內(nèi)容提要：中國(guó)市場(chǎng)體系的發(fā)育過(guò)程，既是社會(huì)資源配置方式的變革過(guò)程，也是社會(huì)生活秩序和社會(huì)生活邏輯的演變過(guò)程，同時(shí)也必然是地方公共事務(wù)治理模式的變遷過(guò)程。市場(chǎng)化的改革既為地方治理模式變革創(chuàng)造了重要的社會(huì)基礎(chǔ)條件，同時(shí)也給這種變革探索建構(gòu)了相當(dāng)大的內(nèi)部與外部壓力。浙江各級(jí)地方政府在擴(kuò)大公民制度性參與渠道，增強(qiáng)政府的服務(wù)性功能，強(qiáng)化地方公共政策的回應(yīng)性等方面所進(jìn)行的一系列探索，為我們理解市場(chǎng)體系發(fā)育和市場(chǎng)秩序擴(kuò)展進(jìn)程中地方治理模式的變遷，以及市場(chǎng)化改革同民主政治發(fā)展雙向互動(dòng)的內(nèi)在邏輯提供了有益的啟示。?

　　關(guān)鍵詞：治理；
地方治理；
治理模式??

　　改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制和社會(huì)生活秩序的結(jié)構(gòu)性變遷，中國(guó)各級(jí)地方政府的社會(huì)治理環(huán)境以及公共角色承擔(dān)發(fā)生了很大的變化。地方政府在促進(jìn)市場(chǎng)化改革，推動(dòng)地方

　　經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程中，自身的行為模式也在潛移默化之中發(fā)生著深刻的演變。作為一個(gè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，市場(chǎng)化改革走在全國(guó)前列的省份，改革開(kāi)放以來(lái)，特別是90年代以來(lái)，浙江各級(jí)地方政府在基層政治領(lǐng)域和行政管理體制領(lǐng)域進(jìn)行了一系列的探索，創(chuàng)造出了許多在全國(guó)產(chǎn)生重大影響的“浙江現(xiàn)象”。盡管浙江各地在基層政治和行政領(lǐng)域的探索不可能觸及宏觀政治制度框架，而只能從社會(huì)治理層面去探索市場(chǎng)化改革給地方公共管理帶來(lái)的新的挑戰(zhàn)。但正是這種著眼于優(yōu)化地方治理模式的探索，暗合了特定制度約束條件下中國(guó)政治發(fā)展的內(nèi)在邏輯要求，形成一系列同市場(chǎng)秩序不斷擴(kuò)展相適應(yīng)的地方治理模式的結(jié)構(gòu)性特征。本文試以浙江為個(gè)案，從地方治理模式變遷的角度就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同民主政治發(fā)展的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性進(jìn)行初步的探討。?

　　一、治理理論及其在中國(guó)語(yǔ)境下的特殊意義?

　　治理理論在西方出現(xiàn)并引起廣泛討論，是90年代中期的事情。目前，西方對(duì)“治理”概念的理解和運(yùn)用還存在著廣泛的分歧，但在討論的過(guò)程中也逐步形成了一些共識(shí)。從治理的行為主體角度來(lái)看，現(xiàn)代意義上的治理理念打破了以政府或公共機(jī)構(gòu)為唯一權(quán)威主體的傳統(tǒng)觀念，“治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作�！保�1）多元的治理主體通過(guò)相互溝通、相互合作，共同形成一種多中心、互動(dòng)式、開(kāi)放型的治理結(jié)構(gòu)。?

　　從權(quán)力運(yùn)作向度和方式來(lái)看，現(xiàn)代意義上的治理將改變傳統(tǒng)的單向度的自上而下權(quán)力運(yùn)作模式，建立起一種上下互動(dòng)、權(quán)力雙向運(yùn)行的管理機(jī)制，通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的有效管理�！爸卫淼母拍钍�，它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；
它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)�！保�2）參與治理的行為主體在此不再形成一種等級(jí)隸屬關(guān)系，而是結(jié)成一種平等的合作關(guān)系或伙伴關(guān)系，它們通過(guò)多元互動(dòng)，找到共同的利益和目標(biāo)。?

　　從權(quán)威的來(lái)源來(lái)看，現(xiàn)代意義上的治理，其權(quán)威性建立在參與者的共識(shí)、共同利益和共同目標(biāo)確認(rèn)上，而不是源自法規(guī)或政府的行政命令。因此，治理在很大意義上是一種自愿性的合作過(guò)程�！案�明確地說(shuō)，治理是只有被多數(shù)人接受（或者至少被它所影響的那些最有權(quán)勢(shì)的人接受）才會(huì)生效的規(guī)則體系……”（3）（P5）治理理論的濫觴，有著特殊的西方社會(huì)背景。概括地講，治理理論的興起是西方公共管理體制遭遇現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的反映。首先是市場(chǎng)失靈、政府失靈現(xiàn)象的廣泛存在，表明局限于政府與市場(chǎng)兩者的關(guān)系，圍繞“大政府”“小政府”做文章，已經(jīng)很難找到解決問(wèn)題的良方。與此同時(shí)，隨著公共需求的日益多元化，單純依靠政府已越來(lái)越難以滿足公眾的公共需求。要求政府提供的公共服務(wù)具有選擇性，甚至要求直接參與到地方公共物品生產(chǎn)和提供的決策中來(lái)，已經(jīng)成為相當(dāng)普遍的價(jià)值訴求。其次是以官僚制為核心的封閉化的行政管理模式，對(duì)于公民參與的排斥性，產(chǎn)生了嚴(yán)重的“民主悖論”現(xiàn)象。（4）如何在行政管理層面解決普通公民的制度性參與問(wèn)題已經(jīng)成為后工業(yè)化時(shí)代的現(xiàn)實(shí)課題。再次是社會(huì)權(quán)力資源的分散化，事實(shí)上已經(jīng)打破了政府壟斷公共權(quán)力資源的局面，那種政府壟斷公共權(quán)力資源，按照自己的獨(dú)立意志包攬公共事務(wù)的治理的局面，在今天再也無(wú)法想象了。?

　　耐人尋味的是，這樣一種帶有相當(dāng)濃厚的“后現(xiàn)代性傾向”（5）的西方思潮幾乎一出現(xiàn)，就迅速引起了中國(guó)研究者的關(guān)注，其引進(jìn)、討論幾乎達(dá)到了與西方同步的地步。這在近幾十年來(lái)的西方思潮輸入史中無(wú)疑是十分罕見(jiàn)的。國(guó)內(nèi)最早介紹“治理”或者“治道”的文章，可能是發(fā)表在公共論叢1995年《市場(chǎng)邏輯與國(guó)家觀念》專(zhuān)輯上署名為知賢的論文：《GOVERNANCE：現(xiàn)代“治道”新概念》。此外，徐勇論文的《Governance：治理的闡釋》（1997年）（6）、毛壽龍的專(zhuān)著《西方政府的治道變革》（1998年）、（7）俞可平的論文《中國(guó)公民社會(huì)的興起與治理的變遷》（1999年）（8）等，都相當(dāng)及時(shí)地介紹了治理理論的基本理念及其最新的發(fā)展態(tài)勢(shì)。同樣值得注意的是，這些國(guó)內(nèi)最早的文獻(xiàn)，幾乎都相當(dāng)明確地肯定了治理理念對(duì)中國(guó)政治發(fā)展的借鑒意義。?

　　進(jìn)入新世紀(jì)以后，治理與善治理論的討論更是成為國(guó)內(nèi)政治學(xué)和行政管理學(xué)領(lǐng)域最熱門(mén)的話題之一。一些主流學(xué)者開(kāi)始嘗試以治理與善治理論作為主要理論資源，演繹出新的政治分析框架，并對(duì)中國(guó)民主政治發(fā)展的前景及具體的制度安排做出分析。（9）一些研究人員認(rèn)為，治理與善治的政治知識(shí)的習(xí)得雖然不夠充分，但至少完全可以為中國(guó)民主政治發(fā)展的制度安排提供合法有效的知識(shí)依賴。以治理與善治制度安排為對(duì)象的制度政治學(xué)構(gòu)成了比較政治分析的一個(gè)新范式，從而代替了政治學(xué)恢復(fù)以來(lái)一直占據(jù)主流地位的行為主義范式。（10）治理理論及其對(duì)中國(guó)政治體制和行政體制改革的借鑒意義在各種場(chǎng)合得到了充分的肯定，治理與善治理論成為分析中國(guó)政治前景最具影響力的話語(yǔ)資源。與此相呼應(yīng)的是，闡釋新公共管理、后官僚制行政等諸多與治理理論有著共同社會(huì)背景和價(jià)值旨趣的思潮的論文，也充斥于各種學(xué)術(shù)刊物中。更具有象征意義的是，2000年中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心和中共中央黨校世界政黨比較研究中心聯(lián)合發(fā)起“中國(guó)地方政府公共服務(wù)改革與創(chuàng)新”研究，并設(shè)立了影響面相當(dāng)廣的“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。作為該項(xiàng)研究計(jì)劃和創(chuàng)新獎(jiǎng)評(píng)選活動(dòng)最重要的理論參照的，便是治理與善治理論。從某種意義說(shuō)，90年代末的中國(guó)政治學(xué)界實(shí)現(xiàn)了一次重要的話語(yǔ)轉(zhuǎn)向，治理模式轉(zhuǎn)型或者說(shuō)治道變革取代政治體制改革，成為學(xué)理思考和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)反思的主流話語(yǔ)。?

　　治理理論在中國(guó)得到迅速而熱烈的反應(yīng)，顯然難以歸因于當(dāng)代學(xué)術(shù)信息傳播速度加快，而是有著更深層次的原因。一方面，20多年的市場(chǎng)化改革以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)所發(fā)生的深刻演變，客觀上為中國(guó)治理模式的轉(zhuǎn)型構(gòu)建了重要的社會(huì)基礎(chǔ)。如國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的演變，市民社會(huì)的發(fā)育，地方政府管理模式的創(chuàng)新等等。在這方面，徐勇、俞可平、何增科等都曾進(jìn)行過(guò)專(zhuān)門(mén)的論證。（11）另一方面，更重要的是，治理與善治的政治發(fā)展思路，同中國(guó)在特殊約束條件下形成的民主政治發(fā)展策略選擇的邏輯，在價(jià)值取向上恰好也形成了某種內(nèi)在的一致性。?

　　中國(guó)民主政治發(fā)展有著自身特殊的內(nèi)在策略選擇邏輯。桑玉成和袁峰曾將中國(guó)政治發(fā)展特征概括為四個(gè)方面，即自主性發(fā)展、主導(dǎo)性發(fā)展、穩(wěn)定性發(fā)展和漸進(jìn)性發(fā)展。（12）在我們看來(lái)，這四個(gè)規(guī)定性既是20多年來(lái)中國(guó)政治發(fā)展的基本趨向，也是中國(guó)政治發(fā)展的基本原則，以及政治體制改革的基本約束條件。除此之外，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效已經(jīng)成為政治合法性的重要支撐，成為緩解各種社會(huì)尖銳矛盾的重要緩沖器的情況下，民主政治進(jìn)程還必須以不影響經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展為前提。在上述一系列約束條件的制約下，20多年來(lái)中國(guó)的民主政治發(fā)展和政治體制改革在策略選擇上明顯地呈現(xiàn)出了如下的特征：?

　　第一，增量改革優(yōu)先。所謂“增量民主”（13），是相對(duì)于存量民主的一個(gè)概念，強(qiáng)調(diào)民主政治發(fā)展是漸進(jìn)的和緩慢的，是“先前的歷史發(fā)展的某種延伸而非離開(kāi)先前的歷史軌道”，它遵循帕累托改進(jìn)原則，“在不損害民眾原有利益前提下，盡可能地增加原來(lái)所沒(méi)有的政治利益并逐漸放大新增利益”。它是在不對(duì)現(xiàn)有政治權(quán)力格局進(jìn)行大的調(diào)整的情況下，通過(guò)擴(kuò)大參與渠道，部分滿足一部分社會(huì)群體的政治利益。如吸納經(jīng)濟(jì)精英和文化精英入黨，進(jìn)入各級(jí)人大政協(xié)；
擴(kuò)大基層群眾的民主選舉權(quán)利等等。?

　　第二，行政改革優(yōu)先。在政治與行政關(guān)系非常緊密的情況，推進(jìn)政治體制改革的一種有效的策略選擇，就是突出行政體制改革，甚至將政治體制改革行政化。這種策略選擇，既可以避免貿(mào)然觸及政治體制的敏感部位，增強(qiáng)政治體制改革策略選擇的彈性，同時(shí)有利于集中精力首先解決在市場(chǎng)改革推進(jìn)過(guò)程中暴露出來(lái)的公共管理層面的問(wèn)題。相對(duì)于政治體制而言，行政管理體制同市場(chǎng)體系的發(fā)育，以及公眾的現(xiàn)實(shí)生活關(guān)系更為密切。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步融入世界經(jīng)濟(jì)體系，中國(guó)面臨著必須在較短的時(shí)間內(nèi)接受和適應(yīng)世界通行的市場(chǎng)規(guī)則，必須通過(guò)切實(shí)提高政府效能來(lái)提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的壓力的情況下，優(yōu)先解決行政體制問(wèn)題，無(wú)疑是一種務(wù)實(shí)的策略選擇。?

　　第三，基層改革優(yōu)先。在對(duì)全局性的政治體制改革持高度審慎態(tài)度的同時(shí)，鼓勵(lì)和支持各地積極開(kāi)展各種形式的基層民主政治實(shí)踐的探索，是20多年來(lái)中央高層政治體制改革決策的另一重要取向。這一行為取向同樣鮮明地體現(xiàn)了理性、務(wù)實(shí)的策略選擇邏輯。它有利于維護(hù)政治局勢(shì)的穩(wěn)定，避免在條件沒(méi)有完全成熟的情況下貿(mào)然推進(jìn)宏觀政治體制改革可能產(chǎn)生的全局性的政治風(fēng)險(xiǎn)。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平極不平衡，各地面臨的問(wèn)題千差萬(wàn)別的情況下，鼓勵(lì)各地進(jìn)行基層民主政治建設(shè)的探索，不僅便于各地從自身實(shí)際出發(fā)，解決自身面臨的突出問(wèn)題，而且各種形式的基層民主政治建設(shè)及其取得的經(jīng)驗(yàn)，也可以極大地豐富中國(guó)民主政治建設(shè)的想象力，為更高層面的民主政治建設(shè)積累豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。?

　　第四，治理改革優(yōu)先。民主政治建設(shè)的內(nèi)涵是極其豐富的，民主選舉只是其中一個(gè)重要環(huán)節(jié)，它所解決的是權(quán)力資源配置的方式與程序問(wèn)題。然而，無(wú)論是西方還是當(dāng)下的中國(guó)，都經(jīng)常面臨著大量的“后選舉”問(wèn)題。民主選舉的落幕，實(shí)際上只是民主政治運(yùn)作的開(kāi)始，而決不是終結(jié)。盡管民主選舉直接影響到選舉后的權(quán)力運(yùn)作，對(duì)于公眾而言，更具有實(shí)質(zhì)意義的往往恰恰是選舉之后的公共權(quán)力運(yùn)作，或者說(shuō)地方公共事務(wù)的治理問(wèn)題。近些年來(lái)，在中國(guó)各地的基層民主政治建設(shè)中，大量創(chuàng)新性的探索，特別是受到公眾歡迎，得到高層肯定的，都是屬于選舉之后的地方治理模式優(yōu)化方面的探索，如提高基層政府的公共服務(wù)能力，增強(qiáng)公共政策對(duì)公眾訴求的回應(yīng)性，擴(kuò)大公民參與公共事務(wù)的渠道，完善民主決策和民主監(jiān)督的機(jī)制，等等。?

　　總之，在特定約束條件的制約下，20多年來(lái)中國(guó)政治體制改革和民主政治建設(shè)的策略選擇，其基本邏輯是在保持既定的宏觀政治制度框架相對(duì)穩(wěn)定的前提下，通過(guò)積極推進(jìn)行政管理體制改革，鼓勵(lì)微觀政治層面的增量民主建設(shè)，優(yōu)化公共管理和公共事務(wù)治理的模式，以適應(yīng)市場(chǎng)化改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，并為更高層次的政治體制改革創(chuàng)造更加成熟的條件，積累更加豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。只有把握了這樣一種特殊的政治改革與發(fā)展的邏輯，我們才能真正理解，為什么治理理論一旦初步成型，就很快被引入中國(guó)，并引起廣泛共鳴。盡管治理理論是在西方特殊的社會(huì)背景中產(chǎn)生的，但一旦它傳入中國(guó)，同中國(guó)民主政治發(fā)展的社會(huì)環(huán)境、前提條件，以及策略選擇的價(jià)值取向和可能性空間等等結(jié)合在一起，就產(chǎn)生了一系列中國(guó)語(yǔ)境下的特殊意義。?

　　首先，治理理論表現(xiàn)出來(lái)的去意識(shí)形態(tài)化的旨趣，使得它在中國(guó)政治領(lǐng)域的運(yùn)用，有效地避免了同敏感政治話題可能發(fā)生的沖突。治理理論是由世界銀行率先提出，并由一些重要的國(guó)際性組織倡導(dǎo)、推廣才形成氣候的。世界銀行等國(guó)際組織之所以用“治理”、“善治”而不是敏感的可能涉及主權(quán)或某些國(guó)家的政治禁忌的字眼，來(lái)表達(dá)其變革理念，本身就包含著繞開(kāi)受援國(guó)國(guó)內(nèi)敏感的政治問(wèn)題，避免給人留下干預(yù)國(guó)家主權(quán)和國(guó)內(nèi)政治事務(wù)印象的用意。盡管治理理論是在西方特殊的社會(huì)和政治背景中提出的，但毫無(wú)疑問(wèn)，每個(gè)國(guó)家都毫無(wú)例外地面臨著優(yōu)化治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。正如有學(xué)者分析指出的那樣，長(zhǎng)期以來(lái)，有特色的中國(guó)政治制度在堅(jiān)定拒斥西方多黨制和三權(quán)分立制度移植后，中國(guó)民主政治制度的發(fā)展幾乎無(wú)法從西方民主制度中移植資源，但治理與善治制度卻是一個(gè)難得的例外，因其不與維護(hù)主流政制的意識(shí)形態(tài)相抵牾從而在移植中具有政治上的優(yōu)勢(shì)性。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　（14）換言之，治理理論實(shí)際上構(gòu)成了中國(guó)借鑒“人類(lèi)有益的政治文明成果”的一條重要通道。?

　　其次，就治理所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)即善治而言，其致力于增進(jìn)政府與民間合作的旨趣，同樣符合中國(guó)在穩(wěn)定既有的政治制度框架前提下，擴(kuò)大公民有序參與，優(yōu)化政府決策的政治發(fā)展策略。善治的精神實(shí)質(zhì)是合作�！八�謂善治就是政府和民間組織、公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的合作管理和伙伴關(guān)系，以促進(jìn)社會(huì)公共利益的最大化�！保�15）（P8）在保持自主性、穩(wěn)定性和主導(dǎo)性的前提下，中國(guó)共產(chǎn)黨一直積極鼓勵(lì)開(kāi)展旨在擴(kuò)大基層民主、改善干群關(guān)系等微觀政治體制改革。治理理論基本不涉及宏觀政治制度框架的變革，而是致力于在既定的政治框架內(nèi)增進(jìn)政府與民間、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作。這種思路，正好符合中國(guó)現(xiàn)行的國(guó)家（執(zhí)政黨）主導(dǎo)下的合作主義演進(jìn)模式。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞中國(guó)政治發(fā)展路徑選擇問(wèn)題形成的幾種最具代表性的思路，如康曉光提出的在決策機(jī)構(gòu)中吸納社會(huì)精英的“政治行政化”主張（16），林尚立提出的以協(xié)商民主替代競(jìng)爭(zhēng)性民主（17），俞可平提出的增量政治改革（18），徐勇提出的競(jìng)爭(zhēng)——合作主義主張等等，其國(guó)家（政黨）主導(dǎo)下的政府與民間合作的思路，都同既定政治架構(gòu)下的多元合作治理的精神旨趣有相通之處。這也就意味著，中國(guó)語(yǔ)境下的治理理論，實(shí)際上為符合中國(guó)民主政治發(fā)展邏輯的改革思路提供了一種建設(shè)性的思想資源。?

　　再次，治理理論聚焦于公共權(quán)力的具體運(yùn)作方式和運(yùn)作過(guò)程，同樣契合乎于中國(guó)民主政治建設(shè)微觀治理效能優(yōu)先的價(jià)值旨趣�！叭绻麖墓�共權(quán)力的歸屬、配置與運(yùn)作的尺度分析，統(tǒng)治更強(qiáng)調(diào)權(quán)力的歸屬，強(qiáng)調(diào)治者與被治者‘不可僭越’的關(guān)系；
治理注重的是權(quán)力的配置與運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威與公民社會(huì)的共同治理過(guò)程�！保�19）如果把政治區(qū)分為宏觀政治與微觀政治兩個(gè)層面的話，治理理論所關(guān)注的是正是微觀層面的政治問(wèn)題。在國(guó)家不允許任何競(jìng)爭(zhēng)性政治力量出現(xiàn)并挑戰(zhàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位的剛性約束條件下，目前中國(guó)現(xiàn)實(shí)政治生活中暴露出來(lái)的矛盾和危機(jī)，往往都集中于微觀政治層面，其最突出的表現(xiàn)就是基層政府同民眾的利益沖突。面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)，運(yùn)用治理與善治的理論資源，將微觀政治領(lǐng)域的治理效能優(yōu)化問(wèn)題擺在優(yōu)先位置，通過(guò)倡導(dǎo)、鼓勵(lì)政府與自治性社會(huì)組織的合作，開(kāi)展擴(kuò)大公民有序參與的試驗(yàn)，緩和基層的社會(huì)矛盾，不僅有利于穩(wěn)定政治局勢(shì)，而且對(duì)于增強(qiáng)執(zhí)政黨的政治合法性基礎(chǔ)也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。?

　　二、市場(chǎng)化進(jìn)程中地方治理模式?變遷的動(dòng)力機(jī)制?

　　從80年代初“溫州模式”的崛起，到90年代后期引人注目的“浙江現(xiàn)象”的形成，浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革和發(fā)展一系列獨(dú)具特色的經(jīng)驗(yàn)、模式一直備受省內(nèi)外各界人士的關(guān)注。浙江體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程，從某種意義上說(shuō)是一個(gè)市場(chǎng)秩序自發(fā)擴(kuò)展的過(guò)程。杜潤(rùn)生先生在評(píng)價(jià)溫州模式時(shí)曾經(jīng)指出：“溫州經(jīng)濟(jì)，民辦、民營(yíng)、民有、民享。它是自發(fā)的，又是穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)秩序。”（20）盡管溫州模式在實(shí)踐中不斷發(fā)生階段性變化，但其改革的基本取向，即民營(yíng)化和市場(chǎng)化卻是一以貫之的。這種自發(fā)形成的經(jīng)濟(jì)秩序具有很強(qiáng)的生命力和自我擴(kuò)展的功能，浙江現(xiàn)象的形成，在很大程度上就是溫州模式的示范效應(yīng)不斷強(qiáng)化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的“自發(fā)秩序”不斷擴(kuò)展的結(jié)果。（21）（P9）馮興元曾大膽地提出，“‘浙江模式’似乎符合哈耶克擴(kuò)展秩序、自發(fā)秩序，似乎是一種哈耶克意義上自發(fā)自生的、自組織的、可擴(kuò)展的‘?dāng)U展秩序’模式或‘自發(fā)秩序’模式。”（22）的確，溫州模式乃至浙江現(xiàn)象都呈現(xiàn)出了自發(fā)性擴(kuò)展的內(nèi)在邏輯：從制度變遷的動(dòng)力機(jī)制來(lái)看，它主要表現(xiàn)為民間力量構(gòu)成制度變遷的主要內(nèi)在動(dòng)力，整個(gè)制度變遷過(guò)程呈現(xiàn)出自下而上的軌跡；
從市場(chǎng)秩序的發(fā)育過(guò)程來(lái)看，它表現(xiàn)為地方性市場(chǎng)秩序逐步擴(kuò)展為全省性的市場(chǎng)秩序，再向全國(guó)性的市場(chǎng)秩序演進(jìn)的過(guò)程；

　　從制度變革的領(lǐng)域來(lái)看，它表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的自主改革試驗(yàn)逐步向非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域滲透、擴(kuò)張的過(guò)程。?

　　對(duì)于浙江乃至整個(gè)中國(guó)來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)體系的發(fā)育，市場(chǎng)秩序的擴(kuò)展，不僅深刻地改變著社會(huì)資源的配置方式，而且深刻地改變著整個(gè)社會(huì)的利益格局，改變著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的整個(gè)秩序與邏輯。而正是這種社會(huì)生活秩序的變革，為民主政治的發(fā)展，為地方治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提供了不竭的動(dòng)力。?

　　其一，基于利益訴求的政治參與熱情的高漲，為基層民主政治建設(shè)提供了適宜的社會(huì)土壤，并給地方政府致力于優(yōu)化地方治理模式建構(gòu)了一種社會(huì)壓力機(jī)制。當(dāng)社會(huì)生活秩序隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)育發(fā)生深刻變革，社會(huì)個(gè)體從沒(méi)有自主選擇權(quán)利，不得不完全依附于國(guó)家的“零件”，轉(zhuǎn)變成為具有獨(dú)立利益和意志的市場(chǎng)主體和社會(huì)行為主體時(shí)，他的行為邏輯也就發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。正是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的交往過(guò)程中，社會(huì)個(gè)體真正蛻變成了具有“獨(dú)立性”的人。擁有了獨(dú)立的自主經(jīng)濟(jì)利益的社會(huì)行為主體，在社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活中越來(lái)越強(qiáng)烈地體認(rèn)到政治在社會(huì)價(jià)值分配中的權(quán)威性地位，體認(rèn)到民主參與對(duì)于保障個(gè)體合法財(cái)產(chǎn)、自由和平等地位的重要意義，產(chǎn)生了對(duì)政治權(quán)利的強(qiáng)烈訴求，并期望通過(guò)對(duì)政治過(guò)程的介入來(lái)爭(zhēng)取、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自己的利益�？梢哉f(shuō)，只有到了市場(chǎng)秩序初步形成，傳統(tǒng)的大一統(tǒng)式的社會(huì)利益格局日益為多元化的利益格局所取代的時(shí)代，公民的政治參與，才從傳統(tǒng)的動(dòng)員式的參與演變成為自主性的參與，演變成了基于自身利益訴求的政治參與。?

　　浙江經(jīng)濟(jì)是一種典型的民有、民營(yíng)、民享的“老百姓經(jīng)濟(jì)”。憑借市場(chǎng)化、民營(yíng)化改革的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，浙江率先在全國(guó)培育出了一大批真正意義上的市場(chǎng)主體。根據(jù)2001年全國(guó)基本單位普查，浙江每萬(wàn)人口法人單位數(shù)達(dá)到78.0家，約為全國(guó)每萬(wàn)人40.0家的2倍，列全國(guó)各省區(qū)第一位，相當(dāng)于日本60年代初的水平。作為創(chuàng)業(yè)主體、經(jīng)營(yíng)主體、產(chǎn)權(quán)主體，浙江老百姓獲得了真正意義的“經(jīng)濟(jì)民主”權(quán)利。而“經(jīng)濟(jì)民主”權(quán)利一旦得到確立，就會(huì)迅速催生出政治民主權(quán)利的訴求。在浙江，公眾的民主意識(shí)、參與意識(shí)，以及基層民主政治試驗(yàn)的活躍程度，同地方市場(chǎng)體系的發(fā)育程度呈現(xiàn)出一種明顯正相關(guān)關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的先發(fā)地區(qū)溫州，關(guān)心政治、關(guān)注政策、注重維護(hù)自身的權(quán)益，已經(jīng)成為普通民眾的一種自覺(jué)行為。在推行村民自治的過(guò)程中，溫州許多村莊都發(fā)生過(guò)在外經(jīng)商的村民放下生意，紛紛乘飛機(jī)趕回家鄉(xiāng)參加投票的現(xiàn)象。相關(guān)調(diào)查資料顯示，66％的溫州人關(guān)心政治，其中商人中有91％關(guān)心政治。（23）（P273）全國(guó)第一起“民告官”、第一起“罷免村官”等事件之所以都發(fā)生在溫州，顯然并不是偶然的。?

　　其二，自治性的社會(huì)中介組織迅速發(fā)展以及市民社會(huì)雛形的出現(xiàn)，為推進(jìn)地方治理模式的變革創(chuàng)造了重要的社會(huì)基礎(chǔ)。民主政治的發(fā)展，是以國(guó)家與社會(huì)的適度分離為前提的。在國(guó)家壟斷一切資源，國(guó)家完全吞噬社會(huì)的格局中，社會(huì)個(gè)體是不可能擁有自主的行為空間和自主選擇的權(quán)利的。從浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷程來(lái)看，社會(huì)成長(zhǎng)的第一個(gè)標(biāo)志性成就，就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，打開(kāi)了國(guó)家絕對(duì)控制社會(huì)的第一道缺口，給社會(huì)個(gè)體開(kāi)拓出了一個(gè)全新的自主性的生活空間。而社會(huì)成長(zhǎng)第二個(gè)標(biāo)志性成就，則不能不是市民社會(huì)雛形的出現(xiàn)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，浙江在發(fā)達(dá)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上孕育形成了大量自主性的社會(huì)中介組織，社會(huì)的組織化程度正在逐步提高。值得注意的是，浙江的許多社會(huì)中介組織，是具有相當(dāng)強(qiáng)的自主性的民間性組織，其中最為典型的就是溫州的民間商會(huì)。從1988年誕生第一批民間商會(huì)算起，溫州民間商會(huì)已經(jīng)走過(guò)了近20年的發(fā)展歷程。民間商會(huì)在與政府的長(zhǎng)期互動(dòng)過(guò)程中，已經(jīng)逐步形成了一種組織化的參與機(jī)制。一方面，借助于組織化的利益表達(dá)，或者通過(guò)向人大、政協(xié)和政府提出有關(guān)行業(yè)發(fā)展方面的政策性建議，向政府有關(guān)部門(mén)反映會(huì)員企業(yè)在發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題、困難和要求，溫州民間商會(huì)為自身贏得了更多的權(quán)利、利益和發(fā)展空間。作為一種利益代表組織，民間商會(huì)很好地彌補(bǔ)了個(gè)體企業(yè)在進(jìn)行利益表達(dá)、影響政府決策能力上的不足，極大了增強(qiáng)了中小型民營(yíng)企業(yè)防御政治、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。（24）另一方面，民間商會(huì)組織也在溝通政府與社會(huì)、政府與企業(yè)方面很好地發(fā)揮了橋梁和紐帶作用。通過(guò)參與行業(yè)規(guī)劃，研究發(fā)展戰(zhàn)略，為政府提供決策咨詢，發(fā)揮參謀作用，或者響應(yīng)政府號(hào)召，積極參與公益性社會(huì)活動(dòng)等等，民間商會(huì)也為政府的決策、政府職能的履行提供了一定的幫助。

　　其三，公民意識(shí)的覺(jué)醒與市民社會(huì)的初步發(fā)育，為地方政府增強(qiáng)創(chuàng)新意識(shí)，致力于優(yōu)化地方治理模式提供了適應(yīng)的社會(huì)環(huán)境。有著強(qiáng)烈的自主創(chuàng)新意識(shí)的市場(chǎng)主體，與理性、開(kāi)明的地方政府相互默契，共同形成一種良性的互動(dòng)關(guān)系，這是浙江經(jīng)濟(jì)得以迅速發(fā)展，市場(chǎng)體系得以率先發(fā)育，以及市場(chǎng)秩序得以順利擴(kuò)展一個(gè)至關(guān)重要的前提條件。一方面，各級(jí)地方政府基于優(yōu)先解決民生問(wèn)題，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“尊重群眾的首創(chuàng)精神”，對(duì)市場(chǎng)主體種種沖突舊體制束縛的創(chuàng)新試驗(yàn)，采取開(kāi)明、寬容的態(tài)度，甚至主動(dòng)為創(chuàng)新主體的大膽試驗(yàn)提供必要的政治辯護(hù)，為各種制度創(chuàng)新實(shí)踐營(yíng)造出了一個(gè)相對(duì)寬松的政治環(huán)境。另一方面，市場(chǎng)主體的創(chuàng)新行為，特別是其巨大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效，反過(guò)來(lái)又不斷地感化、“教育”著各級(jí)地方干部，激勵(lì)他們對(duì)市場(chǎng)化、民營(yíng)化的體制改革采取更為積極、務(wù)實(shí)的態(tài)度，促使地方政府順應(yīng)市場(chǎng)主體的要求，順應(yīng)市場(chǎng)秩序擴(kuò)展的內(nèi)在要求，積極地從事優(yōu)化治理模式的嘗試。?

　　三、浙江地方治理模式變遷的?軌跡與內(nèi)在邏輯?

　　作為一種區(qū)域性的探索試驗(yàn)，毫無(wú)疑問(wèn)，改革開(kāi)放以來(lái)浙江各地涌現(xiàn)出來(lái)的治理模式變革經(jīng)驗(yàn)，或多或小都存在著某種歷史性、區(qū)域性或領(lǐng)域性的局限，它既是一種不觸及宏觀政治制度架構(gòu)的探索，同時(shí)自身也缺乏一種理性化的設(shè)計(jì)，基本上是一種地方性的自發(fā)探索，一種政府與民間互動(dòng)的“試錯(cuò)”性探索。與此同時(shí)，這種治理領(lǐng)域的變革實(shí)踐往往缺乏必要的政治制度安排的支撐，一旦需要進(jìn)一步深化這種變革，可能就會(huì)因?yàn)榭赡苌婕昂暧^政治制度的敏感問(wèn)題而停滯不前。但不能否認(rèn)，就當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐那闆r而言，這種治理模式變革的試驗(yàn)，依然符合理性的行為邏輯，即既定約束條件下的治理效益最大化。地方政府在政治硬約束的條件下，從自身實(shí)際出發(fā)，根據(jù)其在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中遇到的地方公共管理問(wèn)題，通過(guò)“試錯(cuò)”性的自發(fā)探索，找到某些至少?gòu)漠?dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐那闆r來(lái)看有利促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展，有利于化解地方社會(huì)矛盾的治理模式。從更高的治理層面或更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)衡量，這種選擇未必是最優(yōu)的，但相對(duì)于特殊的行為主體而言，它卻是一種“管用”的和合理的選擇，它往往都對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，區(qū)域社會(huì)和諧的維系等方面都發(fā)揮了一定的積極作用。?

　　事實(shí)上，從行為主體的角度來(lái)考察，不觸及宏觀政治制度架構(gòu)，甚至主動(dòng)利用傳統(tǒng)的主流政治資源，既可以理解為既定約束條件下的無(wú)奈選擇，也可以理解為降低變革成本的理性選擇。不觸及基本政治制度，不改變既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，并主動(dòng)運(yùn)用主流意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)對(duì)改革進(jìn)行“包裝”，不僅改革阻力和政治風(fēng)險(xiǎn)會(huì)大大降低，而且有可能使改革獲得上級(jí)的認(rèn)可和支持，經(jīng)驗(yàn)總結(jié)得好，還能顯示創(chuàng)新主體的“軟政績(jī)”。?

　　更重要的是，這種“試錯(cuò)”性的自發(fā)探索，盡管缺乏一種一環(huán)扣一環(huán)的理性設(shè)計(jì)，但由于它是在市場(chǎng)化的改革進(jìn)程中由政府與民間共同推動(dòng)完成的，順應(yīng)了市場(chǎng)體系發(fā)育和市場(chǎng)秩序擴(kuò)展對(duì)公共管理體制改革的內(nèi)在要求，它所要解決的恰恰正是阻礙市場(chǎng)秩序擴(kuò)展的公共管理體制障礙。因而從宏觀角度考察，它同樣體現(xiàn)出了一種市場(chǎng)化改革逐步推進(jìn)公共管理體制改革的內(nèi)生邏輯。其變革的結(jié)果，從總體上講則是一個(gè)地方治理結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的過(guò)程，一個(gè)地方治理不斷趨近于“善治”目標(biāo)的過(guò)程。?

　　1、構(gòu)建多中心的治理結(jié)構(gòu)?

　　打破傳統(tǒng)的以政府為唯一治理主體的封閉性結(jié)構(gòu)，形成開(kāi)放性的多中心的網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)善治的重要前提。在這方面，浙江目前至少在三個(gè)方面取得了重要的進(jìn)展。一是壓縮和控制政府規(guī)模。1999年至2000年的政府機(jī)構(gòu)改革中，省政府工作機(jī)構(gòu)（含部門(mén)管理機(jī)構(gòu)）從57個(gè)減少到46個(gè)，省政府機(jī)關(guān)行政編制精簡(jiǎn)48％，共減編2300多名，實(shí)際分流人員1200多名。與此同時(shí)，浙江在90年代初期和近幾年進(jìn)行了兩次鄉(xiāng)鎮(zhèn)的撒擴(kuò)并工作。從1985年到2003年，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)從3240個(gè)減少到1334個(gè)，減少了58.8％。（25）二是總結(jié)“省管縣”歷史經(jīng)驗(yàn)，推行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的行政體制改革，使浙江地方行政體制更好地適應(yīng)了縣域經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)。三是積極擴(kuò)大非政府組織和公民參與地方治理的渠道，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　如率先在非公企業(yè)以及新社團(tuán)組織建立黨組織并逐步加以推廣；
義烏市賦予外來(lái)務(wù)工人員參與地方人大選舉的權(quán)利；
余杭、余姚推行工會(huì)直選，增強(qiáng)其自治性功能；
溫州大膽發(fā)揮社會(huì)中介組織特別是民間商會(huì)參與地方政府管理的作用等等。上述這些探索，逐步打破了傳統(tǒng)的地方治理由政府包辦的局面，形成了政府與非政府組織、政治組織與市場(chǎng)主體、本地居民與外來(lái)人員共同參與的地方治理結(jié)構(gòu)模式。?

　　2、拓展公共權(quán)威的合法性資源?

　　民主是現(xiàn)代公共權(quán)威合法性的核心。從治理理論的視野來(lái)看，民主涉及權(quán)力的來(lái)源與權(quán)力的行使兩大方面，既包括選舉的民主，也包括選舉之后的治理民主�；鶎用裰髡�治建設(shè)既可以從完善選舉制度入手，也可以將優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行機(jī)制入手。浙江完善民主選舉制度的探索，在村民自治層面主要表現(xiàn)為逐步推廣“海選”制，不斷擴(kuò)大村民民主權(quán)利。在2002年全省第六屆村民委員會(huì)換屆選舉中，2000多萬(wàn)農(nóng)民群眾選舉產(chǎn)生了3900多個(gè)新一屆村委會(huì)，其中有四分之一的村委會(huì)是以無(wú)候選人的“海選”方式產(chǎn)生的。（26）在地方政府層面，則主要體現(xiàn)為票決制的探索。從1988年開(kāi)始，椒江市開(kāi)始試行干部任免票決制，這一探索一直不間斷保持到現(xiàn)在，為全省乃至全國(guó)推行票決制積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。?

　　在選舉民主的探索具有較強(qiáng)的政治約束的情況下，強(qiáng)化選舉之后的地方治理決策的民主參與機(jī)制與民主監(jiān)督機(jī)制，實(shí)際上就具有了特別的重要意義。在這方面，浙江溫嶺市1999年誕生了著名的“民主懇談”，并逐步演變?yōu)槿�省鄉(xiāng)村公共事務(wù)民主決策的主要形式之一。兩年來(lái)，全省有10萬(wàn)名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、26萬(wàn)名縣級(jí)部門(mén)干部、25.4萬(wàn)名村干部參加了民主懇談等活動(dòng)，面對(duì)面地與農(nóng)民群眾商討和決定村務(wù)大事。到2002年，全省已有77％的村將民主懇談活動(dòng)等作為制度固定下來(lái)“。（27）溫嶺”民主懇談“也因此而獲得”2003—2004“年度”中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)“優(yōu)勝獎(jiǎng)，在全國(guó)產(chǎn)生了重大影響。

　　除了“民主懇談”，浙江各地還誕生了許多旨在鼓勵(lì)村民直接參與地方公共事務(wù)管理的成功經(jīng)驗(yàn)。如鎮(zhèn)海推行村務(wù)重大決策村民聽(tīng)證制，僅2003年各村就召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)318次，參加聽(tīng)證的群眾達(dá)9850人（次），群眾提出合理化建議比上年度增加51％，基層信訪總量比上年度同期減少26％。奉化從2002年起推行農(nóng)村重大事務(wù)公決制，凡涉及村莊重大事項(xiàng)，如集體資產(chǎn)的轉(zhuǎn)制、出租，土地征用，較大規(guī)模公益事業(yè)的建設(shè)，村規(guī)民約的制定及修改等，必須經(jīng)村民代表大會(huì)或黨員、干部、村民代表聯(lián)席會(huì)議等形式討論決定。武義于2004年6月誕生全國(guó)第一個(gè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，直接代表村民行使監(jiān)督權(quán)，在強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督機(jī)制，保障村務(wù)的規(guī)范運(yùn)作方面產(chǎn)生了積極的效果。?

　　3、增強(qiáng)政府的公共服務(wù)功能?

　　增強(qiáng)政府的服務(wù)功能，既是優(yōu)化地方治理的重要目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)地方治理優(yōu)化的重要保障。浙江各級(jí)地方政府在市場(chǎng)體系發(fā)育漸趨成熟之際，積極轉(zhuǎn)變政府職能，將提高政府的服務(wù)功能，作為加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧的重要途徑，在建設(shè)公共服務(wù)型政府方面進(jìn)行了各種形式的探索，形成了許多在全國(guó)產(chǎn)生重要影響的經(jīng)驗(yàn)。如成立于1999年9月的上虞市便民服務(wù)中心，作為全國(guó)第一個(gè)縣級(jí)便民服務(wù)中心，成立時(shí)集中了該市21個(gè)部門(mén)的審批、審核、辦證、辦照職能，實(shí)行“進(jìn)一家門(mén)辦成，蓋一個(gè)章辦好，收規(guī)定費(fèi)辦完，按承諾日辦結(jié)”的一條龍服務(wù)，隨后又結(jié)合一、二輪審批制度改革，不斷充實(shí)、完善便民服務(wù)中心內(nèi)容，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村分別建立便民服務(wù)站、便民服務(wù)室，不斷延伸服務(wù)觸角，實(shí)現(xiàn)了市、鎮(zhèn)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)服務(wù)。創(chuàng)辦于1998年的衢州農(nóng)技110信息服務(wù)體系，借助電話、電視、農(nóng)家報(bào)、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代農(nóng)技推廣手段，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)咨詢、實(shí)地指導(dǎo)、科技示范、技術(shù)培訓(xùn)和信息收集分析與發(fā)布等形式，為農(nóng)民提供全方位、多層次、多樣化的科技和信息服務(wù)。金華市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍設(shè)立“365服務(wù)窗口”，一年365天實(shí)行無(wú)休日、全天候服務(wù)，一站式為群眾辦證。玉環(huán)縣從2001年起實(shí)行全程為民辦事代理制，根據(jù)辦事群眾的申請(qǐng)，由相關(guān)干部擔(dān)任全程承辦人，負(fù)責(zé)全過(guò)程各環(huán)節(jié)的辦理，變?nèi)罕娕転楦刹颗�，變多次辦為一次辦，變隨意辦為規(guī)范辦，為基層群眾提供了現(xiàn)行體制下最為便捷的政府服務(wù)。其運(yùn)作方式及旨意，同西方近年來(lái)倡導(dǎo)的“無(wú)縫隙政府”不謀而合。?

　　4、增強(qiáng)公共政策的回應(yīng)性?

　　增強(qiáng)政府服務(wù)功能的重要前提，是增強(qiáng)公共政策對(duì)群眾公共需求的回應(yīng)性，以便為公眾提供最需要的公共服務(wù)。嵊州市從1998年起在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行記《民情日記》制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“串百家門(mén)、知自家情、解百家難、連百家心”，將群眾的需求記錄在《民情日記》之中，進(jìn)而將群眾迫切需要解決的困難轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務(wù)，加以落實(shí)解決。在群眾需求與基層政府服務(wù)之間建立起了一種有效的溝通、回應(yīng)渠道。成立于1999年6月的杭州市“12345”市長(zhǎng)公開(kāi)電話受理中心，負(fù)責(zé)受理市民反映的各類(lèi)問(wèn)題，并設(shè)法予以解決，暫時(shí)解決不了或辦不到的事情，則向市民作出解釋與說(shuō)明。到2002年，中心受理群眾來(lái)電20多萬(wàn)件，答復(fù)處理率達(dá)96％，群眾滿意率為92％，已經(jīng)成為市政府了解社會(huì)動(dòng)態(tài)信息，保護(hù)公民與其他組織的合法權(quán)益和監(jiān)督政府機(jī)關(guān)及其工作人員依法履行職責(zé)的重要渠道。?

　　5、提高政府行為的規(guī)范性?

　　規(guī)范性是法治原則在政府行為過(guò)程中的具體表現(xiàn)。政府行為規(guī)范性的重要意義在于它使社會(huì)中介組織、市場(chǎng)主體和普通公眾得以理性地預(yù)期政府的行為，并在此基礎(chǔ)理性謀劃自己的行為，同政府形成合作性的互動(dòng)關(guān)系。就全省而言，浙江在增強(qiáng)政府行為規(guī)范性方面的探索，除了加強(qiáng)立法工作以外，一個(gè)比較受人關(guān)注的成功經(jīng)驗(yàn)，是通過(guò)在全省各地普遍建立行政服務(wù)中心、招投標(biāo)中心、會(huì)計(jì)核算中心、經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境投訴中心，較好地規(guī)范了政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)、人事權(quán)。?

　　透明性是公共權(quán)力規(guī)范化運(yùn)作的必然要求。建設(shè)透明政府要求建立政務(wù)信息公開(kāi)制度，政府提供的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、及時(shí)，公民申請(qǐng)獲取政府信息渠道應(yīng)當(dāng)暢通便捷，以切實(shí)解決政府與公民之間信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。在這方面，浙江各地也進(jìn)行了廣泛的探索。在基層治理層面，經(jīng)過(guò)多年的努力，到2000年底，浙江有99.23％的村實(shí)行了村務(wù)公開(kāi)。（28）在地方政府管理層面，省、市、縣各級(jí)政府通過(guò)加強(qiáng)電子政府建設(shè)，在公開(kāi)政務(wù)信息方面也取得了重要進(jìn)展。?

　　6、強(qiáng)化地方治理的責(zé)任機(jī)制?

　　責(zé)任性（accountability）是善治的另一重要價(jià)值向度，它要求政府必須切實(shí)履行其承擔(dān)的公共治理職責(zé)。強(qiáng)化政府責(zé)任機(jī)制，首先有賴于通過(guò)建立健全民主選舉制度，形成一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的代理人市場(chǎng)。在制度化的壓力機(jī)制建設(shè)難以在短期內(nèi)獲得突破的情況下，強(qiáng)化政府行為的約束機(jī)制，完善政府官員的考核機(jī)制，就成為激勵(lì)、引導(dǎo)政府切實(shí)履行其職責(zé)的重要途徑。在這方面，金華市從1994年就開(kāi)始在各級(jí)政府機(jī)關(guān)和基層組織全面推行以“兩公開(kāi)一監(jiān)督”（即公開(kāi)辦事程序、公開(kāi)辦事結(jié)果、接受人民群眾監(jiān)督）為主要內(nèi)容的政務(wù)公開(kāi)制度。1995年10月，金華又正式推開(kāi)了黨政“一把手”經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)創(chuàng)新試驗(yàn)。經(jīng)過(guò)多年探索，這項(xiàng)工作已經(jīng)逐步形成了一整套規(guī)范性的操作辦法，形成了紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、組織干部人事監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督三位一體有機(jī)結(jié)合的干部管理監(jiān)督新機(jī)制，并榮獲“中國(guó)首屆地方政府改革與創(chuàng)新獎(jiǎng)”優(yōu)勝獎(jiǎng)。?

　　從委托——代理關(guān)系的角度講，公眾有權(quán)對(duì)代理人的代理行為作出評(píng)判。同時(shí)，公眾作為公共物品的消費(fèi)者，是政府提供的公共物品最權(quán)威的評(píng)價(jià)者。因此，要強(qiáng)化政府行為的責(zé)任性，就必須引入公眾評(píng)價(jià)機(jī)制，逐步形成政府官員對(duì)下負(fù)責(zé)的硬約束。從2000年起，杭州在全國(guó)率先開(kāi)展了“滿意單位不滿意單位”評(píng)選活動(dòng)。這項(xiàng)活動(dòng)的最大特色，是普通老百姓始終占參評(píng)人員的大多數(shù)。凡被群眾評(píng)為最不滿意的政府部門(mén)，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)將承擔(dān)一定的行政責(zé)任，直至免除職務(wù)。這項(xiàng)活動(dòng)有力地促進(jìn)了機(jī)關(guān)作風(fēng)的改進(jìn)，增強(qiáng)了政府機(jī)關(guān)與市民的信任與互動(dòng)。?

　　7、提高地方治理的有效性?

　　所有行政體制改革的最終目的，都是要實(shí)現(xiàn)有效的治理，不斷提高治理的實(shí)際效能。從政府的角度來(lái)講，提高治理效能的一個(gè)重要途徑，是通過(guò)合理地設(shè)置機(jī)構(gòu)，完善行政流程，來(lái)提高政府運(yùn)作的效率。90年代后期以來(lái)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，進(jìn)一步提升區(qū)域發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力，浙江各級(jí)地方政府普遍開(kāi)展了旨在實(shí)現(xiàn)“政府提速”的行政管理體制改革。到2000年年底，50個(gè)省級(jí)政府部門(mén)（含具有審批事項(xiàng)的非政府部門(mén)）共減少審批、審核、核準(zhǔn)等總事項(xiàng)1277項(xiàng)，其中審批事項(xiàng)減少869項(xiàng)，分別減少50.6％和58.0％。2002年1月，浙江省政府開(kāi)展第二輪行政審批制度改革工作。省級(jí)政府部門(mén)對(duì)保留的1606個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了再次削減和規(guī)范。至2003年初，省級(jí)50個(gè)部門(mén)共取消、下放及調(diào)整行政審批項(xiàng)目843項(xiàng)，削減幅度為52.5％，審批時(shí)限提速率為27.8％。在連續(xù)推進(jìn)的審批制度改革中，市、縣兩級(jí)政府基于提升區(qū)域發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力的目的，審批改革力度更大，進(jìn)展速度更快，不少市、縣已開(kāi)始實(shí)施第三輪審批制度改革。通過(guò)行政審批制度改革、政府效能建設(shè)、“平安浙江”建設(shè)，浙江各級(jí)地方政府普遍提高了行政運(yùn)作效率，增強(qiáng)了地方治理和構(gòu)建和諧社會(huì)的實(shí)際成效。?

　　綜上所述，改革開(kāi)放以來(lái)浙江各級(jí)地方政府順應(yīng)市場(chǎng)化改革的要求，持續(xù)性地對(duì)地方公共管理體制進(jìn)行了一系列大膽的探索。這些探索一方面有力地促進(jìn)了市場(chǎng)秩序的擴(kuò)展，另一方面也使地方治理模式呈現(xiàn)出了一種結(jié)構(gòu)性的變革，呈現(xiàn)出了一種向善治目標(biāo)趨近的治理模式變遷軌跡，形成了市場(chǎng)秩序擴(kuò)展與地方治理模式變遷良性互動(dòng)的局面。由此展示出來(lái)的市場(chǎng)秩序擴(kuò)展的內(nèi)在演進(jìn)邏輯同地方治理模式變遷邏輯的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，研究、探討市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治建設(shè)的內(nèi)在關(guān)系，提供了豐富的地方性實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

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　　作者單位：中共浙江省委黨校?

　　來(lái)源：《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2005年第6期

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