完善社會管理體制是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求和重要組成部分。但在我國人們對社會管理的研究還不是很多，比如，社會管理與社會政策是什么關(guān)系？社會管理是什么？其基本內(nèi)涵、目標(biāo)、手段是什么？等等。這都需要我們加以認真研究。本文著重探討現(xiàn)階段我國社會管理面臨的主要問題以及采取何種政策來解決這些問題。

　　當(dāng)前我國社會管理面臨的主要問題

　�。ㄒ唬┥鐣�管理基本理論缺乏

　　從經(jīng)濟建設(shè)方面看，我國社會主義市場經(jīng)濟的基本框架已經(jīng)初步建立，與之相適應(yīng)的經(jīng)濟政策和宏觀調(diào)控機制也基本建立，并在現(xiàn)代化建設(shè)的實踐中逐步完善。但是，構(gòu)建社會主義和諧社會所要求的社會建設(shè)和社會管理的基本制度框架還不完善，亟待建立。隨著我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，綜合國力不斷提高，我國已經(jīng)具備推進全面社會建設(shè)的基本條件。同時，由于我國社會正處在轉(zhuǎn)型時期，從以計劃經(jīng)濟為基礎(chǔ)的單一社會結(jié)構(gòu)向以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)的多元社會結(jié)構(gòu)過渡。在這樣一個劇烈變革時期，不僅歷史上長期積累起來的深層次社會問題會凸現(xiàn)出來，而且還會出現(xiàn)新的社會問題和不確定因素，與原有的社會問題相互交織在一起，使得社會系統(tǒng)性的風(fēng)險加大，或者說使得社會的脆弱性加劇，隱含潛在的發(fā)展風(fēng)險。

　　在這樣的背景下，提出社會管理對于推動具有中國特色社會主義的實踐具有重大理論意義和現(xiàn)實意義。黨的十六大以來，我國構(gòu)建社會主義和諧社會的重大舉措標(biāo)志著我國的發(fā)展進入一個新的歷史階段。發(fā)展社會事業(yè)、促進社會公正、加強社會管理、完善社會體制是新的歷史階段社會建設(shè)的主要內(nèi)容。構(gòu)建社會主義和諧社會對社會建設(shè)和社會管理提出的要求是：探索社會主義初級階段社會建設(shè)、社會事業(yè)和社會管理的基本規(guī)律；
制定社會建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的基本方針、法律法規(guī)和政策；
明確社會建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的主體；
合理配置社會發(fā)展資源，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，社會質(zhì)量的全面提高。現(xiàn)在，我們需要在理論上進一步研究和探討與社會管理有關(guān)的各類問題。

　�。ǘ�）我們的管理體制不適應(yīng)全球化加速的現(xiàn)實

　　第二次世界大戰(zhàn)以后，國際發(fā)展合作成為當(dāng)今世界的一股重要力量。它在某些方面深深地改變著發(fā)展中國的社會政策和社會管理。

　　國際發(fā)展合作是指發(fā)達國家、國際組織、國際非政府組織向發(fā)展中國、發(fā)展中國的非政府組織提供的各種技術(shù)和經(jīng)濟援助，包括按市場利率提供的非優(yōu)惠貸款、民間貸款、其他贈款。國際發(fā)展合作開始于第二次世界大戰(zhàn)之后。國際發(fā)展合作在發(fā)展中國的社會政策制定、執(zhí)行中扮演了重要的角色。

　　一般說來，國際合作方往往以社會福利的提供者、社會安全網(wǎng)的身份出現(xiàn)。20世紀70年代以來，國際發(fā)展合作越來越集中在扶貧、權(quán)利保護、基本教育、衛(wèi)生和人道主義援助。傳統(tǒng)的發(fā)展援助側(cè)重于單個項目援助，新的國際發(fā)展合作思路是通過增強能力、簡化程序來影響部門，例如改革思路、要求公民社會組織參與等。

　　我國如何在這樣的國際背景下，制定出一套適合國際環(huán)境，維護國家利益的社會管理政策十分重要。國際發(fā)展合作要本著對等平等、互惠互利的原則。管理部門要加強對國際發(fā)展合作項目的事前審查和事后評估。

　　（三）我國社會管理中的許多基本問題亟需解決

　　1、制定公共服務(wù)均等化的基本標(biāo)準

　　目前，我國提出公共服務(wù)均等化來促進社會公平與公正。公共服務(wù)均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)。全國適用的公共服務(wù)均等化標(biāo)準,即無論地方自有財力如何都必須提供最低標(biāo)準的公共服務(wù),如義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、鄉(xiāng)村公路等。也就是說，在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域政府應(yīng)盡可能地滿足人們的基本物質(zhì)需求，盡可能地使人們享有同樣的權(quán)利。基本公共服務(wù)的均等化，其實質(zhì)在于政府要為全體社會成員提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

　　目前關(guān)于基本公共服務(wù)均等化問題談?wù)摵芏�，在現(xiàn)行體制下，要實現(xiàn)這一目標(biāo)，首先，中央政府要制定基本公共服務(wù)標(biāo)準，在這個標(biāo)準下，才可能科學(xué)、明確地確定各地基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀、不均等的程度、財政轉(zhuǎn)移支付的力度等等。

　　2、民間組織管理體制如何激發(fā)社會組織發(fā)展活力

　　構(gòu)建社會主義和諧社會需要公眾的廣泛參與，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的進一步完善，各類社會組織將更加廣泛地參與到社會事業(yè)發(fā)展和社會公共服務(wù)提供活動中來。要針對我國社會組織發(fā)展中面臨的問題，考慮實行社會組織分類管理。可以根據(jù)社會組織的服務(wù)類型，如衛(wèi)生、教育、科研、慈善、社區(qū)、文化、福利等制定不同的稅收政策。鼓勵從事社會服務(wù)的社會組織發(fā)展，對于有一定政治企圖，可能會影響社會穩(wěn)定的政治組織制定相應(yīng)法律予以限制。對于不同類別的社會組織，政府制定不同的法律和法規(guī)，實行不同的管理方式�？偟乃悸肥牵骸胺砰_一大片，限制一小部分”。

“放開一大片”，即放開服務(wù)類社會組織，讓它們在法律框架內(nèi)最大限度發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，配合政府提供更多的社會服務(wù)，以滿足我國人民日益增長的社會服務(wù)需求；
“限制一小部分”，限制有政治企圖或可能造成不良政治影響的社會組織的發(fā)展，保證社會有序，保持社會穩(wěn)定。要進一步轉(zhuǎn)變、規(guī)范和完善政府對社會組織的行政管理職能，從公益服務(wù)的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸ＷC者，從直接擁有和管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄒ?guī)劃規(guī)則和監(jiān)督評估。

　　3、社區(qū)組織如何更好地激發(fā)公眾參與

　　社區(qū)建設(shè)只是人類在這樣一個嚴峻挑戰(zhàn)中找到的修復(fù)社會機體，解決面臨社會問題的一個途徑。社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)，從國際經(jīng)驗來看，主要是針對特定的社會問題、社會群體采用各種手段，如政府通過社區(qū)組織，或政府直接幫助那些需要幫助的人或群體。但是，我們一定要明了，社區(qū)不是萬能的，社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)的特點就在于它利用社區(qū)組織，針對社區(qū)中存在的問題，動員社區(qū)居民的廣泛參與來解決存在于自己社區(qū)中的問題，達到社會問題之解決，在解決過程中，實現(xiàn)居民之間的相互了解、合作、認同，實現(xiàn)社區(qū)的共同歸屬。在這個過程中，社區(qū)組織的重要性不言而喻。只有社區(qū)組織的參與，政府的公共服務(wù)才能送到有需求的居民家中。可以說，鼓勵居民自我組織起來，根據(jù)自己的不同需要、喜好，結(jié)成一定的群體，對于社區(qū)的健康發(fā)展是不可缺少的。

　　建立和完善我國社會管理體制的政策選擇

　　（一）建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的社會管理系統(tǒng)和調(diào)控機制

　　深入研究社會管理的對象、手段、目標(biāo)、監(jiān)測指標(biāo)、以及與之相適應(yīng)的法律、法規(guī)、社會政策。開發(fā)適應(yīng)社會管理和調(diào)控需要的社會指標(biāo)，建立和完善數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)。

　　為此，必須推進社會管理體制的改革，確定社會管理體制改革的內(nèi)涵。社會管理體制改革要認真梳理復(fù)雜利益關(guān)系，著力解決一些影響社會發(fā)展的體制難題，目前來看主要集中在以下五個方面：如何建立健全城鄉(xiāng)一體化進程中社會管理和公共服務(wù)體制以及實現(xiàn)它們的創(chuàng)新問題；
收入分配體制改革中效率和公平的協(xié)調(diào)問題；
混合所有制社會格局下政府的有效社會管理和調(diào)控問題；
社會事業(yè)（文教衛(wèi)生文化體育等）、收入分配、社會保障、統(tǒng)一勞動力市場等領(lǐng)域的體制性障礙問題。這四個問題在相當(dāng)長一個時期內(nèi)會制約著我國社會發(fā)展和社會運行效率的提高，這些關(guān)鍵領(lǐng)域的社會管理體制改革必須從體制機制上實現(xiàn)新的突破。最后，還有一個管理社會發(fā)展的有關(guān)政府部門之間的利益協(xié)調(diào)問題。從中央政府確定的改革目標(biāo)和方向說，這些社會發(fā)展管理部門之間需要本著建設(shè)公共服務(wù)型政府的基本目標(biāo)，以提高基本公共服務(wù)水平為任務(wù)來制定政策和配置公共資源，而不是各自為政，為實現(xiàn)部門利益最大化來配置公共資源。

　　（二） 建立社會監(jiān)測指標(biāo)，進一步完善社會管理的基礎(chǔ)性工作

　　目前全國各省都在開展社會指標(biāo)的研究和設(shè)計以及采樣工作，如果各省都各自為戰(zhàn)，缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，將來全國的比較和總結(jié)將會存在很大的困難， 因此，建議國家組織專家和各省一道開攻關(guān)， 建立一套全國和各地都能使用的社會管理指標(biāo)體系，為建立全國社會宏觀和調(diào)控機制提供技術(shù)支持。

　�。ㄈ�） 根據(jù)社會發(fā)展目標(biāo)，完善社會管理體系，實現(xiàn)社會資源合理有效配置

　　根據(jù)我國現(xiàn)階段的特點和部門分工，可以把社會發(fā)展管理部門原則上分為兩大類，一類負責(zé)社會公平，主要手段是提供社會公共服務(wù)和公共物品；
一類是負責(zé)社會安全和社會穩(wěn)定，主要手段是行政和司法。第一類包括教育、文化、衛(wèi)生、民政、體育、勞動社保等，第二類包括公安、司法、安全、社團管理、安全生產(chǎn)等。

當(dāng)然，二者的分工不是截然的，從部門上說，有些部門兼顧兩種職能，比如，民政的社區(qū)建設(shè)和民間組織，一方面承擔(dān)社會公共服務(wù)職能，另一方面又承擔(dān)社會安全與穩(wěn)定任務(wù)。所以要加強兩大類別之間的綜合決策機制建設(shè)。

　　當(dāng)然， 社會公平與社會穩(wěn)定不是截然分開的， 如果社會公平問題處理不好，社會差距拉大到一定限度，就可能引發(fā)社會不穩(wěn)定和社會動亂。而社會穩(wěn)定又可以為社會公平創(chuàng)造發(fā)展的空間和環(huán)境。

二者互為因果。再如，在以福利為核心的社會管理部門，非營利組織發(fā)揮重要的作用，但是任何一個國家對于非營利組織參與政治活動都是非常關(guān)注并進行管控的。一旦非營利組織介入政治活動，就屬于社會安全和社會穩(wěn)定的社會管理部門管理了。

　　妥善處理好二類部門的關(guān)系，推進機制和體制創(chuàng)新，保證社會公共服務(wù)資源的合理配置。同時，也要處理好二類系統(tǒng)內(nèi)部的各個部門之間的協(xié)調(diào)，保證社會目標(biāo)的有效實現(xiàn)。

　　關(guān)于社會發(fā)展資源問題，從國際經(jīng)驗來看，大凡重視社會發(fā)展的國家，都會在公共財政中把社會發(fā)展放在一個重要的位置。例如，OECD國家政府在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入占其衛(wèi)生總投入的70%以上。再如美國，經(jīng)過半個多世紀的發(fā)展，其社會管理已經(jīng)由早期社會組織自我管理轉(zhuǎn)向由政府、社會組織和企業(yè)共同治理的模式。而且，政府的主要職能是社會管理。聯(lián)邦政府所有福利項目幾乎占去了其政府財政開支的60%。即便如此，還是不能滿足社會需求，需求幫助的美國人不得不轉(zhuǎn)向其他福利資源——私人、慈善和志愿組織。為了幫助貧困家庭和個人，美國政府，聯(lián)邦和州政府，以及地方政府，也直接或間接支持這些慈善和志愿組織提供各類社會服務(wù)，主要方式包括：建立和完善法律和法規(guī)體系；
通過免稅或減稅鼓勵私人和公民慈善和志愿組織捐贈；
通過政府資金直接支持慈善和志愿組織；
通過對使用慈善和志愿組織提供服務(wù)的個人補貼、稅收返還等對慈善和志愿組織提供間接支持。

　　我國社會管理體制改革的內(nèi)容很多，根本性的標(biāo)志之一就是要改革現(xiàn)行的公共財政結(jié)構(gòu)，加大社會發(fā)展投入在政府整個預(yù)算中的比重。看一個政府的社會管理體制，看一個政府是不是真正地轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，要看它的財政結(jié)構(gòu)的變化。如果我們的財政支出大部分還是用于生產(chǎn)性投資，而不是公共服務(wù)型的支出，那么就不是公共服務(wù)型政府。所以社會管理體制改革首先要改革我們的公共財政體制，特別是改革跟社會發(fā)展有關(guān)的公共財政。政府財政支出要堅決從一般性競爭領(lǐng)域退出，公共財政對于社會發(fā)展的支出內(nèi)容必須以“市場失靈”和“公共產(chǎn)品和服務(wù)”為標(biāo)準來嚴格界定和嚴格規(guī)范。

　�。ㄋ模┰谏鐣�管理格局中，堅持政府不與民爭利，擴大公眾認同

　　在實踐中，我們要進一步明確政府在社會管理中的責(zé)任。

　　首先，政府負責(zé)就是政府制訂規(guī)則，創(chuàng)造環(huán)境，組織政府運作活動、提供服務(wù)和福利、稅收，通過合同、協(xié)議等方式委托社會組織開展社會服務(wù)，政府負責(zé)不等于政府包辦。

　　其次，政府應(yīng)當(dāng)通過創(chuàng)新等方式，廣泛調(diào)動社會組織、企業(yè)參與社會服務(wù)，在美國，非營利組織從政府得到的資助，或者通過合同，或者通過申請政府基金，占非營利組織的35%（2005年），而在我國的香港地區(qū)，大約占到80%到100%。

　　再次，政府通過包括公民教育在內(nèi)的方式激勵公眾關(guān)心社會事務(wù)，捐贈錢財、時間，讓公眾自己管理自己的事務(wù)。目前我國部分居民對于公共事務(wù)的冷漠是我們建立和完善社會管理格局面臨的挑戰(zhàn)之一。

　　最后，政府不在社會領(lǐng)域與民爭利，相反，應(yīng)大力支持社會領(lǐng)域的公民事務(wù)。政府不與民爭利是實現(xiàn)公眾參與的前提。

　　這就要求我們必須研究社會管理體制改革的協(xié)調(diào)和總體設(shè)計機制。毫無疑問，在社會管理體制改革中，必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。但除此之外，還需要有其他主體參與。另外，就政府本身來說，現(xiàn)行行政框架內(nèi)分管社會發(fā)展的政府機構(gòu)很多，涉及文化、教育、科技、體育、衛(wèi)生、民政、發(fā)展和改革等，社會管理體制改革到底以哪個部門為主，或者說由哪個部門進行總體協(xié)調(diào)和籌劃？目前，社會管理體制及其改革是分部門進行的，不利于從整體上來完善社會管理體制，而且，分部門改革不可避免地還會形成利益部門化趨勢。

　　要研究社會管理體制改革整體推進的問題。全面推進社會事業(yè)單位及社會事業(yè)管理體制改革，涉及到社會管理和公共服務(wù)兩方面的重要內(nèi)容，目標(biāo)是要提高政府管理社會生活的能力，改善公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，這不僅是進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分，而且對于全面建設(shè)小康社會更具有不可忽視的重大戰(zhàn)略意義。所以社會管理體制改革必須把跟社會發(fā)展有關(guān)的各種體制、各類機構(gòu)、各種問題統(tǒng)一起來考慮，這是今后一個時期社會管理體制改革的總體方向。（學(xué)習(xí)時報）

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