《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》張立偉/ 長期關(guān)注中國公民社會發(fā)展的俞可平教授，最近剛完成了一項“中國公民社會制度環(huán)境”的研究，對中國正在蓬勃發(fā)展的公民社會所遇到的問題做出了深刻的分析。

　　俞可平教授現(xiàn)任中央編譯局副局長，兼任北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國人民大學(xué)等校教授。作為一名出色的政治學(xué)博士，他最早進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)全球化對社會政治生活特別是對治理方式影響的研究，提出經(jīng)濟(jì)全球化要求我國的治理方式從傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代，應(yīng)逐步確立和弘揚(yáng)以民主和法治為核心的政治價值。

　　一般認(rèn)為，中國較為成功的市場化改革改變了社會的形態(tài)，為了適應(yīng)發(fā)展，中國需要一個蓬勃興起的公民社會。俞可平是中國最早提出公民社會概念并對之進(jìn)行深入研究的學(xué)者，2002年11月，他出版了《中國公民社會的興起與治理的變遷》一書。

　　日前，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》就公民社會的重要性、民間組織的地位、中國公民社會的興起以及未來的發(fā)展等問題，專訪了俞可平教授。

　　公民社會和民間組織

　　公民社會就是國家或政府系統(tǒng)，以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，它是官方政治領(lǐng)域和市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域。

　　《21世紀(jì)》：俞教授，我們知道您是國內(nèi)較早研究公民社會和民間組織的學(xué)者之一。最近一個時期來，“公民社會”似乎已經(jīng)成為一個社會性的熱門話題，但許多讀者對這個概念的涵義并不十分了解，您能否解釋一下什么是“公民社會”？

　　俞可平：公民社會主要是一個與政治社會(國家)和經(jīng)濟(jì)社會(企業(yè))相對應(yīng)的概念，其主體是各種各樣的民間組織。在我國學(xué)術(shù)界，公民社會常常又被稱為市民社會和民間社會，它們是同一個英文術(shù)語civil society的三個不同中文譯名。

　　雖然國內(nèi)學(xué)者目前仍然交叉使用市民社會、公民社會和民間社會三個術(shù)語，但這三個不同的中文稱謂事實上并不是完全同義的，它們之間存在著一些微妙的差別�！笆忻裆鐣�”是對civilsociety的經(jīng)典譯名，它來源于馬克思主義經(jīng)典著作的中譯本。但這一術(shù)語在傳統(tǒng)語境中或多或少帶有一定的貶義，許多人事實上把它等同于資產(chǎn)階級社會，而且容易把這里的“市民”誤解為“城市居民”。“民間社會”最初多為歷史學(xué)家在研究中國近代的民間組織時加以使用。這是一個中性的稱謂，但在不少學(xué)者特別是在政府官員眼中，它具有邊緣化的色彩�！肮�民社會”是改革開放后對civilsociety的新譯名，這是一個褒義的稱謂，它強(qiáng)調(diào)公民的公共參與和公民對國家權(quán)力的制約，越來越多的年輕學(xué)者喜歡使用這一新的譯名。

　　在我看來，公民社會就是國家或政府系統(tǒng)，以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，它是官方政治領(lǐng)域和市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域。公民社會的組成要素是各種非政府和非企業(yè)的公民組織，包括公民的維權(quán)組織、各種行業(yè)協(xié)會、民間的公益組織、社區(qū)組織、利益團(tuán)體、同人團(tuán)體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發(fā)組合等等。由于它既不屬于政府部門(第一部門)，又不屬于市場系統(tǒng)(第二部門)，所以人們也把它們看作是介于政府與企業(yè)之間的 “第三部門”。

　　《21世紀(jì)》：在現(xiàn)實生活中我們更多聽到的是“群眾團(tuán)體”、“人民團(tuán)體”、“民間組織”、“非政府組織”、“非營利組織”這樣一些概念。他們有什么異同呢？

　　俞可平：在目前的中國學(xué)術(shù)界，對民間組織的理解甚至比對公民社會的理解還更加混亂不清。無論是學(xué)者的文章或政府的文件中，經(jīng)常使用的關(guān)于公民社會組織的稱呼有：非政府組織(簡稱NGO)、非營利組織(簡稱NPO)、民間組織、公民團(tuán)體、中介組織、群眾團(tuán)體、人民團(tuán)體、社會團(tuán)體、第三部門組織、志愿組織等等。一般地說，這些不同稱呼并無實質(zhì)性的區(qū)別，但是從嚴(yán)格的語義來說，它們之間應(yīng)當(dāng)存在著不可不察的差別，這些概念從不同的角度強(qiáng)調(diào)了公民社會的某個方面特征。

　　“非政府組織”是至今仍廣泛使用的一個重要概念，它的優(yōu)點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)公民社會組織的非官方性，表明公民社會組織不屬于政府組織系統(tǒng)，明顯不同于政府組織。但在中國的語境中，這一概念可能產(chǎn)生兩種正好相反的歧義。一是認(rèn)為只有那些重要的、正式的民間組織，才屬于公民社會的范疇。因為非政府組織這一概念最初在中國的引入，與聯(lián)合國憲章中涉及的國家間非政府組織在聯(lián)合國的作用與地位相關(guān)，而國家間的非政府組織往往是十分正規(guī)的，并經(jīng)過政府的正式批準(zhǔn)，大量存在于社會中的非正式組織有可能被許多人排除在“非政府組織”視野之外。二是把“非政府組織”的“非政府性”理解成與政府沒有關(guān)系，甚至理解為與政府對立。然而，耐人尋味的是，在中國的現(xiàn)實生活中，那些最重要的“非政府組織”恰恰與政府的關(guān)系最密切，有些直接就是“政府的非政府組織(GONGO)”。

　　“社會團(tuán)體”或“社團(tuán)”、“公民團(tuán)體”、“公民組織”、“民間組織”等概念，也常用以指公民社會組織。借用這些概念可以比較清楚地表明公民社會組織的 “社會性”或“民間性”，以區(qū)別于政府機(jī)關(guān)和企業(yè)組織。相對而言，這些概念的含義比較清晰，所表達(dá)的意義也比較準(zhǔn)確�！吧鐣�團(tuán)體”、“社團(tuán)”等概念，強(qiáng)調(diào)了公民社會組織的社會性，“公民團(tuán)體”、“公民組織”等概念強(qiáng)調(diào)了公民社會組織的政治性，因為公民是一個由憲法界定的政治概念�！懊耖g組織”概念突出了公民社會組織的民間性，其外延可以涵蓋上述各概念所要表達(dá)的主要意義，因此，比較而言，這是一個表達(dá)公民社會組織的恰當(dāng)概念。

　　我的建議是，在談及作為公民社會主體的組織或團(tuán)體時，盡可能地一致使用“民間組織”的概念，以避免在概念術(shù)語上的不必要爭議和混亂。

　　政府在公民社會中的角色

　　政府部門與公民社會的對社會政治事務(wù)的合作管理，是實現(xiàn)民主治理的關(guān)鍵所在。

　　《21世紀(jì)》：為什么您認(rèn)為應(yīng)該統(tǒng)一使用“民間組織”的概念？“民間組織”的內(nèi)涵是什么？

　　俞可平：作為公民社會主體的民間組織，指的是有著共同利益追求的公民自愿組成的非營利性社團(tuán)。

　　它有以下四個顯著的特點(diǎn)：其一是非政府性，即這些組織是以民間的形式出現(xiàn)的，它不代表政府或國家的立場；
其二是非營利性，即它們不把獲取利潤當(dāng)作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服務(wù)當(dāng)作其主要目標(biāo)；
其三是相對獨(dú)立性，即它們擁有自己的組織機(jī)制和管理機(jī)制，有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來源，無論在政治上、管理上，還是在財政上，它們都在相當(dāng)程度上獨(dú)立于政府；
其四是自愿性，參加公民社會組織的成員都不是強(qiáng)迫的，而完全是自愿的。民間組織的這些特征，使得它們明顯地區(qū)別于政府機(jī)關(guān)和企業(yè)組織。

　　此外，它還有非政黨性和非宗教性的特征，即它不以取得政權(quán)為主要目標(biāo)，也不從事傳教活動，因而政黨組織和宗教組織，不屬于民間組織的范圍。

　　《21世紀(jì)》：從您的解釋中可以看到，民間組織與政府組織判然有別。但民間組織又必然要與政府發(fā)生這樣那樣的關(guān)系，那么，民間組織與政府應(yīng)該是一種什么樣的關(guān)系？

　　俞可平：在正常情況下，民間組織與政府應(yīng)當(dāng)是一種友好合作和互補(bǔ)合作的關(guān)系。市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，需要讓公民和社會擁有更多的自治權(quán)力，而公民和社會的自治主要是通過民間組織得以實現(xiàn)的。因此，政府部門與公民社會的對社會政治事務(wù)的合作管理，是實現(xiàn)民主治理的關(guān)鍵所在。

　　過去我們的政治理想是建立“善政”，現(xiàn)在我們把“善治”作為理想政治的狀態(tài)�！吧普�”主要是指政府自身要好，而“善治”則是指全社會的治理狀況要好。在現(xiàn)代條件下，要達(dá)到這樣一種“善治”，政府同民間組織之間的合作就是必不可少的。

　　不過，也應(yīng)當(dāng)客觀地看到，公民社會對治理的變化所起的作用既有積極的方面，也有消極的方面。對于政府而言，公民社會是一把雙刃劍：政府的政策法規(guī)和行為措施得當(dāng)，就容易使民間組織與政府合作，有利于社會的和諧與穩(wěn)定；
反之，民間組織與政府的合作就很困難，甚至?xí)�走到政府的對立面，危害社會的團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定。如果對民間組織的管理不善，如果民間組織自身發(fā)育不好，如果民間組織制度的制度環(huán)境不健全，那么，它們對于社會和政府的消極作用甚至可能超過其積極作用。所以，我們在現(xiàn)實生活既可以看到大量民間組織促進(jìn)民主政治，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利社會團(tuán)結(jié)的例子，也可以發(fā)現(xiàn)不少民間組織破壞社會穩(wěn)定，不利民主生活和阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實例。

　　另外，社會上確實存在著一種誤解，把“非政府性”曲解為與政府沒有關(guān)系，或完全獨(dú)立于政府，不受政府領(lǐng)導(dǎo)。事實上，這里的非政府性，主要是指它不屬于政黨和政府的組織系統(tǒng)，相對獨(dú)立于黨政權(quán)力機(jī)關(guān)，而不是指它完全與政府沒有關(guān)系。民間組織同樣也可以由政府創(chuàng)立，受政府引導(dǎo)，得到政府資助，與政府進(jìn)行積極的合作。當(dāng)然，也必然會有一些非政府組織不愿與政府合作，甚至與政府對立，從事反政府的活動。政府應(yīng)當(dāng)依靠法律的、行政的和經(jīng)濟(jì)的手段，積極培育與政府合作的民間組織，同時盡可能地防止反政府組織的產(chǎn)生，消除民間組織與政府的對立情緒。

　　中國公民社會的興起

　　中國公民社會的興起，是中國社會整體進(jìn)步的重要表現(xiàn)，它不僅有助于推進(jìn)中國特色的民主政治和政治文明進(jìn)程，而且也有助于市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

　　《21世紀(jì)》：我們大家都注意到，改革開放后，形形色色的民間組織在我國社會中大量涌現(xiàn)。我們在日常生活中都能感覺到這一點(diǎn)，如各種業(yè)主委員會、俱樂部、維權(quán)組織和環(huán)保組織等。目前我國究竟有多少個民間組織，它們在社會中起什么作用？

　　俞可平：改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，各種各樣的民間組織大量涌現(xiàn)，一個相對獨(dú)立的公民社會正在中國迅速崛起，并且對社會的政治經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生日益深刻的影響。

　　到底有多少個民間組織，沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)可以援引。民政部的統(tǒng)計是，到2005年3月，全國正式登記在冊的各類民間組織約28萬。但是，實際存在的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這個數(shù)字，一些學(xué)者估計至少在200萬個以上，有的估計甚至高達(dá)800萬，我的估計是300多萬個。

　　中國公民社會的興起，是中國社會整體進(jìn)步的重要表現(xiàn)，它不僅有助于推進(jìn)中國特色的民主政治和政治文明進(jìn)程，而且也有助于市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，有助于提高中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，有助于構(gòu)建社會主義和諧社會。

　　一個相對獨(dú)立的公民社會在中國的產(chǎn)生和發(fā)展，直接得益于其制度環(huán)境的改善。從上個世紀(jì)80年代以來，中國修改了憲法，進(jìn)行了以黨政分開、政企分開、政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)法治國家等為重要內(nèi)容的政治體制改革，相繼出臺了一系列鼓勵和規(guī)范民間組織的法律、規(guī)章和政策，轉(zhuǎn)變了對公民社會的態(tài)度，所有這些都是直接促成公民社會迅速成長的制度因素。

　　《21世紀(jì)》：但我們也聽到這樣一些說法，認(rèn)為公民社會是西方國家的舶來品，甚至是西方一些政治家對其他國家實行“顏色革命”的一種策略。您怎么看待這種觀點(diǎn)？

　　俞可平：利用那些引人入勝的價值和理論來推行其霸權(quán)主義，是一些西方政客慣用的伎倆，但我們不能因噎廢食、懼溺自沉。在這方面我們記憶猶新，同時也教訓(xùn)深刻。

　　例如，西方一些政客把人權(quán)當(dāng)作其推行霸權(quán)主義的工具，我們曾經(jīng)因此而諱言人權(quán)，把它當(dāng)作是資本主義的專利品。在相當(dāng)長的一個時期內(nèi)，誰倡導(dǎo)人權(quán)，似乎誰就是在宣揚(yáng)資本主義的價值，就是在搞“西化”和“自由化”。“凡是西方人宣揚(yáng)和倡導(dǎo)的，我們就堅決拒絕�！边@種簡單的思維方式才真正是上了西方那些別有用心的政客的當(dāng)，因為那樣會對我們的民族和國家?guī)�來不可估量的損失，這種損失無法用經(jīng)濟(jì)價值來計算。在公民社會問題上，我們決不能重蹈覆轍。

　　所有對中華民族的振興和社會的進(jìn)步真正負(fù)有責(zé)任感的學(xué)者和政治家，既要十分清醒地看到西方一些政客的政治用心，但更要看到，對付這些伎倆的有效辦法，不是回避這些問題，而是采取正確的對策。我們必須及早認(rèn)識到，公民社會是市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的必然產(chǎn)物，中國推行社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治，就必然導(dǎo)致一個具有中國特色的公民社會。

　　改革開放后，一個相對獨(dú)立的公民社會已經(jīng)在中國迅速崛起，并且對完善市場經(jīng)濟(jì)體制、轉(zhuǎn)變政府職能、擴(kuò)大公民參與、推進(jìn)基層民主、推動政務(wù)公開、改善社會管理、促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)揮著日益重要的作用。一個健康的公民社會是國家長治久安的重要基礎(chǔ)，是社會團(tuán)結(jié)和諧的基礎(chǔ)，也是民主政治的基礎(chǔ)。從某種意義上說，現(xiàn)代國家的成熟程度，與公民社會的發(fā)達(dá)程度是一致的。

　　同時也應(yīng)當(dāng)客觀地看到，正如市場經(jīng)濟(jì)在中國剛實行不久，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　還很不規(guī)范、很不成熟一樣，以民間組織為主體的公民社會也正處在生長發(fā)育階段，遠(yuǎn)未定型和成熟。公民社會對治理的變化所起的作用既有積極的方面，也有消極的方面。因而，既不能漠視公民社會的作用，也絕不能過分夸大它的作用，決不能以為，有了公民社會以后，政府就變得無關(guān)緊要。無論公民社會如何強(qiáng)大，政府始終是社會發(fā)展的火車頭，在中國尤其如此。

　　《21世紀(jì)》：現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)生成許多以某種興趣為主題的社區(qū)，“超級女聲”活動中也出現(xiàn)有組織的“粉絲”，這些與公民社會有關(guān)系嗎？

　　俞可平：我在前面說過，公民社會的主體是各種各樣的民間組織，也就是公民的“結(jié)社”。結(jié)社自由是我國憲法規(guī)定的公民基本政治權(quán)利。公民之所以結(jié)社有許多動因，其中之一便是興趣所致。建立在共同興趣之上的民間社團(tuán)，是民間組織的主要類型之一。隨著公民利益需要的增多和民主政治的發(fā)展，公民的結(jié)社活動必然日益變得活躍。公民利益需求的增多，意味著公民結(jié)社的內(nèi)在動力的增大，民主政治的進(jìn)步則意味著公民外部自由活動空間的增大，現(xiàn)代的信息技術(shù)又為公民結(jié)社提供了先進(jìn)的科技條件。網(wǎng)絡(luò)團(tuán)體的激增和“超女”現(xiàn)象的出現(xiàn)，無不證明這一趨勢。

　　其實，改革開放以來，一個相對獨(dú)立的公民社會就逐漸開始形成。最早在日常生活中感受到公民社會來臨的并不是現(xiàn)在年輕人喜歡的“超女選秀”，而是城里那些離退休的老人們。你看，成群的老人們在早晨或傍晚，在公園或街旁，不是在練功健身，就是扭秧歌跳舞。他們背后既沒有政府的組織，更沒有公司的策劃。但在一些熱心老人的指揮下，卻井然有序。因此，不是像有人說的那樣，“超女現(xiàn)象預(yù)言了公民社會的出現(xiàn)”，“超女選秀”只是表明現(xiàn)在年輕人也在日常生活中切身感受到了公民社會的存在。

　　不過我覺得，一些學(xué)者用“超女選秀”來簡單類比中國的民主政治和公民社會運(yùn)動，似乎并不十分恰當(dāng)，因為日常生活畢竟與政治生活存在著實質(zhì)性的區(qū)別，尤其在中國。認(rèn)為“超女現(xiàn)象”為中國公民社會的出現(xiàn)提供了契機(jī)，更是一種誤解。在這里我還是要再次強(qiáng)調(diào)指出，公民社會是市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的必然產(chǎn)物，中國推行社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治，就必然導(dǎo)致一個具有中國特色的公民社會。公民社會的產(chǎn)生歸根結(jié)底取決于市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展。

　　具有中國特色的公民社會

　　在現(xiàn)代民主政治的條件下，一個健康的公民社會是和諧社會的必要基礎(chǔ)。公民與政府的合作，是社會和諧的關(guān)鍵。

　　《21世紀(jì)》：您在上面談到了“具有中國特色的公民社會”，在您看來，中國的公民社會與西方國家的公民社會相比有哪些不同？

　　俞可平：與西方國家相比，中國的市場經(jīng)濟(jì)和民主政治都有自己的特色，公民社會也必然有其自己的特色。我在上個世紀(jì)90年代初就提出，與我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治相適應(yīng)，我們所要建設(shè)的是一個社會主義的公民社會。從目前的情況看，我國的公民社會大概有著以下幾個明顯的特征。

　　第一，中國的公民社會是一種典型的政府主導(dǎo)型的公民社會，具有明顯的官民雙重性。中國的民間組織絕大多數(shù)由黨和政府創(chuàng)建，并受黨和政府的主導(dǎo)，尤其是那些經(jīng)過合法登記的有重要影響的民間組織，如各種行業(yè)組織、同業(yè)組織、研究團(tuán)體、利益團(tuán)體等。第二，中國的民間組織正在形成之中，具有某種過渡性。與西方國家的民間組織相比，它還很不成熟，其典型特征如自主性、志愿性、非政府性等還不十分明顯。第三，與上述特征相適應(yīng)，中國的民間組織還極不規(guī)范。第四，中國目前的民間組織的發(fā)展很不平衡，不同的民間組織之間在社會政治經(jīng)濟(jì)影響和地位方面差距很大。

　　《21世紀(jì)》：中央正在倡導(dǎo)構(gòu)建一個和諧社會，您覺得公民社會與和諧社會之間有著一種什么樣的關(guān)系？

　　俞可平：在現(xiàn)代民主政治的條件下，一個健康的公民社會是和諧社會的必要基礎(chǔ)。公民與政府的合作，是社會和諧的關(guān)鍵。和諧社會需要家庭和睦，鄰里團(tuán)結(jié)，社會融合，但同樣不可缺少的是政府與公民之間的團(tuán)結(jié)合作。公民社會在構(gòu)建和諧社會中有著不可替代的作用。在我看來，公民社會在構(gòu)建和諧社會中能夠發(fā)揮以下重要作用：

　　第一，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的推進(jìn)，各種各樣的民間組織正在不斷涌現(xiàn)，它們已經(jīng)成為社會生活和政治生活中不可忽視的重要力量。觀察一下你周圍的實際生活，你就可以發(fā)現(xiàn)，你周圍的民間組織也不在少數(shù)，除了正式批準(zhǔn)登記的村民組織、居民組織、社區(qū)組織外，還有大量的自發(fā)組織，如各種各樣的業(yè)主委員會、維權(quán)組織、公益組織、互助組織、民間研究機(jī)構(gòu)、松散的群眾組織、利益團(tuán)體、興趣組織、形形色色的俱樂部等。它們對社會政治生活正在發(fā)生日益重要的影響。

　　第二，在利益已經(jīng)多元化的現(xiàn)實條件下，構(gòu)建和諧社會最大的挑戰(zhàn)來自各種各樣的利益沖突和利益矛盾，而越來越多的利益沖突的主體就是各種合法的或非法的、緊密的或松散的、長久的或臨時的民間組織。無論從維護(hù)社會穩(wěn)定、保障民主權(quán)利的角度，還是從鄰里和睦、誠信友善的角度，都離不開做好各種民間組織的工作。

　　第三，就其性質(zhì)和地位而言，民間組織是聯(lián)結(jié)政府與公民的紐帶和橋梁。我曾經(jīng)講過，政府與公民的合作，是社會和諧的實質(zhì)性要素，也是所謂善治的本質(zhì)。從古今中外的治理經(jīng)驗來看，政府與公民的合作，主要是通過民間組織實現(xiàn)的。政府與民間組織的合作，特別是對社會政治生活的共同管理，既是民主政治的基本要求，也是解決政府與公民直接或間接沖突的重要途徑。

　　第四，民間組織深深地植根于民眾之中，它們既是公民自治的主體，也是社會管理的主體。和諧社會是一個民主的社會，這里的民主，我的理解，主要指群眾的廣泛參與和自我管理。我們倡導(dǎo)的政治參與是一種有序的參與，也就是有組織的參與。除了政府的組織外，大量的應(yīng)當(dāng)是公民自己的組織，即民間組織。群眾自我管理或公民自治，也不是無組織的，無秩序的，而是井然有序的，至少要求有一個管理或自治的主體，這個主體在許多情況下就是民間組織。同樣，中央提倡的完善社會管理體制，也必然涉及到民間組織，因為社會管理的主體主要是各種合法的民間組織。

　　總而言之，黨和政府對民間組織應(yīng)當(dāng)既積極支持、熱情幫助，又正確引導(dǎo)、合理規(guī)范，營造一個有利于公民社會健康成長的制度環(huán)境，防止民間組織成為政府的對立面，使公民社會更好地與政府合作，齊心協(xié)力建設(shè)一個民主、公平、善治、寬容的和諧社會。

　　破解“制度剩余”與“制度匱乏”難題

　　建立“備案登記、法人登記、公益法人登記”的三級登記注冊制度，從長遠(yuǎn)看是一個十分積極的建議，可以在中國逐漸推行。

　　《21世紀(jì)》：有些人反映，政府審批民間組織比較苛刻，甚至有些主管部門對民間組織存在不信任的情況。在您看來，政府在民間組織的審批和管理上應(yīng)該持什么立場？

　　俞可平：政府的決策和管理部門對公民社會的認(rèn)識、判斷和態(tài)度，直接關(guān)系到制定什么樣的政策法規(guī)。從總體上說，改革開放以來我們對公民社會采取了鼓勵和肯定的態(tài)度，出臺了不少相關(guān)的管理法規(guī)。這也是促使我國的民間組織得以迅速發(fā)展的基本制度環(huán)境。

　　但確實有一些黨政官員對民間組織至今仍缺乏正確認(rèn)識：有些人脫離改革開放后社會發(fā)展的實際，還沒有看到一個相對獨(dú)立的公民社會正在中國迅速崛起，有些人認(rèn)為公民社會是西方的“舶來品”，有些人則把民間組織一概看成是抵制或?qū)�抗政府的異己力量，有些人看到民間組織在蘇東劇變和東歐“顏色革命”中的反政府作用而感到十分害怕，有些人把民間組織簡單地當(dāng)作是政府部門的附屬單位。一些官員對公民社會的最大誤判，就是過分夸大了公民社會對中國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和民主政治建設(shè)，特別是對加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力的消極作用。他們認(rèn)為，民間組織的發(fā)展壯大，勢必會削弱黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)能力和管理能力，而目前中國公民社會在發(fā)展過程中暴露出來的種種問題，加上民間組織在東歐地區(qū)最近“顏色革命”中扮演的反政府角色，似乎正好證明了他們的這種判斷。

　　這些看法不僅是錯誤的和片面的，而且對中國公民社會的健康發(fā)展相當(dāng)有害。毫無疑問，中國的公民社會確實存在著許多問題。然而，必須承認(rèn)的一個事實是，盡管民間組織存在著這樣那樣的問題，但就其主體而言，它們對于中國的現(xiàn)代化事業(yè)和民主政治建設(shè)是一支健康的和積極的力量，大多數(shù)民間組織都有著與黨和政府合作的強(qiáng)烈愿望。

　　政府對民間組織應(yīng)當(dāng)采取積極培育、正確引導(dǎo)、合理規(guī)范、依法管理的基本策略。目前特別要做好以下幾個方面的工作。首先，要正確對待各種民間組織，從總體上說，既不要敵視它，也不要忽視它；
既不要懼怕它，也不要溺愛它；
既不要放任它，也不要封堵它。既要看到公民社會興起的必然性及其積極作用，也要清醒地看到它對國家治理和建設(shè)和諧社會所帶來的挑戰(zhàn)與問題。

　　其次，要抓緊修改完善相關(guān)法規(guī)政策，改善民間組織生長發(fā)育的法律制度，營造一個有利于社會主義公民社會健康成長的制度環(huán)境。

　　其三，要積極培育各種與政府合作、有利于促進(jìn)社會公共利益、基層民主和公民自治的民間組織。

　　其四，政府要主動與各種合法的、健康的民間組織建立伙伴關(guān)系，充分發(fā)揮它們在社會管理、公民參與和構(gòu)建和諧社會中的作用。

　　其五，要依法規(guī)范現(xiàn)存的各種民間組織，堅決取締那些從事非法活動的社會組織，引導(dǎo)民間組織與政府合作，共同建設(shè)小康社會與和諧社會。

　　《21世紀(jì)》：為什么一方面，很多法規(guī)和部門管制民間組織，另一方面，卻存在上百萬沒有注冊或者在工商注冊的民間組織？中國分級登記和雙重管理的體制適合當(dāng)前的形勢嗎？

　　俞可平：這是一個很突出的現(xiàn)實問題，一些專家早就發(fā)現(xiàn)，目前社會上存在的民間組織多半是未經(jīng)登記的“非法”組織，有的是在工商部門登記的“企業(yè)”組織。造成這種不正�，F(xiàn)象的主要原因，是制度環(huán)境的不完善。具體地說，就是在對民間組織的管理方面，“制度剩余”與“制度匱乏”同時并存。

　　一方面，在我國，關(guān)于民間組織的許多規(guī)定大量重復(fù)、交叉和繁瑣。例如，對民間組織的管理，不僅有國務(wù)院頒布的《社會團(tuán)體登記管理條例》和民政部頒行的實施細(xì)則，而且還有民政部與其他部委聯(lián)合頒布的管理規(guī)定，或者由各部委單獨(dú)制訂的管理規(guī)定；
一些地方政府也紛紛制定本地管理民間組織的實施辦法，不僅省級政府或省級政府主管部門有各種“細(xì)則”和“規(guī)定”，而且地市級政府，甚至區(qū)縣級政府也有各種“辦法”和“意見”；
不僅政府民政管理部門和業(yè)務(wù)主管部門制訂了眾多的法規(guī)、條例和規(guī)章，而且各級黨委和政府也根據(jù)情況的需要不時發(fā)布一些重要的規(guī)范性文件和政策措施。類似的規(guī)章制度過多，造成了公民社會管理過程中的“制度剩余”。

　　然而，另一方面，在制度剩余的同時，民間組織的管理又存在著許多“真空”地帶，主要體現(xiàn)在三個方面。其一是缺乏管理民間組織的一般性法律。目前管理民間組織所依據(jù)的主要是國務(wù)院的幾個《條例》，它們是法規(guī)而不是正式的國家法律。僅有的幾個涉及到民間組織管理的正式法律，如《工會法》等，也多半是專門法，中國至今沒有一部管理民間組織的“母法”。其二是缺乏針對性和操作性的法規(guī)。例如，缺乏針對行業(yè)協(xié)會、專業(yè)性社團(tuán)、學(xué)術(shù)性社團(tuán)和聯(lián)合性社團(tuán)以及志愿者工作的分門別類的管理法規(guī)。其三是現(xiàn)行的一些管理條例在實際生活中已經(jīng)較難適用。

　　正是上述這些原因造成了我國民間組織管理工作中政府“越位”、“失位”和“錯位”的現(xiàn)象并存，并直接導(dǎo)致了以下結(jié)果：第一，許多本來可以作為公民社會積極力量的民間組織只能胎死腹中，不利于公民社會的健康成長；
第二，大量民間組織不得不放棄在民政部門登記注冊的努力，而轉(zhuǎn)向工商機(jī)關(guān)作為企業(yè)組織進(jìn)行登記注冊，扭曲了民間組織的正常形態(tài)；
第三，使不少民間組織干脆未經(jīng)任何政府部門批準(zhǔn)而自行成立，不受任何監(jiān)管地在社會上活動，使中國公民社會的發(fā)展在一定程度處于失控的狀態(tài)。

　　許多專家學(xué)者提出了改革現(xiàn)行審批登記制度的對策建議，例如清華大學(xué)NGO研究所的學(xué)者提出，要在中國確立“備案登記、法人登記和公益法人登記”的三級準(zhǔn)入制度。這一制度的要點(diǎn)是：首先，對所有民間組織開放備案注冊平臺，鼓勵各種民間組織到政府民政部門進(jìn)行備案注冊，除非有明顯的違法犯罪事實，對所有已經(jīng)備案注冊的民間組織給予合法存在的基本權(quán)利。其次，對于影響較大、活動范圍較廣、涉及公民政治參與或社會政治生活的重要民間組織，按照“規(guī)范的名稱、必要的組織、固定的場所、專職人員、會員數(shù)量、資產(chǎn)經(jīng)費(fèi)、民事能力”等項基本條件，實行強(qiáng)制性的審批登記制度，對符合條件審批合格的民間組織發(fā)放許可證，并賦予其社團(tuán)法人資格。最后，對于那些從事社會公益事業(yè)的民間組織，在獲得政府許可證的基礎(chǔ)上，實行更加嚴(yán)格的公益法人認(rèn)證，通過公益法人認(rèn)證的民間組織應(yīng)當(dāng)享受國家在財政和稅收等方面的優(yōu)惠待遇，同時也履行更加嚴(yán)格的行政監(jiān)管和社會監(jiān)督。

　　在我看來，建立“備案登記、法人登記、公益法人登記”的三級登記注冊制度，從長遠(yuǎn)看是一個十分積極的建議，可以在中國逐漸推行�？紤]到目前的實際情況，推行這一制度應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：第一，先在公民社會比較活躍的若干省市進(jìn)行試點(diǎn)性改革，在取得經(jīng)驗后逐漸推廣；
第二，對三類不同性質(zhì)的民間組織，實行從寬到嚴(yán)的資格審查和登記注冊制度，給以不同的政策待遇，分別賦予其不同的責(zé)任和權(quán)利；
第三，以實施備案登記為契機(jī)，對現(xiàn)存的各類民間組織，包括未經(jīng)登記或不是在民政部門登記的社團(tuán)，進(jìn)行一次全面普查，以獲得關(guān)于國內(nèi)民間組織的基本信息；
第四，備案登記的民間組織主要應(yīng)限于規(guī)模小、活動范圍小、不涉及重大政治問題的興趣團(tuán)體、同人團(tuán)體、社區(qū)組織；
第五，允許有特定的例外，例如工會、青年團(tuán)和婦聯(lián)等中共中央和國務(wù)院特批的人民團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)享受免予登記注冊的權(quán)利。

　　(文章經(jīng)俞可平審閱，標(biāo)題系編者所加。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道)

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