內容摘要：
問責思想在西方源遠流長，形成系統(tǒng)的理論理論和運行制度還是在啟蒙運動及資產(chǎn)階級革命以后，許多思想家對這一思想的形成起了重要作用，文章將探究這一思想的淵源。

　　關鍵詞：問責；
思想家；
淵源

　　問責制在西方發(fā)達國家已經(jīng)是一種屢見不鮮的用于制約政府行為的手段，在我國的香港也推行得比較順利。伴隨著中國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國政府公共行政價值取向發(fā)生了意義深遠的重大變革。不僅包括公共行政理念的轉變，還包括公共政策選擇、公共權力定位和政府治道范式的變革。而我國的問責制就是在近幾年出現(xiàn)并發(fā)展起來的新公共行政制度�，F(xiàn)代社會普遍追求憲政民主的理念，而近幾年來中國政府也逐漸開始高度重視來自民間的“聲音”。問責制的出現(xiàn)充分體現(xiàn)以人為本思想，它遵循“有權必有責”的制衡原則，表面上看問責的實施似乎與普通大眾沒有直接的聯(lián)系，但正是問責制把屬于每一個公民的公共利益當作了最高責任，推動了重視民意、強化責任的新型政府的產(chǎn)生。傳統(tǒng)政府要求的是官員對上級負責，而問責制強化的是政府和政府官員對公眾負責。問責制昭示的是政府的權力源自人民，政府授權于官員，所以官員在對政府負責的同時，更必須對人民負責。這是問責思想的核心，這一思想的形成在西方經(jīng)歷了漫長的歷史過程。

　　一　問責制的類型

　　在民主制度里，有兩類責任機制在發(fā)揮作用，一種是垂直問責制，即選民（被統(tǒng)治者）對統(tǒng)治者施加控制；
另一種是水平問責制，即統(tǒng)治者要對其他機關（監(jiān)督者）負責。從原則上來說，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間并無本質區(qū)別。沒有什么特殊集團天生就掌握政治權力。政治權力是人民通過其選舉的代表授予的，而且只在有限的時間內有效。假如人民對掌權者不滿意，可以通過選舉、要求對其辭職或接受懲罰等途徑讓其下臺。然而歷史證明，垂直問責制不足以單獨完成監(jiān)督當權者的任務。垂直問責制會因如下幾個愿因而失效：人民不完全清楚統(tǒng)治者在干什么；
他們無權對可能發(fā)生的權力濫用行為進行精確的調查；
而且選舉只是定期舉行，而且即使是在自由選舉中，選民也只能是根據(jù)一屆政府在一段時間里的總體表現(xiàn)而對其做出評價，而不可能要求政府對某些具體的濫用職權行為做出解釋。古代的民主政權認識到了這些矛盾并努力解決之。在古希臘的雅典，由隨機選出的公民所組成的人民法院不但能夠對公共爭議做出裁決，并且有權推翻立法機構即人民會議的決定。同樣，在古羅馬，公民有權向護民官申訴，以反對地方官員的決定，該權力被看成是自由的基石之一，這兩個政體都是民主政體，因為他們不但是由公民來具體掌握，而且還有水平問責機制，因為人民法院具有很強的自主權和獨立性的政治實體。相比之下，古代中國、羅馬帝國和舊時的歐洲君主國都出現(xiàn)了一個官僚階層。他們當時在百姓和統(tǒng)治者之間起到了一個緩沖器的作用。這些官僚階層的敏感度受到壓制，他們只能夠進行消極的反抗，如質疑和拖延執(zhí)行上級命令，或使這些命令的影響轉向。因此，在非民主政體內，只能發(fā)揮有限的垂直問責制作用。隨著西方政治文明進程的加快，責任和法治觀念深入人心，建構一個國家廉政體系成為人民的迫切需要，這是一種建設一個透明和接受監(jiān)督的政治制度的綜合戰(zhàn)略。這樣一個制度，需要民主的政治機制、獨立的司法制度、自由的媒體和獨立的公民社會等等構成問責制的制度支柱來支撐，水平問責制的建立及運行便是應時而生，沒有問責性的政治系統(tǒng)就不能夠做到增進的是公共利益而是那些處于支配地位的人的私人利益。腐敗總是會在集權主義、獨裁主義和專制主義中滋生，因為這些體制使權力集中到了一小撮不向人民負責的人手中，當然，這也不是說，民主制度就會免受腐敗的困擾，當公民們呼喚一個更加負責、更加正派和透明的政府時，他們是在表達對腐敗的憤慨，同時也表達了要建立一個以問責制為支撐的國家廉政體系的要求，當問責機制被設計出來以后，就包含了一個“廉政體系”，這種權力制衡的體系被設計出來，是為了能夠在政府各分支機構之間實現(xiàn)權力問責，調節(jié)公共部門的利益沖突，有效地分權并減少導致腐敗行為產(chǎn)生的條件。任何廉政體系的目標，都是要在人民一致認同的基本原則（通常在成文的憲法或基本法里表述出來）框架中建立一個制衡機制。這樣就能夠建立起一個可以自我運行的良性循環(huán)。在這個循環(huán)中，所有挑戰(zhàn)上述基本原則的行為，都會受到這些原則自身和其他力量的監(jiān)控，這就是水平問責制，它不同于垂直問責制之處，在于有關各方都是在平行方向上對彼此負責，沒有誰或哪個機構處于支配他人的位置。這就防止了阿克頓所說的能夠導致“絕對”腐敗的“絕對權力”的出現(xiàn)。

　　二　問責思想探源

　　問責思想源遠流長，雖然形成一套完善的理論和運行制度還是在啟蒙運動及資產(chǎn)階級革命以后，但正如上面提到的，早在古希臘雅典時期和古羅馬共和國時期，智者們已經(jīng)在實踐中探索如何防止權力的濫用，發(fā)展出水平問責制。到了近代，洛克在《政府論》下篇中的第十二章論述了分權原則，他的主要觀點是，如果立法權和行政權和為一體，那么操縱法律來謀取私利的可能性就會對人性的弱點構成極大的引誘。最好讓立法者監(jiān)督行政機構的行為——使之能夠阻止行政機構的所作所為，卻不能變成執(zhí)行者本身。使有效的政治權力和公民的政治義務同政府的責任和對公民基本自由的尊重相平衡，這是問責制的追求，也是近代以來的重大觀念轉變，正是休謨對政治哲學所作的經(jīng)驗主義研究特別是他對社會契約論的批判促成了這場思想革命，休謨認為政府的起源有著一部自然的歷史，是因為：在任何地方，人類都會用相同的方式來回應人性所導致的問題：一旦給定這樣的原因，必然產(chǎn)生這樣的結果。政府是人類的創(chuàng)造物，但它的基礎是人的自我利益，而不是任何契約。洛克和休謨都認為人類進入社會以創(chuàng)立政府是為了“共同利益和安全”的需要，兩人都有一個反對革命的預設，即認為革命會導致失序，卻不一定能夠產(chǎn)生出一個更好的政府。但是，當我們的安全受到威脅，革命有充分的正當理由之時，洛克的理論要求人們注意到曾經(jīng)存在過一項承諾，而這一承諾現(xiàn)在已經(jīng)被打破了。休謨總結道：人們如果得不到保護和安全，卻遭到暴虐和壓迫，他們就不再受其承諾的約束而返回到建立政府以前的自由狀態(tài)。洛克的理論要求建立這樣一種因果關系：政府沒有提供它們已經(jīng)承諾要提供的安全，承諾已經(jīng)被破壞，那么我也不必再恪守自己的承諾，因次我不再有義務服從政府。休謨的理論去掉了中間環(huán)節(jié)：政府沒有提供安全保障，因此我不再有義務服從政府。按休謨的觀點，人們無需回答承諾是否被破壞、義務是否因此而改變等實在問題。人們可以直接訴諸于安全的喪失。孟德斯鳩在《論法的精神》中提出了至今仍然是最具影響力的關于問責制的理論。他認為，要建立一個不同于專制政體的溫和政體的必要條件，是要把政府的活動劃分成獨立的職能，并把這些職能分給不同的機構去承擔。這種對政治權力的分解有兩個好處：1.不同的政府部門運作的時候將彼此競爭，每個部門都將限制并控制其它部門的活動范圍；
2.由于這時要獲得不同政府機構的批準后方能行事，所以司法決定的執(zhí)行就會被延緩（孟德斯鳩擔心的是秘密武斷的拘捕令），于是就有更多的機會來監(jiān)督和發(fā)現(xiàn)權力濫用行為。作為問責制的問責主體之一的立法者，盧梭認為他絕不是一個擁有強權的人；
相反，他與蒙德斯鳩心目中的立法者一樣，是一個有知識、懂得科學的人，甚至是天才，他的任務就是建立盧梭所說的“立法科學”。為了實現(xiàn)這一目標，他必須與權力保持一定的距離；
用盧梭的話來說，也就是與政府、執(zhí)法官和主權者保持一定的距離。這是因為立法者所要履行的是一種獨特的、超然的職能，與人類的支配權毫無共同之處。盧梭認為，由于這種特殊的原因，控制人的人不應當控制法律；
控制法律的人不應當控制人；
否則，受其情感支配的法律便會經(jīng)常地貫徹他的不公正行為；
他將永遠無法避免以其一己之私損害其事業(yè)的神圣性。正是由于他們所肩負的職責的艱巨性和重要性，“立法者成為國家中受到高度尊重的特殊的人”。在麥迪遜式民主中，他告訴我們如果缺少以問責制為支柱的制衡機制將會帶來什么后果，假設一：如果不受到外部制約的限制，任何既定的個人或個人群體都將對他人施加暴政；
假設二：所有權力聚集到同一些人手中，意味著外部制約的消除；
假設三：如果不受到外部制約的限制，多數(shù)人將對少數(shù)人施加暴政；
假設四：如果不受到外部制約的限制，少數(shù)人將對多數(shù)人施加暴政。未來西方問責思想的發(fā)展，可能將會把重點放在憲政體制下的以社會制約權力。

　　三　問責思想的當代發(fā)展

　　20 世紀70 年代以來, 西方政治哲學的主要話語是新自由主義者的社會正義, 而社會正義首要的要求就是公平、公正。羅爾斯在其《正義論》中提出了兩大原則, 一是作為公平的正義原則, 二是差異原則。前者強調所有人在“原初狀態(tài)”中都是“自由而平等的道德人”, 他們在“無知之幕”的限制下,選擇其用以規(guī)范社會的正義原則①。羅爾斯進而指出: “所有的社會的基本的善———自由和機會, 收入和財富及自尊的基礎———都應被平等地分配, 除非對一些或所有社會基本善的不平等分配有利于最不利者。”②與羅爾斯和諾齊克一起被譽為新自由主義三大代表人物的羅納德·德沃金, 他所強調的論點“不是自由而是平等, 設想所有人都同意政治道德的如下假定, 政府必須不僅僅關心和尊重人民, 而且必須平等地關心和尊重人民”③。概言之, 上述政治哲學思想的核心是主權在民和平等正義。這是建構問責制的根源性學理和法理依據(jù)�；�于這樣的理念, 政府必須向人民負責, 必須公正平等地為公民服務。因此, 可問責的政府所應問和必須問的責, 正是在行使人民賦予的權力的過程中向人民負責的狀態(tài)、程度和結果, 以及朝著維護社會公正公平這一主要目標努力的狀態(tài)、結果和實現(xiàn)目標的程度。政府的行為只有能為社會主持正義、維護公正而又可以對之問責, 才具有政治學意義上的合法性而不是僅有合法律性(假定后者已然具備) , 才有可能獲得人民的支持和擁護。

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　�、佗赱美] 約翰·羅爾斯:《正義論》, 上海譯文出版社1991 年版, 第66--68、202 頁。

　�、踇美] 羅納德·德沃金:《認真對待權利》, 中國大百科全書出版社1998 年版, 第357 頁。

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　　作者單位：南京師范大學公共管理學院。授權天益發(fā)布。

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