摘要：

　　中國(guó)社會(huì)政策體系，尚屬發(fā)育中未成形的階段。中國(guó)社會(huì)政策發(fā)育的環(huán)境，是由基本國(guó)情和社會(huì)發(fā)展的新跡象培育的。盡管迄今社會(huì)政策在社會(huì)保障與就業(yè)、公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)、住房、教育、社會(huì)福利與老年人服務(wù)、反貧困等領(lǐng)域發(fā)揮了一定的作用，但是存在著城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)性失衡、階層結(jié)構(gòu)畸形，貧富差距不斷擴(kuò)大和社會(huì)公共資源分配結(jié)構(gòu)不公等結(jié)構(gòu)性社會(huì)問題。2005年間民眾圍繞重大問題的自發(fā)爭(zhēng)論，反映了對(duì)于政府分配資源方式的不滿和對(duì)政府調(diào)整權(quán)力、承擔(dān)責(zé)任的期待。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于社會(huì)政策價(jià)值觀的缺失。它帶來的社會(huì)代價(jià)廣泛而深遠(yuǎn)，其淵源一是迷信市場(chǎng)，二是迷信政府。建構(gòu)中國(guó)的社會(huì)政策，需要高度重視社會(huì)政策對(duì)社會(huì)發(fā)展的制衡作用，充分認(rèn)識(shí)政府在社會(huì)政策中的主導(dǎo)作用；
進(jìn)行社會(huì)政策戰(zhàn)略性框架設(shè)計(jì)，建構(gòu)社會(huì)政策的元政策；
加強(qiáng)政府自身的社會(huì)政策能力建設(shè)和組織和支持社會(huì)力量進(jìn)行創(chuàng)新研究，同時(shí)，也需要公眾自覺地為追求社會(huì)公平承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

　　導(dǎo) 言

　　本文所言的社會(huì)政策，是指以社會(huì)公平為核心價(jià)值，以促進(jìn)社會(huì)和諧與人的可持續(xù)發(fā)展為基本目的，以政府和其他公共機(jī)構(gòu)為主角，主要運(yùn)用立法（立法倡導(dǎo)）或者制定行事規(guī)則的制度化手段，推動(dòng)各類資源尤其是公共資源的合理配置，通過組織和提供社會(huì)公共物品與公共服務(wù)的方式，調(diào)整社會(huì)現(xiàn)行的生產(chǎn)與分配關(guān)系。換言之，社會(huì)政策是以推動(dòng)更適當(dāng)?shù)厣�產(chǎn)和分配社會(huì)公共產(chǎn)品為手段來制衡私人物品的生產(chǎn)和分配。此點(diǎn)不僅區(qū)分了社會(huì)政策與單純經(jīng)濟(jì)政策的分野，同時(shí)也劃分了傳統(tǒng)的分配型社會(huì)政策與蘊(yùn)含生產(chǎn)力因素的新型社會(huì)政策。社會(huì)政策的選擇、決定與執(zhí)行無一不與因私人物品生產(chǎn)和分配過分強(qiáng)大而引發(fā)的社會(huì)系統(tǒng)與結(jié)構(gòu)的變遷有關(guān)。其實(shí)，社會(huì)政策并非是針對(duì)具體社會(huì)問題予以解決的良方，而是直接關(guān)系社會(huì)變遷大局的元政策體系。只有在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)政策才展示其時(shí)代重大政治抉擇的本色。

　　科學(xué)哲學(xué)家波普爾在解釋人類文明發(fā)展進(jìn)程時(shí)，曾創(chuàng)造出世界3的概念。他把物質(zhì)的客觀世界稱為世界1，主觀的精神世界稱為世界2，由精神或生物創(chuàng)造出來但又獨(dú)立于世界1和世界2的客觀結(jié)構(gòu)叫做世界3。世界3乃是觀念、藝術(shù)、哲學(xué)、語言、倫理、制度——簡(jiǎn)言之，整個(gè)文化遺產(chǎn)。以波普爾的觀點(diǎn)來考察社會(huì)政策，我們說，社會(huì)政策正是人類創(chuàng)造出來的世界3的一個(gè)重要組成部分。社會(huì)政策自有它的獨(dú)立的觀念、倫理和制度趨向，而且因不同的文化和資源稟賦、不同的社會(huì)結(jié)構(gòu)而不同。社會(huì)結(jié)構(gòu)因時(shí)代而變遷，構(gòu)成一個(gè)國(guó)家和民族的國(guó)情或區(qū)情的文化和資源稟賦因國(guó)家和民族而不同，因此可以說，社會(huì)政策因不同的國(guó)家、不同的社會(huì)時(shí)代而不同。

　　中國(guó)今天的社會(huì)政策體系，尚屬發(fā)育過程中尚未成形的階段，這是中國(guó)社會(huì)正處于激烈變革時(shí)代，社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)系統(tǒng)尚在變遷中的必然結(jié)果。計(jì)劃體制時(shí)代的那種由中央政府直接管理和控制的政策體系基本瓦解之后，需要新的政策體系來替代。時(shí)代變了，政策體系必得跟著變。所以，考察中國(guó)當(dāng)下的社會(huì)政策，不能將其作為一種穩(wěn)定的政策形態(tài)，而要始終關(guān)注其連續(xù)不斷的演進(jìn)過程。

　　本文試圖在回顧社會(huì)政策發(fā)育的環(huán)境，面對(duì)的結(jié)構(gòu)性問題和基本內(nèi)容的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)討論當(dāng)前社會(huì)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，并提出社會(huì)政策建構(gòu)的當(dāng)務(wù)之急。

　　中國(guó)社會(huì)政策發(fā)育的客觀環(huán)境

　　可以從兩方面來看中國(guó)社會(huì)政策發(fā)育的環(huán)境。一是中國(guó)的基本國(guó)情，一是社會(huì)發(fā)展的新跡象。前者構(gòu)成了社會(huì)的基本架構(gòu)，具有結(jié)構(gòu)性變動(dòng)的特征，后者是由社會(huì)的一些鮮活的要素構(gòu)成的，具有因社會(huì)失范或者突發(fā)事件所導(dǎo)致的疾速變化的特征。

　　一、中國(guó)的基本國(guó)情

　　1、特定的資源稟賦——高度緊張的人地關(guān)系

　　中國(guó)具有其它國(guó)家所沒有的特定的人口資源稟賦。中國(guó)的人口基數(shù)之大是在前工業(yè)社會(huì)就奠定了的。迄今，中國(guó)的人口是美國(guó)的4.5倍，日本的10倍，是原歐盟15個(gè)國(guó)家總?cè)丝诘?.3倍。而且，由于人口慣性的作用，在近20年中，中國(guó)人口還將繼續(xù)增長(zhǎng)。

　　中國(guó)至今還是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口大國(guó)。農(nóng)業(yè)人口7.84億，占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)60.91%[1]。而中國(guó)的耕地總面積不到20億畝。截至2002年，中國(guó)人口已增加到13億，人均耕地減少到約1.2畝，勞均4.1畝。而且，由于人口分布不平衡，有1／3的省市人均耕地不足1畝，有666個(gè)縣低于聯(lián)合國(guó)確立的0.8畝的警戒線，463個(gè)縣低于人均0.5畝的危險(xiǎn)線。[2]中國(guó)農(nóng)村的土地正在逐漸喪失其作為生產(chǎn)資料的功能，而蛻變?yōu)閷?duì)農(nóng)民的“最后的保障”。人地關(guān)系的緊張使中國(guó)農(nóng)村產(chǎn)生了大量的剩余勞動(dòng)力，專家們估計(jì)在2億左右。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納了將近1.2億，大約有將近5000萬已經(jīng)向城市或者已經(jīng)城市化的富裕地區(qū)（如珠江三角洲地區(qū)、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)）流動(dòng)。

　　中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)最顯著的特征是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。計(jì)劃體制下的政策維護(hù)和強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元體制。自改革以來，人為分野城鄉(xiāng)社會(huì)的一系列政策發(fā)生改變，1億多農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)村走向城市，形成超大規(guī)模的長(zhǎng)期的人口流動(dòng)潮，同時(shí)，以農(nóng)為生的小農(nóng)戶高度分散化，農(nóng)業(yè)在多重?cái)D壓下瀕臨破產(chǎn)。

　　2、人口結(jié)構(gòu)高度老化和快速老化

　　自1982年至2004年，中國(guó)人口年平均增長(zhǎng)率為1.47%0,60歲以上老年人口的增長(zhǎng)率為3.2%0。目前，我國(guó)60歲以上人口已達(dá)到1.34億，超過總?cè)丝诘?0%，占世界老年人口的20%，亞洲老年人口的50%。其中65歲以上人口1.1億，占總?cè)丝诘?.5%。目前全國(guó)70%以上的老齡人口分布在農(nóng)村地區(qū)，全國(guó)農(nóng)村人口老齡化速度快于城市，農(nóng)村老齡化問題更為突出。

　　先期進(jìn)入老齡化的國(guó)家，人均收入在年1萬美元左右，而中國(guó)在進(jìn)入的當(dāng)年即2000年人均收入不足1000美元，目前才達(dá)到1200美元。是名副其實(shí)的未富先老。而且老齡化的速度還在加快。目前80歲以上的高齡老人已經(jīng)達(dá)到1475萬人，每年還以5.1%的速度持續(xù)上升，快于60歲以上老人則增長(zhǎng)速度2.25個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)計(jì)到2050年，將達(dá)到8800萬人。[3]

　　3、區(qū)域差別顯著，發(fā)展極不平衡

　　中國(guó)的基本特征之一是地區(qū)差異顯著，發(fā)展極不平衡。第一世界是上海、北京、深圳等高收入地區(qū)，人口約占中國(guó)總?cè)丝诓蛔?%。1999年上海和北京人均GDP已經(jīng)分別達(dá)到高收入國(guó)家收入水平的63.5%和40.9%[4] 2005年，北京市的人均收入已達(dá)4700美元。第二世界是大中城市和沿海地區(qū)上中等收入地區(qū)。天津、廣東、浙江、江蘇、福建、遼寧等六省市人口占總?cè)丝诒戎氐?1.8%。人均GDP為世界中等收入國(guó)家的平均水平。第三世界包括河北，東北、華北中部部分地區(qū)，人口占26%，人均GDP低于下中等收入國(guó)家平均水平，第四世界是中西部貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和低收入地區(qū)，占一半人口，排名在世界第140之后。[5]

　　二、社會(huì)發(fā)展的新跡象

　　1、自2003年抗擊非典以來，中國(guó)改革進(jìn)入了一個(gè)以社會(huì)政策帶動(dòng)發(fā)展的新歷史時(shí)期

　　2003年，中國(guó)共產(chǎn)黨在十六屆三中全會(huì)提出堅(jiān)持以人為本、樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持“五個(gè)統(tǒng)籌”（統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放），全面建設(shè)小康社會(huì)。十六屆四中全會(huì)又提出建設(shè)和諧社會(huì)。2005年，十六屆五中全會(huì)又提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的歷史任務(wù)。

　　2、一些跡象表明，非政府非營(yíng)利組織正在掀起一個(gè)發(fā)展浪潮

　　2004年，基金會(huì)管理?xiàng)l例由國(guó)務(wù)院公布并執(zhí)行。該條例首次提出基金會(huì)分為公募與非公募兩類，私人可以依法成立基金會(huì)，外國(guó)基金會(huì)可依法在中國(guó)設(shè)立機(jī)構(gòu)等款。

　　2004年16屆4中全會(huì)將慈善事業(yè)寫進(jìn)了中央文件，11月，中華慈善大會(huì)在京召開。同年，民政部首次召開了全國(guó)發(fā)展農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)會(huì)議，提出“以民為本，服務(wù)‘三農(nóng)’，積極推動(dòng)農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)的發(fā)展”這些跡象表明，中國(guó)政府以促進(jìn)社會(huì)和新發(fā)展為主題，正在采取行動(dòng)放開一些領(lǐng)域的非政府非營(yíng)利組織。

　　3、一些跡象表明，政府孕育著重大改革。

　　改革以來，各類社會(huì)問題大規(guī)模地累積，社會(huì)發(fā)展需要政府起到中流砥柱的作用。不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更是和諧社會(huì)的建設(shè)需要政府進(jìn)行體制轉(zhuǎn)軌和職能轉(zhuǎn)型。政府體制和職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為制衡社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的主要瓶頸。如何從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣�共服�?wù)型政府？這是新的社會(huì)發(fā)展階段對(duì)政府的基本要求。它需要重新界定政府部門的社會(huì)責(zé)任。

　　近兩年，中共中央、國(guó)務(wù)院提出的口號(hào)明顯與前不同，“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”，“以人為本的科學(xué)發(fā)展觀”、“五個(gè)統(tǒng)籌”、“和諧社會(huì)”，都蘊(yùn)含著社會(huì)政策價(jià)值觀的改變。

　　4、無論城鄉(xiāng)，社區(qū)治理與社區(qū)建設(shè)成為社會(huì)發(fā)展的主題

　　由于去工業(yè)化的影響和實(shí)行市場(chǎng)體制，城市人對(duì)于自己的社區(qū)身份認(rèn)同感越來越強(qiáng)。社區(qū)在社會(huì)管理中的地位越來越突出。社會(huì)福利與社會(huì)保障日益社區(qū)化。農(nóng)村社區(qū)本來具有天然的凝聚力，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展既有正效應(yīng)也有負(fù)效應(yīng)。一些自辦工業(yè)的“超級(jí)村莊”凝聚力在加強(qiáng)，而大多數(shù)農(nóng)村由于農(nóng)民的原子化狀態(tài)凝聚力不斷降低。

　　中國(guó)社會(huì)政策面對(duì)的結(jié)構(gòu)性社會(huì)問題

　　在基本國(guó)情制衡和社會(huì)發(fā)展新跡象的影響下，形成了一系列結(jié)構(gòu)性的社會(huì)問題。主要有三：

　　一、 城市化演進(jìn)中的城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)性失衡

　　就業(yè)問題是中國(guó)頭號(hào)社會(huì)問題，這不僅僅是因?yàn)橐?guī)模大——?jiǎng)趧?dòng)力規(guī)模占總?cè)丝诘?0%，有5億多人，勞動(dòng)力總量總是供大于求，過剩的勞動(dòng)力僅農(nóng)村就有3億人，因此就業(yè)壓力將長(zhǎng)期存在；
更是因?yàn)槌青l(xiāng)就業(yè)格局失衡——只能一邊倒——鄉(xiāng)村不斷向城市轉(zhuǎn)移過剩的農(nóng)村勞動(dòng)力，超出了與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相平衡的城市化進(jìn)程的需要；
就業(yè)人口大規(guī)模流動(dòng)——就業(yè)市場(chǎng)化，在企業(yè)之間、地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)加速，供求矛盾顯性化，失業(yè)已經(jīng)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的常態(tài)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位正規(guī)就業(yè)一統(tǒng)天下的就業(yè)局面已成歷史。

　　隨著全球化市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)加劇，近年來隨著國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇，我國(guó)就業(yè)格局發(fā)生了明顯變化，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門中就業(yè)的比例越來越高，城鎮(zhèn)下崗職工和轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民，都加入了這個(gè)勞動(dòng)大軍。非正規(guī)部門就業(yè)，大量屬于微型企業(yè)和自雇人員，基本上不簽訂勞動(dòng)合同，難以形成穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系。這些人工資水平低，分配很隨意，大都沒有任何福利保障�？梢哉f，所有在非正規(guī)部門就業(yè)的人員，都屬于就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中的弱勢(shì)群體。由于農(nóng)民中的過剩人口都屬于這個(gè)群體，因此數(shù)量極為龐大。

　　二、社會(huì)階層結(jié)構(gòu)畸形，貧富差距不斷擴(kuò)大

　　最近20多年來，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生很大的變化，工人、農(nóng)民中的大多數(shù)人處于艱難掙扎的底層，成為游離于社會(huì)主流之外的邊緣人群或者處于社會(huì)下層地位的貧困群體，而且這個(gè)群體還在持續(xù)擴(kuò)大。按照目前的發(fā)展趨勢(shì)，他們?cè)谖磥砗茈y有希望進(jìn)入社會(huì)的中上層。這些人包括農(nóng)村的幾億農(nóng)民、進(jìn)了城的1億多農(nóng)民工，再加上城市里的幾千萬下崗、失業(yè)和非正規(guī)就業(yè)的職工，有專家估計(jì)，至少占到總?cè)丝诘?0%。這么多的人口處于社會(huì)的底層，這個(gè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)顯然是畸形化的。

　　畸形的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社會(huì)問題錯(cuò)綜復(fù)雜，貧困差距不斷擴(kuò)大。

　　據(jù)1997年世界銀行發(fā)布的一份題為《共享不斷提高的收入》的報(bào)告中指出：中國(guó)80年代初期反映居民收入差距的基尼系數(shù)是0.28，到1995年是0.38，到90年代末為0.458。這一數(shù)據(jù)除了比撒哈拉非洲國(guó)家、拉丁美洲國(guó)家稍好外，貧富懸殊要比發(fā)達(dá)國(guó)家、東亞其它國(guó)家和地區(qū)以及前蘇聯(lián)東歐國(guó)家都大。

　　2003年中國(guó)人民大學(xué)和香港科技大學(xué)一項(xiàng)聯(lián)合研究的成果表明，目前中國(guó)的基尼系數(shù)為0.53—0.54之間。

　　在貧富差距擴(kuò)大的同時(shí)，貧困人口的總量仍舊很大。截至2004年底，全國(guó)農(nóng)村尚未解決溫飽的貧困人口為2610萬，卻有近5000萬人口剛剛越過溫飽標(biāo)準(zhǔn)，如果按照低收入新定標(biāo)準(zhǔn)，即人均年收入低于924元，目前至少還有8000多萬人口也屬貧困人口，如果按照世界上公認(rèn)的人均１天１美元以下的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)目前還有2.1億貧困人口。

　　三、社會(huì)公共資源分配結(jié)構(gòu)不公

　　不僅是收入等經(jīng)濟(jì)性資源分配不公，公共事業(yè)、人的地位關(guān)系等社會(huì)公共資源出現(xiàn)了更大規(guī)模的分配不公，公共事業(yè)尤其是教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利事業(yè)，由于經(jīng)營(yíng)過度市場(chǎng)化，損害了公眾利益特別是窮人的利益。

　　目前中國(guó)每年醫(yī)療費(fèi)用的上漲幅度達(dá)14%。至少有50%以上的農(nóng)民看不起病?點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　30%以上的病人因沒錢不能及時(shí)就醫(yī)，60%以上的患者因沒錢而不能住院治療。而因病致貧、因病返貧的情況相當(dāng)普遍地存在，有的地區(qū)這一比例甚至超過70%。在教育方面，大學(xué)收取的費(fèi)用幾乎上漲了100倍。住房的房?jī)r(jià)近些年扶搖直上�？梢哉f，自1990年代中期以來，中國(guó)開始出現(xiàn)“因病致貧”、“因教致貧”以及“因房致貧”的現(xiàn)象。[6]

　　社會(huì)公共資源的分配不公結(jié)構(gòu)化了，它不是單向度而是整體性的資源配置不公，它惡化了社會(huì)公正、社會(huì)公平這些社會(huì)政策基本價(jià)值觀存在的社會(huì)環(huán)境，是導(dǎo)致貧困結(jié)構(gòu)化的重要原因之一。

　　綜上所述，盡管中國(guó)改革開放以來，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度令世界矚目，不過，迄今為止，尚未找到可使社會(huì)可持續(xù)公平發(fā)展的基本道路�，F(xiàn)代化發(fā)展之路是走高能耗、高物耗、高收入、高消費(fèi)、城鄉(xiāng)分割、貧富差距很大的發(fā)達(dá)國(guó)家的道路，還是走低能耗、低物耗、中等收入、可持續(xù)消費(fèi)、城鄉(xiāng)、貧富有差距但不會(huì)加速擴(kuò)大的道路，目前尚在討論中。一種看法是中國(guó)由于人口眾多不可能走第一條路，但是第二條路世界無先例，需要?jiǎng)?chuàng)新。

　　中國(guó)社會(huì)政策的基本內(nèi)容

　　20多年的改革，致使社會(huì)政策起作用的主要領(lǐng)域已經(jīng)分明：分別是社會(huì)保障與就業(yè)；
公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)；
住房；
教育；
社會(huì)福利與老年人服務(wù)；
反貧困等6大領(lǐng)域。

　　一、社會(huì)保障與就業(yè)[7]

　　1993年中國(guó)共產(chǎn)黨十四屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出：“社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)救助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障”六個(gè)方面。其中主要的是社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利三項(xiàng)。

　　中國(guó)已經(jīng)建立的社會(huì)保險(xiǎn)制度有養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)。

　　其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)是率先出臺(tái)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，1997年確立了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合。2000年國(guó)務(wù)院選定在遼寧進(jìn)行完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)，做實(shí)個(gè)人賬戶，分賬管理，個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合為目標(biāo)。2005年底，《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》出臺(tái)，擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍外，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，實(shí)現(xiàn)由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)變，改革基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法是其主要內(nèi)容。

　　中國(guó)目前僅有1.7億多人、15%的勞動(dòng)人口實(shí)行了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，這主要是因?yàn)閺V大的農(nóng)民基本上未被納入社保體系。而未來30年，中國(guó)將從老齡化發(fā)展到高齡化，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)將越發(fā)沉重。失業(yè)保險(xiǎn)于1999年出臺(tái)，當(dāng)時(shí)的城市登記失業(yè)率在3%左右。而在2004年末，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為827萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.2%。加上未登記的失業(yè)人口，預(yù)計(jì)真實(shí)的失業(yè)率在8%左右。失業(yè)保險(xiǎn)顯然不能應(yīng)裕中國(guó)因社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制改革而帶來的失業(yè)問題。

　　20世紀(jì)90年代以來,中國(guó)的國(guó)營(yíng)企業(yè)改革產(chǎn)生了大批下崗失業(yè)人口，在高峰期進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心的就有2000多萬人。就業(yè)保障因而成為對(duì)于大量出現(xiàn)的新城市貧困問題的重要社會(huì)政策。政府采取的主要措施，是加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹服務(wù)，使就業(yè)機(jī)會(huì)變成現(xiàn)實(shí)。勞動(dòng)力市場(chǎng)信息網(wǎng)絡(luò)初步建成。同時(shí)，在城市社區(qū)普遍建立的就業(yè)與社會(huì)保障中心、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)信息中心等機(jī)構(gòu)聯(lián)手運(yùn)作，發(fā)揮了供需對(duì)接、保障就業(yè)的作用。1998年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，該方案的政策目標(biāo)：第一，建立醫(yī)療費(fèi)用約束機(jī)制，以控制醫(yī)療急速上漲的趨勢(shì)。第二，加強(qiáng)職工基本醫(yī)療的保障力度，解決部分企業(yè)職工由于單位效益不好而不能及時(shí)報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)的問題。第三，為非國(guó)有企業(yè)員工提供醫(yī)療保障�；�本醫(yī)療保險(xiǎn)原則上以地級(jí)以上行政區(qū)為統(tǒng)籌單位，醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位和職工共同繳納，其繳費(fèi)率分別為職工資總額的6%和2%。職工個(gè)人繳費(fèi)的全部和用人單位繳費(fèi)的30%左右劃入個(gè)人帳戶。

　　社會(huì)救助制度大規(guī)模地推行。1992年，按照原社會(huì)救濟(jì)制度的規(guī)定，得到國(guó)家定期定量救濟(jì)的城鎮(zhèn)困難戶人數(shù)只有19萬人，占城鎮(zhèn)人口的比重僅為0.06%，救濟(jì)經(jīng)費(fèi)只有8740萬元[8]。而當(dāng)年城鎮(zhèn)貧困居民至少占到城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?%。[9]。2005年底，共有2232.8萬城鎮(zhèn)居民、997萬戶家庭得到了最低生活保障，各級(jí)財(cái)政共支出低保資金190.7億元，。新型的醫(yī)療救助體系的建立使51.9萬城市低保對(duì)象和304萬農(nóng)村困難群眾受益，2005年各級(jí)政府支出城鎮(zhèn)醫(yī)療救助資金3.2億元，農(nóng)村醫(yī)療救助資金5.7億元。

　　在繼續(xù)規(guī)范和實(shí)施農(nóng)村定期定量和臨時(shí)救助制度的同時(shí)，有條件的地區(qū)積極探索建立農(nóng)村低保制度。目前全國(guó)共有1534個(gè)縣（市、區(qū)）建立了農(nóng)村低保制度，有776.5萬村民、384.5萬戶家庭得到了最低生活保障。對(duì)沒有開展農(nóng)村居民最低生活保障工作的地區(qū)，實(shí)施農(nóng)村特困戶求助制度，2005年農(nóng)村共定期救濟(jì)困難群眾1024.3萬人、612.2萬戶。[10]

　　二、公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)

　　1980年代中期以來，中國(guó)在對(duì)公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療制度進(jìn)行改革的同時(shí)，積極探索建立新的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

　　醫(yī)療改革分為四個(gè)階段。第一階段自改革之初到90年代初期，重在嘗試職工醫(yī)療費(fèi)分擔(dān)、控制醫(yī)療費(fèi)用過快增長(zhǎng)，以及從大病統(tǒng)籌過渡到醫(yī)療保險(xiǎn)的試點(diǎn)。第二階段自90年代初期至1998年。這個(gè)階段的改革重心在于建立統(tǒng)賬結(jié)合（保險(xiǎn)基金實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶相結(jié)合）的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度模式。第三階段：1998年至2005年。1998年底，國(guó)務(wù)院下發(fā)了關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定。至2000年底，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度已經(jīng)初步建立。第四階段，自2005年夏季國(guó)務(wù)院發(fā)展中心一份關(guān)于醫(yī)改基本不成功的報(bào)告為網(wǎng)站披露后，引起了全民的對(duì)醫(yī)改的關(guān)注和社會(huì)大討論。迄今我們還處于這個(gè)階段中。

　　它的前奏是2003年抗擊非典。人們從中認(rèn)識(shí)到醫(yī)療保險(xiǎn)只是后饋式調(diào)節(jié)，而積極預(yù)防疾病才是保障人類健康的主導(dǎo)方式。還有，較之觀念和制度層面，技術(shù)層面的問題并不難解決。人的健康需要行為規(guī)范，而行為規(guī)范有賴于制度建設(shè)。

　　之后，中國(guó)政府將公共衛(wèi)生系統(tǒng)的建設(shè)提上重要日程。而且，對(duì)于處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民群體予以極大關(guān)注，整體推進(jìn)了農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度和城市、農(nóng)村的醫(yī)療救助制度。

　　農(nóng)村醫(yī)療保障一直是國(guó)家關(guān)注的重要問題。1996年國(guó)家提出重建和恢復(fù)農(nóng)村合作醫(yī)療，1997年合作醫(yī)療覆蓋17.6％的農(nóng)村人口，1999年又下滑到6.5％，雖經(jīng)過幾年努力，目前的覆蓋面僅維持在不足10％。2002年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，提出建立農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。自2003年6月始，新型合作醫(yī)療的政策試點(diǎn)在全國(guó)展開。政策和制度建設(shè)目的：重點(diǎn)解決農(nóng)民因患大病而出現(xiàn)的因病致貧、返貧問題，推行方式：政府組織、以財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)、支持農(nóng)民自愿繳費(fèi)，縣為統(tǒng)籌單位，實(shí)行大病統(tǒng)籌為主、以收定支核定醫(yī)藥費(fèi)報(bào)銷比例、由縣辦管理機(jī)構(gòu)支付。至2005年6月底，全國(guó)已有641個(gè)縣（市、區(qū)）開展試點(diǎn)，覆蓋2.25億農(nóng)民，其中1.63億農(nóng)民參加，參合率為72.6%；
全國(guó)共補(bǔ)償參加合作醫(yī)療的農(nóng)民1.19億人次，補(bǔ)償資金支出50.38億元。試點(diǎn)將在2008年在全國(guó)推廣。

　　與此同時(shí)，中央政府已撥款直接用于城鄉(xiāng)貧困人口的醫(yī)療救助。

　　三、住房保障

　　住房社會(huì)保障作為社會(huì)保障的重要組成部分，是隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展而產(chǎn)生的。其實(shí)質(zhì)是政府利用國(guó)家和社會(huì)的力量解決中低收入家庭的住房問題。1990年代末期，中國(guó)開始了住房制度改革，而后建立了住房公積金制、經(jīng)濟(jì)房和廉租房制度。確實(shí)使得一部分城市中的普通居民成為了“有產(chǎn)者”，這個(gè)因素對(duì)于確保這批人的生活底線起了重要作用。但是，房?jī)r(jià)上升，收入下降，導(dǎo)致低收入者尤其是農(nóng)民工的住房成為社會(huì)問題�！笆�一五”期間，國(guó)家要不斷完善面向整個(gè)社會(huì)的住房保障體系，而這一體系在將重點(diǎn)向中低收入者、處在婚育階段的年輕人和進(jìn)城務(wù)工人員傾斜。

　　四、教育保障

　　中國(guó)無論基礎(chǔ)教育還是高等教育，目前都有明顯的問題。政府對(duì)于農(nóng)村義務(wù)教育采取了一系列措施，以加大保障力度。包括確保農(nóng)村中小學(xué)教師工資按時(shí)足額發(fā)放。對(duì)農(nóng)村中小學(xué)危房改造給予補(bǔ)助。優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，提高義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)的比重。中央財(cái)政安排專款重點(diǎn)用于支持中西部未“普九”的地區(qū)。

　　2005年底，國(guó)務(wù)院頒發(fā)新政策要求深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革。兩年內(nèi)，全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)；
提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平；
建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制；
鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機(jī)制。２００６年至２０１０年５年間，中央與地方各級(jí)財(cái)政累計(jì)將新增農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)約２１８０億元。

　　在高校教育中，最嚴(yán)峻的問題是學(xué)費(fèi)昂貴，沒有能力支付學(xué)費(fèi)和起碼生活費(fèi)的貧困學(xué)生正在呈逐年上升趨勢(shì)，已占在校學(xué)生的20％。

　　五、社會(huì)福利與老年人服務(wù)

　　作為中國(guó)社會(huì)保障體系中的一個(gè)主要制度，社會(huì)福利的內(nèi)容是指國(guó)家和社區(qū)組織為滿足各類社會(huì)弱者和遇有一定困難的社會(huì)成員之基本物質(zhì)文化需求而提供和組織實(shí)施的帶有福利性的收入保障和服務(wù)保障。[11]

　　在改革開放前，我國(guó)的社會(huì)福利主要體現(xiàn)在為機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位職工提供帶有福利性的收入保障和服務(wù)保障上。

　　改革以來，社會(huì)福利方面的改革從兩個(gè)方向上展開。一是將社會(huì)福利項(xiàng)目暗補(bǔ)貼變?yōu)槊餮a(bǔ)貼，二是社會(huì)福利的承辦者從政府辦走向政府與民間合辦。這兩個(gè)方向的改革可以統(tǒng)稱為社會(huì)福利社會(huì)化。

　　社會(huì)福利與計(jì)劃體制下的單位福利最大的不同，還不在于服務(wù)對(duì)象的特定性與非特定性，而是其資源來源和組織實(shí)施方式要由社會(huì)的三大主體—政府、企業(yè)、非營(yíng)利部門包括志愿者群體共同配置，而不可能由政府再獨(dú)家號(hào)令、獨(dú)家配置。社會(huì)福利社會(huì)化的含義，意味著既非社會(huì)福利的單位所有化，又非社會(huì)福利的政府控制化。其實(shí)質(zhì)是在社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的社會(huì)環(huán)境變遷中，要重新處理國(guó)家、社會(huì)與個(gè)人的關(guān)系，建立一個(gè)新的有利于社會(huì)福利資源整合和有效運(yùn)作的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制和社會(huì)合作機(jī)制。

　　六、反貧困

　　90年代以來，中國(guó)的扶貧工作由道義性扶貧向制度性扶貧轉(zhuǎn)變。由救濟(jì)性扶貧向開發(fā)性扶貧轉(zhuǎn)變。由扶持貧困地區(qū)向扶持貧困人口轉(zhuǎn)變。因地制宜發(fā)展多元農(nóng)業(yè)和農(nóng)村商品生產(chǎn)、完善和健全與增收、脫貧相掛鉤的農(nóng)民培訓(xùn)和技術(shù)推廣制度和體系，增大對(duì)農(nóng)村扶貧開發(fā)的資金投入、采取了小額貸款的購銷的扶貧模式；
改善貧困鄉(xiāng)村的社會(huì)服務(wù)條件，增加貧困鄉(xiāng)村農(nóng)民享有社會(huì)服務(wù)的機(jī)會(huì)；
以及在生存條件惡劣的地區(qū)，采取移民搬遷的方式，逐步緩解貧困等等。。1998年至2004年，中央扶貧資金投入累計(jì)達(dá)到1572億元。不過，每萬元扶貧資金扶持貧困人口由1998年的1.64人減少到2001年的1.18人，其它主要成果指標(biāo)都有不同程度的下降。這表明我國(guó)農(nóng)村扶貧成本在提高，同時(shí)也反映出了扶貧資金漏出的問題。[12]

　　當(dāng)前中國(guó)社會(huì)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)

　　已經(jīng)過去的2005年是爭(zhēng)論的一年，這些爭(zhēng)論通過各種傳媒，尤其是網(wǎng)絡(luò)和報(bào)刊，涉及經(jīng)濟(jì)、公共事業(yè)、社會(huì)生活的方方面面。國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革是否涉及國(guó)有資產(chǎn)流失，醫(yī)療體制改革是否失敗，教育市場(chǎng)化導(dǎo)向是否可取，住房?jī)r(jià)格為什么高居不下，礦難為什么頻頻發(fā)生，征地拆遷中侵害農(nóng)民和居民利益的事件為什么屢禁不止，國(guó)有銀行上市是否屬于賤賣，經(jīng)濟(jì)學(xué)家在社會(huì)變遷中究竟扮演了什么角色，等等。這些集中于重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的爭(zhēng)論，前所未有地反映了中國(guó)的民意，矛頭直指政府的責(zé)任，凸現(xiàn)了改革的困境，反映了民眾對(duì)政府分配資源方式的不滿和對(duì)政府調(diào)整權(quán)力、承擔(dān)責(zé)任的期待。民眾圍繞重大社會(huì)問題自發(fā)地爭(zhēng)論，自行聚集、自行表現(xiàn)民意，這不能不說是中國(guó)改革引發(fā)的一個(gè)重要成效。盡管中國(guó)迄今距離以民意為主的社會(huì)還很遙遠(yuǎn)，不過，桅桿已經(jīng)在前頭了。

　　這些爭(zhēng)論的焦點(diǎn)何在？在于社會(huì)政策價(jià)值觀的缺失也可稱社會(huì)政策缺失。

　　在市場(chǎng)體制中，無論有意為之還是無意使然，社會(huì)的走向都體現(xiàn)了一種基本價(jià)值觀。表現(xiàn)社會(huì)公正和追求社會(huì)和諧價(jià)值觀的社會(huì)政策是體現(xiàn)社會(huì)凝聚力的一塊基石。[13]只有以追求社會(huì)公正與社會(huì)和諧發(fā)展為內(nèi)涵的有意為之的政策體系才屬于社會(huì)政策范疇。由目標(biāo)和價(jià)值觀的明確取向區(qū)分了社會(huì)政策與公共政策。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　僅僅將政策作為政治策略的重要因素，作為國(guó)家、政黨、統(tǒng)治者、政治家的決定，僅僅關(guān)注政策執(zhí)行中的技術(shù)和管理要素，這樣的政策不屬于社會(huì)政策，只可稱為政府政策或者公共政策。出現(xiàn)這樣的情況就是社會(huì)政策缺失(Non-social policy)[14]

　　中國(guó)近20多年來以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向，以GDP為核心,高投資為手段,采用拼資源的投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式,是典型的社會(huì)政策缺失。社會(huì)政策缺失帶來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)代價(jià)是廣泛而深遠(yuǎn)的，它導(dǎo)致貧困陷阱形成、人力資本損失、社會(huì)資本缺乏和人民對(duì)政府信任的減少。社會(huì)政策缺失必然使得貧富差距擴(kuò)大和社會(huì)不公平加劇，人們失去一些基本的社會(huì)價(jià)值如誠(chéng)信和互助等等，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)凝聚力的削弱以及暴力和社會(huì)動(dòng)蕩等等。[15]

　　傳統(tǒng)的發(fā)展理論中，經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策是兩個(gè)相互獨(dú)立的系統(tǒng)，人們將經(jīng)濟(jì)政策看作創(chuàng)造財(cái)富的手段，將社會(huì)政策僅局限于為提供社會(huì)再分配的工具和形成社會(huì)福利的手段。這種將兩者截然對(duì)立的觀點(diǎn)曾經(jīng)在20年前于西方的學(xué)術(shù)界頗為盛行，新右派批判福利國(guó)家的理論依據(jù)，就是龐大的福利開支浪費(fèi)了社會(huì)資源，降低了經(jīng)濟(jì)投資能力和生產(chǎn)力，最終拖垮了經(jīng)濟(jì)。而社會(huì)發(fā)展的事實(shí)證明，促進(jìn)社會(huì)公平才能具有長(zhǎng)期穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和具有凝聚力的社區(qū)生活，進(jìn)而直接增進(jìn)一個(gè)地區(qū)一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，社會(huì)公平成為保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。同時(shí)，社會(huì)政策的實(shí)施領(lǐng)域——社會(huì)保障、教育、醫(yī)療服務(wù)以及針對(duì)家庭的社會(huì)服務(wù)，都可以增加勞動(dòng)者的收入和就業(yè)機(jī)會(huì)，改善生活質(zhì)量，提高經(jīng)濟(jì)效率，從而成為對(duì)人力資本的多元投資。社會(huì)政策通過社會(huì)再分配將社會(huì)資源用于人的投資，改善人的環(huán)境和能力，社會(huì)政策還通過保障人民的基本生活得到滿足，起到防范風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)，以及增加人們應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變化的能力，這三種重要的社會(huì)效用，都集中到一點(diǎn)：提升人本身的素質(zhì)、能力和協(xié)調(diào)人與人之間的關(guān)系，社會(huì)政策因此進(jìn)入了人力資本、風(fēng)險(xiǎn)防范和社區(qū)發(fā)展的領(lǐng)域，成為具有社會(huì)投資作用的資源配置手段，從而不僅對(duì)社會(huì)公平也對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的提高有莫大貢獻(xiàn)。

　　正是由于人們認(rèn)識(shí)到了社會(huì)政策缺失不僅會(huì)帶來社會(huì)的結(jié)構(gòu)和秩序的錯(cuò)亂致使社會(huì)失范，同時(shí)也對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生廣泛長(zhǎng)遠(yuǎn)的負(fù)面影響。從而將社會(huì)政策視為新的生產(chǎn)力要素，這種社會(huì)政策是生產(chǎn)力的觀點(diǎn)是近年來社會(huì)政策基礎(chǔ)理論最具突破性的進(jìn)展，它的提出迫使傳統(tǒng)的社會(huì)政策理論正在經(jīng)歷系統(tǒng)的反思和重構(gòu)。[16]

　　中國(guó)改革20多年來，其主要成就是打破了閉關(guān)鎖國(guó)的桎梏，致使中國(guó)邁向現(xiàn)代化的步伐大大加快，但是，回頭來反思，目前出現(xiàn)的一系列社會(huì)問題都出自一個(gè)根源，那就是摒棄人的社會(huì)需要而專事人的經(jīng)濟(jì)需要，以拼資源、拼政績(jī)、拼GDP等拔苗助長(zhǎng)的手段推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

　　把人當(dāng)作經(jīng)濟(jì)人而非社會(huì)人，是資本主義早期的社會(huì)意識(shí)形態(tài)，距今已經(jīng)有1個(gè)多世紀(jì)，美國(guó)的泰羅所倡導(dǎo)的科學(xué)管理是其代表。自20世紀(jì)20年代開始，梅奧進(jìn)行了有名的霍桑工廠試驗(yàn)，提出了人是社會(huì)人，具有復(fù)雜的社會(huì)、心理需求，社會(huì)除了正式組織之外，還存在抱有共同社會(huì)感情的非正式團(tuán)體。這些觀點(diǎn)奠定了后來的行為科學(xué)理論的基礎(chǔ)，也為以人為本的社會(huì)意識(shí)形態(tài)的發(fā)展提供了基石。[17]

　　只顧單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不考慮社會(huì)階層和社會(huì)心理變遷對(duì)整體社會(huì)走向的連續(xù)的、巨大的甚至是決定性的影響，是早發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家曾經(jīng)經(jīng)歷過的曲折。引導(dǎo)他們走出困境的是社會(huì)政策。就這一點(diǎn)而言，社會(huì)政策是人類治理自身的一個(gè)重要發(fā)現(xiàn)。

　　19世紀(jì)末到20世紀(jì)中葉，從德國(guó)新歷史學(xué)派（經(jīng)濟(jì)學(xué)家）成立社會(huì)政策協(xié)會(huì)，到俾斯麥提出社會(huì)保險(xiǎn)方案，再到英國(guó)貝弗里奇報(bào)告、美國(guó)“大社會(huì)”運(yùn)動(dòng)，以北歐為首的福利國(guó)家建立和發(fā)展的過程，無一不證明了這一點(diǎn)。乃至后發(fā)國(guó)家和地區(qū)的大半個(gè)世紀(jì)的實(shí)踐，如日本、南韓和臺(tái)灣采用對(duì)分散小農(nóng)戶實(shí)施社會(huì)保護(hù)的戰(zhàn)略，新加坡創(chuàng)建中央公積金制推動(dòng)個(gè)人資產(chǎn)發(fā)展賬戶的社會(huì)保障政策，也對(duì)社會(huì)政策在促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的中流砥柱作用做出了明確的證明。

　　作為針對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和人的發(fā)展這些社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)的手段，社會(huì)政策只能以社會(huì)公平為依據(jù)抉擇有利于一個(gè)國(guó)家一個(gè)地區(qū)的資源分配方式，而且，一旦決定，就需要形成一個(gè)首尾照應(yīng)、具有自運(yùn)行邏輯的體系和制度框架，所有的具體政策都要在這個(gè)框架下被評(píng)估和被決定。這就是說，社會(huì)政策盡管也包括具體的、專項(xiàng)的政策部分，但是這些部分并非它的靈魂。否則，任何具體政策都可能自行其是，就破壞了社會(huì)政策追求公平，效率服從公平的唯一的價(jià)值觀。

　　中國(guó)的改革走到今天，社會(huì)的不公平程度在加深而不是緩和，這是大多數(shù)群眾之所以長(zhǎng)期不滿醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房、社會(huì)福利服務(wù)等領(lǐng)域的政府政策的基本原因，也是政府僅就不同領(lǐng)域的具體政策進(jìn)行修補(bǔ)與事無補(bǔ)的原因。

　　盡管最近兩三年，黨和政府提出了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，建設(shè)和諧社會(huì)等基本治國(guó)方略，也進(jìn)行了廣泛的意識(shí)形態(tài)動(dòng)員，但是，這些新的意識(shí)形態(tài)并沒有演化為社會(huì)政策的體制和制度框架，不僅經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式仍然保持著自己的慣性，一些明顯不符合保護(hù)弱勢(shì)群體利益的衛(wèi)生、教育、住房、社會(huì)福利服務(wù)政策仍舊大行其道，至公眾的呼聲、農(nóng)民的沉默的抵抗而不顧。政府的導(dǎo)向?yàn)楹闻c民意不合拍？為何政府不去努力追求選民的滿意而以上級(jí)的意志和政績(jī)的創(chuàng)造為轉(zhuǎn)移？究其淵源有二，一是迷信市場(chǎng)，認(rèn)為可以由市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化部分地替代政府的公共職能，二是迷信政府，認(rèn)為中國(guó)大一統(tǒng)的集權(quán)政府體制，可以部分地替代社會(huì)的組織和民意表達(dá)功能而求得社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

　　在中國(guó)，市場(chǎng)是改革以來最具魅力的詞匯。被閉關(guān)鎖國(guó)的近半個(gè)世紀(jì)的中國(guó)人，一見到發(fā)達(dá)國(guó)家的場(chǎng)景，就想當(dāng)然地將其歸為市場(chǎng)帶來的高效率，這種不分青紅皂白的意識(shí)形態(tài)一時(shí)間占據(jù)了社會(huì)的主導(dǎo)地位。加之受到西方國(guó)家福利私有化改革的影響，剛剛向著市場(chǎng)體系轉(zhuǎn)化的中國(guó)政府做出了沒有自我經(jīng)歷基礎(chǔ)和自我經(jīng)驗(yàn)的從眾判斷，在將政府的經(jīng)濟(jì)職能下放給國(guó)營(yíng)企業(yè)的同時(shí)，也將政府公共職能下放給了事業(yè)單位。將公共資源和公共資產(chǎn)的配置權(quán)力完全混同于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源的配置權(quán)力，全然不認(rèn)識(shí)、不區(qū)分它們之間的不同特征。

　　之所以出現(xiàn)這種今天看來是個(gè)低級(jí)的錯(cuò)誤，是因?yàn)橛?jì)劃體制下的政府將所有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源都作為公共資源，取消所有個(gè)體（包括農(nóng)民種自留地也要割資本主義尾巴）、集體（包括農(nóng)村生產(chǎn)隊(duì)，以及小集體和大集體所有制的企業(yè)）的資源自行支配權(quán)，因此，改革前的中國(guó)幾乎完全沒有私人資產(chǎn)，自然也不必要區(qū)分公共資產(chǎn)和私人資產(chǎn)，“一大二公”（大躍進(jìn)、人民公社）成為社會(huì)的唯一意識(shí)形態(tài)。改革以來，當(dāng)私有資產(chǎn)以各種正當(dāng)與不正當(dāng)?shù)姆绞匠霈F(xiàn)，當(dāng)政府的確認(rèn)識(shí)到自己沒有能力也不必要直接管理幾十萬個(gè)國(guó)營(yíng)企業(yè)的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，向國(guó)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者直接放權(quán)就成為必然。但是，與此同時(shí)放掉了對(duì)于公共資源和公共資產(chǎn)的資源調(diào)配權(quán)力，讓醫(yī)院、學(xué)校、福利院自行解決生存之道，在市場(chǎng)上自由競(jìng)爭(zhēng)，則是犯了混淆兩類不同性質(zhì)物品提供方式的錯(cuò)誤。公共物品盡管在一定條件下（例如政府委托或者簽約）也可以由私人生產(chǎn)，不過，它必須由政府或者其他公共機(jī)構(gòu)來進(jìn)行規(guī)劃、融資、組織、排產(chǎn)和監(jiān)管，這與私人物品可以由企業(yè)和個(gè)人依照市場(chǎng)需求自我組織生產(chǎn)的體制具有本質(zhì)的不同。社會(huì)政策就是幫助政府或者其他公共機(jī)構(gòu)提供公共物品的指導(dǎo)工具。所以，在沒有社會(huì)政策指導(dǎo)下，隨意地將政府的公共職能放權(quán)給下屬行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的做法必然會(huì)削弱政府的公共職能，公共資源的配置不受規(guī)劃、融資、組織、排產(chǎn)和監(jiān)管的制衡，必然導(dǎo)致各類社會(huì)不公現(xiàn)象。

　　迷信政府，而不相信民眾的自主和自治能夠帶來社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。這其實(shí)是一種極權(quán)主義意識(shí)形態(tài)的反映，它與社會(huì)政策的基本價(jià)值觀背道而馳。

　　以社會(huì)公平為基本價(jià)值觀的社會(huì)政策，需要一個(gè)民意為主導(dǎo)的社會(huì)來參與決策和監(jiān)督執(zhí)行。政府官員是由代議制產(chǎn)生的，不可能脫離社會(huì)，政府與社會(huì)需要互相依存。不可想象在社會(huì)組織渙散、社會(huì)公德淪喪的社會(huì)中會(huì)有一個(gè)出污泥而不染的政府。同樣，一個(gè)善意和和施善政的政府，一定注重對(duì)社會(huì)風(fēng)氣、社會(huì)文化、社會(huì)公德、社會(huì)組織的培育。沒有對(duì)社會(huì)的培育，政府的轉(zhuǎn)型就成了跛足。中國(guó)一直是一個(gè)以官本位的意識(shí)形態(tài)為統(tǒng)治地位的社會(huì)，政府全能，公民社會(huì)的發(fā)育被遏制，微弱的公民社會(huì)組織無法成為推動(dòng)社會(huì)政策的重要社會(huì)力量。這就將社會(huì)轉(zhuǎn)型期政府的轉(zhuǎn)型陷于孤立無援的境地，尤其是具有社會(huì)政策思想的政府官員被惡劣慣性的官場(chǎng)作風(fēng)和利益集團(tuán)的勢(shì)力緊緊扯住、沒有同盟軍和后援隊(duì)，雖有良好設(shè)想?yún)s無力改變現(xiàn)實(shí)。

　　正難壓邪，這正是當(dāng)下中國(guó)的悲哀。

　　這證明，建構(gòu)中國(guó)的社會(huì)政策，不僅是國(guó)家和政府的事情，也是中國(guó)民眾的事情，不僅需要政府端正其追求社會(huì)公平的價(jià)值觀，也需要公眾自覺地為追求社會(huì)公平承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，不僅要在某個(gè)創(chuàng)始點(diǎn)點(diǎn)上啟動(dòng)追求社會(huì)公平的社會(huì)政策過程，更要在自現(xiàn)在至未來的長(zhǎng)期連續(xù)不斷的演進(jìn)過程中，始終追求社會(huì)公平，宣示社會(huì)公平，并以此為原則指導(dǎo)和修正具體的社會(huì)政策執(zhí)行過程。

　　建構(gòu)中國(guó)社會(huì)政策的當(dāng)務(wù)之急

　　具體而言，建構(gòu)中國(guó)社會(huì)政策的層面很多，下文僅就當(dāng)務(wù)之急的四條而分述之。

　　一、需要高度重視社會(huì)政策對(duì)社會(huì)發(fā)展的制衡作用，充分認(rèn)識(shí)政府在社會(huì)政策中的主導(dǎo)作用

　　近年來見諸報(bào)端的種種政府的宣示：“以人為本的科學(xué)發(fā)展觀”，“建設(shè)和諧社會(huì)”，“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”等等，的確已經(jīng)非�？拷�社會(huì)政策的基本價(jià)值觀。而且，能夠完全體現(xiàn)社會(huì)公平取向的中國(guó)社會(huì)政策起點(diǎn)已經(jīng)在社會(huì)系統(tǒng)的一些部分，例如城鎮(zhèn)最低生活保障制度中開始了。不過，這并不能夠說明社會(huì)政策已經(jīng)被中國(guó)政府和民眾所認(rèn)識(shí)。迄今為止，政府的治國(guó)方略大部分停留在口號(hào)上。如何將口號(hào)轉(zhuǎn)為實(shí)際的社會(huì)政策，需要全社會(huì)的推動(dòng)。中國(guó)需要一場(chǎng)對(duì)社會(huì)政策的普及運(yùn)動(dòng)，不僅政府高層官員，也要讓平民百姓認(rèn)識(shí)社會(huì)政策對(duì)自己對(duì)他人對(duì)國(guó)家對(duì)社會(huì)的效用，明確政府在社會(huì)政策中的主導(dǎo)作用，以利于參與和推動(dòng)政府選擇對(duì)全體國(guó)民現(xiàn)在和未來負(fù)責(zé)的社會(huì)政策。

　　二、需要進(jìn)行社會(huì)政策戰(zhàn)略性框架設(shè)計(jì)，建構(gòu)社會(huì)政策的元政策

　　對(duì)于社會(huì)政策的衡量，長(zhǎng)期停留在三個(gè)短期目標(biāo)上：穩(wěn)定，效率和再分配，而忽視了社會(huì)政策的長(zhǎng)期目標(biāo)：可持續(xù)，抵御風(fēng)險(xiǎn)和其不確定性的機(jī)制，以及政策的實(shí)施能力和內(nèi)在機(jī)制�？粗禺�(dāng)前利益，忽略長(zhǎng)期受益，只見部門不見全局，只見樹木不見森林，社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)福利，各搞一套，沒有一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)資源配置思路。只重視對(duì)已有制度如城市養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療衛(wèi)生保險(xiǎn)的改革，缺乏能夠指導(dǎo)中國(guó)未來幾十年發(fā)展的大政策。這些在社會(huì)政策規(guī)劃和組織方面的顯見缺陷，不僅導(dǎo)致現(xiàn)行政策產(chǎn)生問題，也導(dǎo)致許多新社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)政策缺失。

　　我們需要一個(gè)不僅管現(xiàn)在而且管長(zhǎng)遠(yuǎn)，直接關(guān)系中國(guó)社會(huì)系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)變遷和重建的元社會(huì)政策。

　　對(duì)于建設(shè)新農(nóng)村的研究可能成為這樣的元社會(huì)政策建構(gòu)的突破口。

　　使幾億小農(nóng)戶在可見的歷史時(shí)期內(nèi)擺脫貧困，成為現(xiàn)代小農(nóng)，這一目標(biāo)完全超出了現(xiàn)有的人類經(jīng)驗(yàn)，它無疑意味著中國(guó)只能在城鄉(xiāng)二元的社會(huì)結(jié)構(gòu)下探索自己獨(dú)特的農(nóng)村現(xiàn)代化和中國(guó)現(xiàn)代化之路。這將是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)，50年甚至都還不夠，可能需要規(guī)劃百年戰(zhàn)略。但是迄今為止，我們對(duì)于新農(nóng)村的涵義、理念、政策、歷史作用還缺乏基本認(rèn)識(shí)。社會(huì)一般的看法，是將其當(dāng)作政府主導(dǎo)的、重點(diǎn)在支持農(nóng)村建設(shè)的資源再分配的社會(huì)工程。即建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村就意味著政府增加投入、提供農(nóng)村公共服務(wù)、改善農(nóng)村公共資源管理和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。而對(duì)于中國(guó)獨(dú)特的現(xiàn)代化道路的探索——占中國(guó)人口大多數(shù)的農(nóng)民的現(xiàn)代化這個(gè)重大的歷史命題的深刻性、艱巨性卻少有感覺。

　　已有的思想和政策資源：1）產(chǎn)權(quán)改革的路徑2）產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化的思路3）城鎮(zhèn)化的路徑4）扶貧與社區(qū)發(fā)展的思路5）社會(huì)保障的思路6）公共服務(wù)的思路盡管都有所成效，尤其在部分地區(qū)和部分項(xiàng)目上收益較為明顯，但是并沒能從根本上改變農(nóng)民群體的弱勢(shì)地位，沒能遏制近些年來城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大的勢(shì)頭，沒能在國(guó)家的整體范圍內(nèi)、從涵蓋今后一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期的可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制的角度，形成解決中國(guó)三農(nóng)問題的長(zhǎng)期穩(wěn)定且又綜合的戰(zhàn)略性政策。從某種程度上說，這些措施只是在重復(fù)西方農(nóng)村發(fā)展道路的前提下，一些解決局部問題的措施。并不能從根本上解決中國(guó)三農(nóng)問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，甚至?xí)�使三農(nóng)問題進(jìn)一步惡化。

　　中國(guó)農(nóng)村有2億多兼業(yè)化經(jīng)營(yíng)小農(nóng)戶，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　必須用適宜小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的思路，建立適合小農(nóng)的村社合作制度來解決三農(nóng)問題。要有針對(duì)性地進(jìn)行理論創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，就不能照搬西方，日、韓兩國(guó)和臺(tái)灣對(duì)綜合性的農(nóng)民合作組織采取特殊的社會(huì)保護(hù)政策，形成農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的長(zhǎng)期資產(chǎn)積累的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該重點(diǎn)研究。

　　很有可能，從研究建設(shè)新農(nóng)村的政策入手，將打開中國(guó)社會(huì)政策長(zhǎng)期建構(gòu)的突破口。對(duì)小農(nóng)戶進(jìn)行全方位的社會(huì)保護(hù)的視角推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)整體發(fā)展，而不僅僅是單純經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者社會(huì)保障的發(fā)展，這是將以人為本的科學(xué)發(fā)展觀落實(shí)到農(nóng)村的重要舉措，它需要以農(nóng)民為本，在發(fā)展農(nóng)業(yè)、建設(shè)農(nóng)村的同時(shí)，重視發(fā)展個(gè)體、家庭和社區(qū)改善生計(jì)系統(tǒng)的能力。

　　三、需要加強(qiáng)政府自身的社會(huì)政策能力建設(shè)

　　政府是進(jìn)行社會(huì)政策規(guī)劃與執(zhí)行的主角。加強(qiáng)自身社會(huì)政策能力的建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急。社會(huì)政策能力包括敏感的社會(huì)政策意識(shí)的能力、高屋建瓴的規(guī)劃社會(huì)政策整體戰(zhàn)略的能力以及有效執(zhí)行社會(huì)政策的能力。而建構(gòu)這些能力，需要制度資源、組織資源、認(rèn)識(shí)資源和行動(dòng)邏輯。

　　制度資源：建立和完善憲政制度，改革政府體制和財(cái)政體制，改變政府官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，塑造民意導(dǎo)向的政府，讓民眾和人大代表能夠通過制度化的渠道表達(dá)自己的意志。

　　組織資源：培育社會(huì)向著公開化、自組織、以協(xié)商解決沖突的方向前進(jìn)。

　　認(rèn)識(shí)資源：建樹在追求社會(huì)公正的前提下提升效率的觀念，重啟中國(guó)尊老愛幼、尊師重道、助人為善、貧賤不欺的倫理道德，構(gòu)筑良好的社會(huì)氛圍。

　　行動(dòng)邏輯：政府貫徹政策的行為要從空洞的高調(diào)和文件宣示下落到具體的對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)尤其是非政府非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的回應(yīng)和支持。

　　四、需要組織和支持社會(huì)力量進(jìn)行創(chuàng)新研究

　　中國(guó)社會(huì)目前正處于社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的時(shí)期，即便確立了社會(huì)政策的基本框架，在具體而多元的社會(huì)政策抉擇和實(shí)施過程中還有很大的空白需要填補(bǔ)，僅僅依靠政府的力量顯然不足夠而且不可能。所以，組織和支持社會(huì)力量包括研究界、社工界、志愿組織與事業(yè)機(jī)構(gòu)界、企業(yè)界以及國(guó)際組織形成合作伙伴關(guān)系，針對(duì)重要的社會(huì)政策問題進(jìn)行調(diào)查研究、過程分析、監(jiān)控評(píng)估和創(chuàng)新試驗(yàn)，這對(duì)于探索社會(huì)政策的新思路、研究新方法具有無可替代的效應(yīng)。

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　　楊團(tuán)，社會(huì)政策研究范式的演化及其啟示，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2002年第4期

　　作者簡(jiǎn)介：

　　楊團(tuán)，女，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心副主任，社會(huì)學(xué)所社會(huì)政策研究室主任，研究員。自1988年研究中國(guó)社會(huì)保障政策至今。近年從國(guó)際社會(huì)變遷、NGO發(fā)展、重新重視社區(qū)與加強(qiáng)公共治理的角度研究社會(huì)政策。代表性著作是《社區(qū)公共服務(wù)論析》，主要論文有“社會(huì)政策研究范式的演化及其啟示”、“解決公共事物運(yùn)營(yíng)的新思路”、“探索第四域”，“NPO類型界定與理性選擇”等。地址：北京建國(guó)門內(nèi)大街5號(hào)（100732）郵箱：yangtuan@cass.orc.cn

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　　[1]2003統(tǒng)計(jì)年鑒

　　[2]章敬平，中國(guó)的三農(nóng)問題為什幺總是開錯(cuò)藥方？中國(guó)改革論壇，2004-8-22

　　[3]中國(guó)人口網(wǎng)，2005-03-15

　　[5]胡鞍鋼，一個(gè)中國(guó)四個(gè)世界，2001，2。22，北方財(cái)經(jīng)網(wǎng)

　　[6]孫立平，從貧困到底層，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2005年5月16日。

　　[7]楊團(tuán)，“建立有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度”,《福利國(guó)家論析》第九章，經(jīng)濟(jì)管理出版社2002

　　[8]加上臨時(shí)救濟(jì)在內(nèi)，總共只有1.2億元，僅占當(dāng)年國(guó)民生產(chǎn)總值的0.05‰,不到國(guó)家財(cái)政收入的0.03%。

　　[9]中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要1994中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒。

　　[10]民政部網(wǎng)站

　　[11]郭晉平，《中國(guó)社會(huì)保障制度總覽》，中國(guó)民主法制出版社，1995

　　[12]中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)2004年6月14日。

　　[13]徐月斌、張秀蘭，中國(guó)政府在社會(huì)福利中的角色重建，中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2005，第5期，第80頁。

　　[14]D.Fouarge, Costs of Non-social policy: Towards an Economic Framework of Quality Social Policies-and the Costs of Not Having Them, a report for the Employment and social Affairs, Commission of the European Communities Brussel ,January, 2003

　　[15]A. Bonlla Garcia and J.V Gruat, Social protection : A life Cycle Continuum Investment for Social Justice, Poverty Reduction and Sustainable Development, Geneva: social protection Sectoe,ILO,2003,www.ilo.org/public/English/socialprotection

　　[16]徐月斌、張秀蘭，中國(guó)政府在社會(huì)福利中的角色重建，中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2005，第5期，第82頁。

　　[17]F.E. kast and J.E. Rosenzweige, Organization and Management: a systems and Contingency Approach.N.Y.Mcgraw-Hill,1979

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