農(nóng)村絕對貧困率從1988年的9％下降到1995年的5％時(shí)，該比率在內(nèi)地卻從26％增長到39％（Unger ，2002：171）。
改革開放所帶來的經(jīng)濟(jì)增長也在一定程度上強(qiáng)化了相對貧困問題。經(jīng)濟(jì)增長固然為人們致富創(chuàng)造了很多的機(jī)會(huì)，但這些機(jī)會(huì)卻很難被公平地分配。特別是在改革進(jìn)程中，部分官員會(huì)利用其手中的權(quán)力去贏取個(gè)人利益，造成“官員的資產(chǎn)階級化（embourgeoisiement of cadres）”的現(xiàn)象（So，2003：367），而國家推行的“鼓勵(lì)一部分人先富起來”政策也催生了新中產(chǎn)階級的出現(xiàn)，強(qiáng)化了所有者的權(quán)力，削弱了工人階級的經(jīng)濟(jì)地位①。這樣，社會(huì)各階層間的收入鴻溝越拉越大。以城鎮(zhèn)居民的基尼系數(shù)為例，該系數(shù)在1978年為0.233，但到1995年提高到0.4，并于近年超過0.45（樊平，1996：66；
Unger ，2000：171，footnote2；
Guan，2003：72）。同時(shí)在居民總收入中，1990年20％的低收入層占城市居民財(cái)富總和的比重為9％，而這一比例在1998年下降到5.5％；
與此相反，在20％最高收入層中，這一比例卻從38.1％增長到52.3％（Guan，2003：72）。此外，調(diào)查也表明高收入家庭的可支配收入平均是貧困家庭4倍多（唐鈞，2002：23）。特別是在城鄉(xiāng)居民之間，從1978年至2003年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從343元增加到8500元，農(nóng)民人均純收入從133元增加到2622元，兩者間的差距從1978年的2.58倍擴(kuò)大到2003年的3.24倍（宋林飛，2005：57）。這些資料表明了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中伴隨著階層鴻溝的拉大和相對貧困的加劇。
總之，中國貧困類型的演變是一個(gè)從全國范圍內(nèi)的大規(guī)模的絕對貧困（改革前）轉(zhuǎn)變到以區(qū)域貧困為焦點(diǎn)（主要是20世紀(jì)80年代以來）的過程，并進(jìn)而轉(zhuǎn)向由社會(huì)階層分化造成的相對貧困為核心的階段（20世紀(jì)90年代中期以來）。這一轉(zhuǎn)化過程表明了中國近二十年的改革開放促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，降低了絕對貧困率，使中國成為發(fā)展中國家中貧困率最低（低于3％）的國家。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性也使許多西北和東北部省份處于明顯的不利地位，從而使區(qū)域貧困成為一個(gè)焦點(diǎn)。盡管如此，目前貧困問題給我們帶來的主要挑戰(zhàn)是相對貧困問題；
市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作加劇了收入的不平等化，而住房、醫(yī)療和消費(fèi)價(jià)格等上漲也給低收入家庭帶來了沉重的生存壓力。這些情況表明，貧困類型的轉(zhuǎn)化是一個(gè)與制度變遷相對應(yīng)的過程。因此，要理解中國貧困類型的變化，我們必須從制度分析的角度出發(fā)去把握貧困現(xiàn)象背后所具有的制度因素，并在中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下來解釋貧困現(xiàn)象。
二、貧困群體的特征
改革開放前，農(nóng)民的日常生活水平要比城市居民低得多，他們構(gòu)成了貧困群體的主體。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)資料，1952年城市居民的支出是農(nóng)民的2.4倍，而這種差距一直保持到20世紀(jì)70年代末期。以1979年為例，如果把農(nóng)民的支出假定為1，那么農(nóng)民與城市居民的比例為1∶2.7（國家統(tǒng)計(jì)局，1986：646）。由此可以理解在那個(gè)時(shí)期，貧困主要存在于鄉(xiāng)村，尤其是那些處于內(nèi)地省份的農(nóng)村地區(qū)。造成這種大規(guī)模農(nóng)村貧困現(xiàn)象的原因是多方面的，包括對農(nóng)業(yè)投入不足、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化程度低，以及公社這種“大鍋飯”的組織形態(tài)對抑制農(nóng)民生產(chǎn)積極性的負(fù)面影響。同時(shí)，當(dāng)時(shí)國家執(zhí)行的以農(nóng)村/農(nóng)業(yè)為代價(jià)去支持城市/工業(yè)發(fā)展的策略（Fang，Zhang Fan，2004：308）也是一個(gè)基本的原因，因?yàn)檫@一策略的運(yùn)用使國家將相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)移到工業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到這個(gè)時(shí)期結(jié)束時(shí)，這一轉(zhuǎn)移的價(jià)值總量達(dá)到了6120億（Zhou，1994）。國家通過戶口制度、社區(qū)控制等手段實(shí)施城鄉(xiāng)隔絕政策，盡管在理論上國家也強(qiáng)調(diào)消滅工農(nóng)、城鄉(xiāng)和腦體之間這三大差別。這些政策導(dǎo)致了工農(nóng)互斥、城鄉(xiāng)對立②，并在社會(huì)組織形態(tài)上，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度模式，出現(xiàn)兩個(gè)不平等階層——“特權(quán)的城市和沒有特權(quán)的農(nóng)村”（Fan ，2002：106）。
然而，20世紀(jì)80年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施使農(nóng)村的生活狀況發(fā)生了根本性的變化。它使農(nóng)民能夠自主地決定種植什么和種植多少，從而調(diào)動(dòng)了勞動(dòng)者的生產(chǎn)積極性（Bian，2002：94）。其后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展（Liang ，Chen Gu，2004：209，表10.1）和第三產(chǎn)業(yè)中非農(nóng)勞動(dòng)收入的增加更極大地提高了農(nóng)民的收入水平，緩解了農(nóng)村的貧困狀況。結(jié)果，全國貧困人口的規(guī)模從1978年的25000萬（占農(nóng)村人口的31％）減少到1985年的12500萬（14.8％）（康曉光，2002），而這一貧困人口數(shù)量的減少又是伴著劃分貧困線的標(biāo)準(zhǔn)的提高來實(shí)現(xiàn)的。例如，1984年國家貧困線的劃分標(biāo)準(zhǔn)為人均年收入120元，而這一標(biāo)準(zhǔn)到2000年提高到625元（Tang，2002；
郇建立a ，2003）。由此，盡管直到80年代末農(nóng)村貧困現(xiàn)象依然嚴(yán)重（李實(shí)、古斯塔夫森，1996：44），但它已不再是中國貧困研究的唯一焦點(diǎn)問題。
隨著農(nóng)村貧困現(xiàn)象的減少，城市貧困卻呈現(xiàn)增加的趨勢。雖然學(xué)者們根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)推算出不同的城市貧困人口規(guī)模（唐鈞，2002，2004），但是他們都承認(rèn)在現(xiàn)階段城市貧困率在不斷增長。誠然，這一變化的核心不在于比率的增長而在于構(gòu)成的變化。過去，城市貧困者主要是那些由個(gè)人原因造成的“三無”群體，包括那些無收入、無工作能力和無家庭支持的人（Guan，2003：78）。而現(xiàn)階段，盡管這些“三無”群體仍然存在，更多的城市貧困者則來源于由市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的“新的城市貧困群體”。這些人包括失業(yè)、下崗人員，停產(chǎn)、半停產(chǎn)企業(yè)中的半失業(yè)者和其他的一些由市場因素引起的貧困者（朱慶芳，2003）。據(jù)一些學(xué)者估計(jì)，他們占目前城市貧困人口總數(shù)的70％～90％（Wang Zhao ，2003：109）。
在涉及城市貧困問題時(shí)，一個(gè)特別值得關(guān)注的問題是流動(dòng)勞動(dòng)力（主要是“農(nóng)民工”群體）的貧困問題。隨著城市化進(jìn)程的加速③，“農(nóng)民工”群體在90年代迅速膨脹，達(dá)到約1000萬左右的規(guī)模（Fan ，2002：103）。如果用農(nóng)村的生活水準(zhǔn)去衡量，這些農(nóng)民工的收入或許并不低④，但在城市生活中，他們作為都市生活的“陌生人”，處在很低的生活水平上。許多農(nóng)民工居住在城市邊緣（特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部），缺乏水電，生活環(huán)境很差（So，2003），有的甚至被當(dāng)成包身工⑤。這些農(nóng)民工為了尋找更好的工作機(jī)會(huì)而進(jìn)入城市，但艱難的城市生活使他們中的許多人最終成了“三無”（Fan ，2005）人群——無土地（因?yàn)殡x開了農(nóng)村），(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
無固定工作場所（因?yàn)閮H僅是臨時(shí)工）和無社會(huì)保障（只是城市居民擁有）。農(nóng)民工的貧困不僅作用于農(nóng)民工本人，還影響到他們子女的教育和生存環(huán)境，進(jìn)而形成“貧困的再生產(chǎn)”。
綜上所述，成功的經(jīng)濟(jì)改革緩解了農(nóng)村貧困狀況，使農(nóng)民的生活水平有了顯著的提高。城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給工人帶來巨大的市場風(fēng)險(xiǎn)，特別是國有企業(yè)改革直接把以往受國家保障的職工推向市場，造成了大量的失業(yè)和下崗人員。正如一些學(xué)者指出，城市的經(jīng)濟(jì)改革使“國企工人的半無產(chǎn)階級化（the semi-proletarianization of state workers）”（So，2003：369），加劇了城市貧困問題（涉及絕對貧困和相對貧困兩方面）。這樣，在新的條件下，貧困不再局限于個(gè)人原因，而是與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、階層化和改革的進(jìn)程相伴隨的社會(huì)現(xiàn)象。同時(shí)，我們也注意到游離于城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)工人，即農(nóng)民工群體，他們處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之外，是被排斥于社會(huì)基本結(jié)構(gòu)的特殊群體。雖然他們的經(jīng)濟(jì)收入很可能會(huì)比那些從事農(nóng)業(yè)勞作的農(nóng)民高，但他們在城市中所處的弱勢地位，使他們很容易陷入貧困。
三、國家反貧困策略的轉(zhuǎn)變
為了履行政府的父權(quán)主義（paternalist ）責(zé)任和確保政權(quán)體系的合法性，國家不得不采用各種社會(huì)政策去應(yīng)對貧困問題的挑戰(zhàn)。這些政策包括引進(jìn)和強(qiáng)化社會(huì)保障制度，擴(kuò)大雇主責(zé)任制，實(shí)施累進(jìn)稅，發(fā)展社區(qū)服務(wù)，以及用土地改革，財(cái)產(chǎn)積累及區(qū)域發(fā)展等手段去消滅貧困（Townsend，1971：45；
Silva Athukorala ，1996：78-79）。在考察政府反貧困戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)和策略選擇上，我們必須考慮以下幾個(gè)基本點(diǎn)：第一，國家反貧困戰(zhàn)略的制訂與國家的發(fā)展戰(zhàn)略密不可分；
第二，反貧困戰(zhàn)略及其執(zhí)行的有效性取決于其社會(huì)制度的特征；
第三，對反貧困戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)，不僅要考慮到特殊貧困群體的特征，也要考慮到那些非貧困的群體（yen，1996：11-14），因?yàn)檫@些非貧困群體對貧困的看法會(huì)影響國家反貧困戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)和實(shí)施。
基于這些觀點(diǎn)，我們可以看到中國反貧困戰(zhàn)略經(jīng)歷了一個(gè)演變過程。建國以后，黨和政府認(rèn)為導(dǎo)致貧困的主要原因在于所有制，因而對所有制的改造就成為消除貧困的主要途徑。在農(nóng)村，政府通過土地改革，推翻了土地的私有制，并逐漸形成一個(gè)三級所有的集體經(jīng)濟(jì)體系（公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)）；
在城市，通過國有化運(yùn)動(dòng)完成了對工商業(yè)的社會(huì)主義改造，建立公有制基礎(chǔ)。在這一經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，國家通過八級工資制的實(shí)施有效地縮小了就業(yè)人口中的收入差距。此外，國家也為城市居民提供各種生活津貼和票證，以及職工醫(yī)療衛(wèi)生保障和公共教育，從而確保他們的基本生活。盡管這一體系后來被形容為具有諷刺意味的“大鍋飯”模式（Leung ，1995；
Tang Ngan，2001：254），但在當(dāng)時(shí)它有效地防止了城市貧困率的增長（康曉光，2002）。
對于特殊貧困群體，國家建立了以“依賴于集體，依賴于群眾，通過生產(chǎn)來自給自足，同時(shí)國家提供必要的福利救助”為原則的社會(huì)救助體系（Wang，1998：94）。這些原則反映了國家通過集體對貧困者的救助的方針，并確定了一個(gè)防范性的（preventative）的社會(huì)保障導(dǎo)向（Mok ，1987：238；
Wang ，1998）。在農(nóng)村，五保戶制度和合作醫(yī)療制度的建立為廣大農(nóng)民建構(gòu)了一個(gè)基本的安全網(wǎng)；
在城市居民中，企業(yè)工會(huì)擔(dān)負(fù)起組織福利活動(dòng)和提供職工社會(huì)救助的責(zé)任，而社區(qū)對當(dāng)?shù)鼐用裉貏e是對非就業(yè)人口提供各種救助和社會(huì)服務(wù)�？傊�，這種國家組織的集體主義福利模式在福利保障和社會(huì)控制兩方面都起了重要作用。
改革開放以后，舊有的以集體保障為核心的福利模式的運(yùn)作面臨了極大的挑戰(zhàn)。從20世紀(jì)80年代中期后，隨著公社的瓦解和企業(yè)福利減少，集體性的收入下降很快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，集體收入在農(nóng)村家庭總收入的比重從1978年的66％降低到1985年的8％（國家統(tǒng)計(jì)局，1986：673）。這樣，以往強(qiáng)調(diào)集體責(zé)任的福利模式功能弱化，而平均主義的戰(zhàn)略被新的以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的戰(zhàn)略所替代。作為這一以發(fā)展為導(dǎo)向的戰(zhàn)略的反映，“國家反貧困計(jì)劃”開始執(zhí)行。自1984年起，國家開始設(shè)立以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心任務(wù)的反貧困計(jì)劃，而到1986年，國務(wù)院設(shè)立了反貧困指導(dǎo)小組來執(zhí)行這個(gè)計(jì)劃。為此，在1986～1992年間，國家每年投入四百多萬元作為反貧困的資金（Guan，2003：76），而在整個(gè)90年代，國家財(cái)政部先后又投入十億多元去支持西部地區(qū)的反貧困計(jì)劃。作為配套措施，國家各主要銀行也投入了大量的資金，作為無息或者低息貸款去幫助西部的發(fā)展（康曉光，2002）。
“反貧困計(jì)劃”的發(fā)展導(dǎo)向也反映在資金的使用上。它改變了以往國家對貧困地區(qū)的資金投入主要用于支付個(gè)人的生活救濟(jì)金的方式，而是把該資金作為發(fā)展投資，投向道路、飲水和農(nóng)田等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上（Yan ，Yuan Wang，1996：152；
郇建立a ，2003）。在政策分析者看來，如果資金只用于貧困救助而不是去強(qiáng)化人們經(jīng)濟(jì)自立能力，那么這一反貧困計(jì)劃是不成功的（Mok ，1987：243；
Xiao Wang，1986：454-456）。在隨后的發(fā)展中，反貧困工作進(jìn)而從經(jīng)濟(jì)援助擴(kuò)展到對教育、公共衛(wèi)生、技術(shù)和文化等領(lǐng)域的支持。通過這些手段，國家通過提高貧困地區(qū)人們的生產(chǎn)能力，改善該地區(qū)的基礎(chǔ)環(huán)境條件等方式，來促進(jìn)地區(qū)發(fā)展。這一指導(dǎo)思想也體現(xiàn)在國家新近頒布的2001～2010反貧困計(jì)劃中。該計(jì)劃強(qiáng)調(diào)以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和強(qiáng)化教育作為縮減貧困的主要途徑（Guan，2003：77）。當(dāng)然，采用這種發(fā)展型的反貧困戰(zhàn)略也存在一定的局限性。例如，當(dāng)國家從救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變時(shí)，以發(fā)展為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)容易掩蓋以人的需要為導(dǎo)向的救濟(jì)目標(biāo)；
在扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作中，如何確保項(xiàng)目的有效運(yùn)行，保持對項(xiàng)目的有效監(jiān)控，仍然是一個(gè)問題；
另外，對于反貧困戰(zhàn)略中的一些措施所蘊(yùn)涵的管制、矯正或改造窮人的理念，也有人提出質(zhì)疑（朱曉陽，2004：101）。
隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和體制改革的推進(jìn)，由市場經(jīng)濟(jì)引發(fā)的嚴(yán)重的社會(huì)問題使中國反貧困戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)面臨了新問題。人們的收入差距逐漸拉大，相對貧困和城市貧困成為貧困問題討論的焦點(diǎn)，而這些問題很難被以發(fā)展為導(dǎo)向的社會(huì)政策所解決（Wong，1998；
Tang，1996；
Wang Lee ，2001）。在城市，國有企業(yè)的改革使許多工人失去了工作，而市場經(jīng)濟(jì)中分配方式的改變也加劇了社會(huì)的不平等程度。這些情況就都要求我們采取再分配型的社會(huì)政策去解決。因此，在20世紀(jì)90年代中后期，國家強(qiáng)化了再分配型的社會(huì)政策，以建立和擴(kuò)大社會(huì)保障體系為工作中心來應(yīng)對城市貧困和相對貧困的挑戰(zhàn)。新建立的勞動(dòng)和社會(huì)保障部在這些方面進(jìn)行了許多努力，包括擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面，為失業(yè)工人和退休工人提供“兩個(gè)確�！雹蓿瑸槭I(yè)下崗人員建立三條保障線，并實(shí)施最低生活保障制度（唐鈞，2004）。在此階段，以區(qū)域發(fā)展為導(dǎo)向的反貧困計(jì)劃仍在進(jìn)行，但政府的社會(huì)政策制定的關(guān)注點(diǎn)由發(fā)展轉(zhuǎn)到了再分配問題上。
從以上的論述中，我們可以看到中國反貧困戰(zhàn)略的歷史演進(jìn)。在第一階段，政府通過組織一個(gè)集體主義體制為人們提供福利保障。這一體制以工人階級的領(lǐng)導(dǎo)為其政治基礎(chǔ)，以馬克思主義為意識形態(tài)基礎(chǔ)（Wong，1998：1），并認(rèn)為集體主義是人們擺脫貧困的必由之路。在這個(gè)發(fā)展過程中，相對貧困的現(xiàn)象并不普遍，而平均主義的策略也在一定程度上緩解了絕對貧困現(xiàn)象。在第二階段，傳統(tǒng)的平均主義和集體主義戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)橐詤^(qū)域發(fā)展為導(dǎo)向的反貧困戰(zhàn)略。政府通過反貧困計(jì)劃，把對特殊貧困群體的救助與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體目標(biāo)相協(xié)調(diào)。在第三階段，面對市場的挑戰(zhàn)，政府使用再分配手段來反貧困，從而導(dǎo)致了近年來各類社會(huì)保障制度的發(fā)展。這一發(fā)展不僅影響到城市居民的基本生活，它也正在向鄉(xiāng)村擴(kuò)展。例如近年來國家在啟動(dòng)了城市低保后，開始對農(nóng)村開展社會(huì)保障的試點(diǎn)，并進(jìn)而推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療，以保障廣大農(nóng)民基本的福利需求。
四、總結(jié)與評估
通過以上的闡釋性分析，我們可以引申出如下問題進(jìn)行討論。首先，關(guān)于貧困類型的轉(zhuǎn)變，本研究涉及到了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對貧困的影響。一般而言，貧困往往被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的產(chǎn)物（Novak ，1996：51），因而消除貧困的主要途徑是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)。但是，中國的實(shí)踐給我們提供了一條完全不同的道路，即通過集體主義道路來改善貧困狀況。在毛澤東時(shí)代，這一戰(zhàn)略在物質(zhì)資源極度短缺的情況下保證了廣大中國人的基本生活。其后，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展卻加深了區(qū)域貧困和相對貧困的發(fā)展。這種狀況促使中國學(xué)者去反思市場化的副作用，并對社會(huì)公正、社會(huì)公平和社會(huì)再分配等問題進(jìn)行研究（Guan，2003；
朱玲，2001）。從這個(gè)意義上看，中國的經(jīng)驗(yàn)向那些倡導(dǎo)單向度經(jīng)濟(jì)增長的自由主義社會(huì)政策觀點(diǎn)提供了一個(gè)反例。相反，它支持了舍貝爾（Seipel，2003：195）的觀點(diǎn)，即一個(gè)有效的反貧困戰(zhàn)略不應(yīng)該只是一個(gè)財(cái)富創(chuàng)造的過程，還應(yīng)該是財(cái)富再分配機(jī)制的成長過程。這樣，中國反貧困經(jīng)驗(yàn)告誡政策分析家去考慮如何在進(jìn)行政策制定過程中協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。
其次，本研究還強(qiáng)調(diào)貧困問題的解決必須與制度建設(shè)相聯(lián)系。貧困是社會(huì)階層化的表征（yen 1996：15），因而研究貧困現(xiàn)象必須與階級分析聯(lián)系起來。如前所述，在毛澤東時(shí)代，階層分化是相當(dāng)模糊的，因而相對貧困并不顯著；
而經(jīng)濟(jì)改革重構(gòu)了社會(huì)等級，形成了所謂的“新型經(jīng)國家干預(yù)的階層分化社會(huì)（a new state-mediated class-divided society）”（So，2003：374）。階層的分化強(qiáng)化了階級關(guān)系的緊張度，加劇了貧困問題的嚴(yán)重性。同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)的開放性允許農(nóng)民進(jìn)入城市，但在社會(huì)二元結(jié)構(gòu)中，他們在許多方面為城市生活所排斥，從而成為城市貧困群體中的基本群體。分析這些問題的成因，使我們看到造成貧困的一系列制度因素，從而要求我們跳出社會(huì)管理的視角去研究貧困問題。
最后，對反貧困戰(zhàn)略的研究也涉及各福利主體所應(yīng)扮演的角色。任何一種反貧困戰(zhàn)略都包含了對各福利主體所應(yīng)扮演的角色，它們間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，及相互之間的互動(dòng)關(guān)系的界定。例如在集體主義的戰(zhàn)略中，社會(huì)福利援助主要是通過集體的形式加以實(shí)施，而國家在社會(huì)援助中的直接投入是相當(dāng)有限的（Chen，2003b：23）。在這一體系瓦解后，貧困群體不得不向國家尋找福利幫助（Ngan Hui，1996：88-89），從而強(qiáng)化了國家在社會(huì)福利供給中所扮演的角色（特別是通過反貧困計(jì)劃）。其后，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使再分配觀點(diǎn)成為社會(huì)政策制定的基本立腳點(diǎn)，這進(jìn)一步強(qiáng)化了國家福利體制的發(fā)展。盡管如此我們?nèi)杂斜匾タ紤]在國家福利的背景中，能否重建集體福利的形式等問題。這些問題的回答牽涉到如何界定市民社會(huì)中各福利主體的角色，以及如何推動(dòng)市民社會(huì)組織參與到福利運(yùn)動(dòng)中。
注釋：
�、倮绻椭髁D壓低工資水平而要求他們進(jìn)行較長時(shí)間的勞動(dòng)。根據(jù)全國總工會(huì)1997年的調(diào)查，直接生產(chǎn)工人周工時(shí)超過法定40小時(shí)的占45％，超過51小時(shí)的占17％。
②董國禮：《中國土地產(chǎn)權(quán)制度變遷：1949——1998》，南京大學(xué)1999級博士論文。
③例如按照國務(wù)院新聞發(fā)布會(huì)上的最新公告，城市化率從1993年的28％上升到2004的40.5％，參見http：//www.chinanews.com.cn/news ，2005-06-02/26/581726.shtml.
�、鼙本┙y(tǒng)計(jì)局對北京農(nóng)民工生存現(xiàn)狀調(diào)查發(fā)現(xiàn)，京城農(nóng)民工月均收入875元，年均收入10500元，相當(dāng)于當(dāng)年全國農(nóng)民人均純收入的4倍。參見《北京晚報(bào)》2005年6月4日。
⑤程昭國：《揭秘農(nóng)民工生存狀況》，參見http：//news3.xinhuanet.com/newscenter/2005-01-04/content-2413178.htm.
⑥所謂“兩個(gè)確�！�，就是“確保國有企業(yè)下崗職工基本生活，確保企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放”。1999年1月勞動(dòng)與社會(huì)保障部會(huì)同中共中央宣傳部印發(fā)了《國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作宣傳提綱》與《確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放工作宣傳提綱》；
2000年2月，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
由國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)做好確保國有企業(yè)下崗職工基本生活和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放工作的通知》；
5月，又由國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放和國有企業(yè)下崗職工基本生活保障工作的通知》。
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來源：《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2006年第1期
「標(biāo)題注釋」本文是Ka Lin的\"Vulnerabilities and Social Provisioning ：Patterns，Changes and Trends in Transitional China\"一文的改寫和擴(kuò)展，該研究為芬蘭科學(xué)院中國社會(huì)政策研究項(xiàng)目所資助。
「作者簡介」作者單位：南京大學(xué)社會(huì)學(xué)系
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