一、復(fù)雜的政策過(guò)程與多樣化的理論

　　一般認(rèn)為，公共政策制定過(guò)程包括如何界定問(wèn)題、提供解決方案、設(shè)計(jì)選擇方案并選擇政策解決方案，執(zhí)行、評(píng)估與修訂解決方案等。

　　這一政策過(guò)程顯然是非常復(fù)雜的。一是它涉及到有無(wú)數(shù)的行為者，包括大小不一的利益集團(tuán)，不同層次的政府機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)，還涉及到某個(gè)階段的形形色色的研究者和新聞?dòng)浾�，更涉及到社�?huì)的方方面面。這些行動(dòng)者都有不同的價(jià)值或者利益，對(duì)同一情形有不同的看法，還有不同的政策偏好。

　　二是表現(xiàn)在政策過(guò)程往往有較長(zhǎng)的時(shí)間跨度。很多即使是不經(jīng)意制定的政策，其影響往往極其深遠(yuǎn)。如20世紀(jì)50年代中國(guó)為應(yīng)付糧食危機(jī)制定的臨時(shí)性的糧食政策極大地影響了中國(guó)城鄉(xiāng)二元化的發(fā)展格局。從研究角度來(lái)看，如果要理解長(zhǎng)期的政策過(guò)程，理解各種各樣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件對(duì)政策的影響，以及政策對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期影響，并積累有關(guān)特定政策問(wèn)題的科學(xué)知識(shí)，20-40年的時(shí)間跨度是必要的，除非是進(jìn)行當(dāng)前即時(shí)性的政策研究。而且即便短期性的對(duì)策研究，如果要提高質(zhì)量和可靠性，也需要有長(zhǎng)期的分析為基礎(chǔ)。

　　三是在任何給定的政策領(lǐng)域，比如污染控制或者衛(wèi)生醫(yī)療政策，都涉及到各個(gè)層次政府的許多項(xiàng)目，也涉及到社會(huì)、企業(yè)，甚至是個(gè)人的研究和行動(dòng)計(jì)劃。人們開(kāi)始時(shí)可能接觸到的是一個(gè)綜合的項(xiàng)目，但這些項(xiàng)目往往是由無(wú)數(shù)個(gè)子項(xiàng)目構(gòu)成的。這些子項(xiàng)目及其相互關(guān)系顯然是極其復(fù)雜的。

　　四是在很多場(chǎng)合的政策辯論，對(duì)問(wèn)題嚴(yán)重性的認(rèn)定、原因以及政策方案的可能影響等有很多技術(shù)性、價(jià)值性甚至是政治性的分歧。政策過(guò)程研究必須關(guān)注這些辯論對(duì)整個(gè)過(guò)程的影響。即使在公共空間不夠開(kāi)放的社會(huì)里，人們的種種分歧沒(méi)有浮出水面，但政策過(guò)程研究也必須給予充分的關(guān)注，需要想方設(shè)法透視和把握沒(méi)有浮出水面的政策辯論以及分歧。

　　五是政策過(guò)程往往充滿政治因素，在價(jià)值、利益、資金的數(shù)量、強(qiáng)制程度等方面都有很多分歧。而且政策辯論往往充滿火藥味，不禮貌，對(duì)證據(jù)有選擇性，有意誤述對(duì)手的立場(chǎng)，強(qiáng)制或者貶損對(duì)手，以使自己獲得優(yōu)勢(shì)。這在任何國(guó)家任何具體政策過(guò)程中都是常見(jiàn)的。政策過(guò)程研究必須給予充分的關(guān)注。

　　政策過(guò)程是復(fù)雜的，人類(lèi)的思維能力是簡(jiǎn)單的。分析家為了理解復(fù)雜的政策過(guò)程，必須把復(fù)雜的情景簡(jiǎn)化。其實(shí)人類(lèi)文明的積累恰恰是對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的簡(jiǎn)化實(shí)現(xiàn)的。政策研究的發(fā)展，也需要忽略一些東西，重視一些東西，把一些復(fù)雜現(xiàn)象抽象并進(jìn)行歸類(lèi)。不同的理論框架運(yùn)用不同的眼鏡觀察同一個(gè)情形，看到的東西可能是不一樣的，結(jié)論也不一樣。為了更好地理解復(fù)雜的政策，顯然需要有各種各?睦礪凼詠��？br> 不過(guò)，由于種種原因，公共政策理論雖然已經(jīng)開(kāi)發(fā)了不少，但迄今為止，成功的公共政策理論卻并不多。其原因就是公共政策離現(xiàn)實(shí)太近，有力抽象的理論，往往脫離實(shí)際，而接近了實(shí)際，理論水平又不夠。在這一領(lǐng)域里，最為人熟知的理論恐怕就是公共政策過(guò)程理論，這是政策分析教科書(shū)普遍介紹的理論。該理論把政策過(guò)程分為一系列的步驟，如議程設(shè)定、政策型構(gòu)與合法化、政策執(zhí)行與評(píng)估等①。該理論在20世紀(jì)70、80年代風(fēng)靡整個(gè)公共政策領(lǐng)域，其重要的研究成果主要體現(xiàn)在議程設(shè)定、政策執(zhí)行和評(píng)估等階段。

　　20世紀(jì)80年代以來(lái)，有很多學(xué)者對(duì)這一理論提出了很多重要的批評(píng)，主要觀點(diǎn)是：該理論不是因果理論，并沒(méi)有識(shí)別主導(dǎo)某個(gè)階段或者整個(gè)過(guò)程的原因。沒(méi)有找到原因，其很多假設(shè)都是不一致的。整個(gè)理論自然也缺乏邏輯上的嚴(yán)密性，實(shí)際上只是時(shí)間上的流水帳。過(guò)程次序的描述往往是不準(zhǔn)確的。實(shí)際上，任何一個(gè)階段都可能是政策過(guò)程的開(kāi)始，而且很可能會(huì)省略其中的某個(gè)階段，或者跳躍某個(gè)階段。這里理論往往具有自上而下的偏見(jiàn)，忽略了執(zhí)行與評(píng)估之間的大量互動(dòng)關(guān)系。把多個(gè)周期的、往往是相互作用的政策周期看作是單個(gè)政策周期。

　　批評(píng)者認(rèn)為，公共政策過(guò)程理論過(guò)時(shí)了，沒(méi)有用了，需要有更好的理論框架來(lái)替代。在筆者看來(lái)，過(guò)程理論雖然有這樣那樣的缺陷，但由于其特別簡(jiǎn)單，可以把復(fù)雜的政策過(guò)程簡(jiǎn)單化，具有很大的包容性和概括性，因此依然為人們所青睞，而且即使到目前為止，它依然主導(dǎo)著公共政策分析教科書(shū)，尚無(wú)任何新的理論能夠取代其在教科書(shū)中的地位。但是，公共政策領(lǐng)域因此而發(fā)展的許多新理論，在研究和應(yīng)用領(lǐng)域，依然是很有價(jià)值的。這些理論，有些已經(jīng)非常成熟，有些依然在發(fā)展之中。如何評(píng)價(jià)一個(gè)政策理論的成熟度呢？美國(guó)政策學(xué)家保羅·薩巴蒂（Paul Sabatier）提出了成熟理論的四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：

　　*每個(gè)框架必須滿足科學(xué)理論的框架。其概念與假設(shè)必須是相當(dāng)清楚，并且具有內(nèi)在的一致性。必須找到因果性動(dòng)因，必須給出可證偽的假設(shè)，在范圍上必須是相當(dāng)廣泛的，可以應(yīng)用于很多政治體制的政策過(guò)程。

　　*每個(gè)框架必須以最新發(fā)展的概念和經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)為基礎(chǔ)，很多當(dāng)前很活躍的政策分析家必須認(rèn)為它對(duì)于理解政策過(guò)程是很有效力的。

　　*該框架必須是一種實(shí)證的理論，試圖解釋政策過(guò)程。理論框架必須包含顯然是規(guī)范的因素。

　　*每一個(gè)框架必須處理很多組因素，如相互沖突的價(jià)值與利益，各種各樣的信息流，各種各樣的制度安排，多樣化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。這些因素對(duì)觀察公共政策制定的不同方面是至關(guān)重要的。

　　根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)，保羅找到了7種比較成熟的理論：階段啟發(fā)理論（the stages Heuristic）、制度理性選擇理論（institutional rational choice）、多流框架（The Multiple-Streams Framework）、中斷-均衡框架（Punctuated-Equilibrium Framework）、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架（The Advocacy Coalition Framework）、政策擴(kuò)散框架（Policy Diffusion Framework）以及較大數(shù)量的比較研究框架（Frameworks in Large-N Comparative Studies）②。

　　這些理論中，政策過(guò)程理論是政策研究領(lǐng)域最流行的理論，不過(guò)保羅認(rèn)為此理論不滿足成熟理論標(biāo)準(zhǔn)一和二，但由于普遍使用，也算是一種成熟的政策理論。除此之外，當(dāng)前比較成功的政策理論主要有以下六種：

　　一是制度理性選擇理論，該理論代表了一組分析框架，關(guān)心制度規(guī)則如何改變?yōu)槲镔|(zhì)性自利所激勵(lì)的、有意理性的個(gè)人。其中有些學(xué)者僅僅關(guān)心國(guó)會(huì)與行政機(jī)構(gòu)等正式組織機(jī)構(gòu)的關(guān)系，這些研究適合于美國(guó)的政治制度分析③。有些學(xué)者的一般框架范圍很廣泛，可以應(yīng)用于分析美國(guó)和很多國(guó)家的重要政策問(wèn)題。奧斯特羅姆教授的理論被公認(rèn)為是制度理性選擇理論中最完善的，而且人們認(rèn)為在美國(guó)和德國(guó)的背景中運(yùn)用得最好。不過(guò)最近10多年的經(jīng)驗(yàn)研究應(yīng)用表明，這一框架在發(fā)展中國(guó)家也有廣泛的應(yīng)用前景④。根據(jù)筆者以及國(guó)內(nèi)一些學(xué)者的研究經(jīng)驗(yàn)，這一理論框架也可以用于分析中國(guó)公共管理、公共服務(wù)與公共政策發(fā)展的制度基礎(chǔ)問(wèn)題。

　　二是多流框架（Multiple-streams framework）。約翰·金頓（John Kingdon）基于組織行為的“垃圾桶理論”開(kāi)發(fā)了這一框架。該理論把政策過(guò)程看作是三組行為者和過(guò)程構(gòu)成的，一是問(wèn)題流：各種各樣的問(wèn)題，各種問(wèn)題界定的支持者。二是政策流，對(duì)政策問(wèn)題解決方案的支持者。三是政治流，包括選舉與選任官員等。這些流通常是獨(dú)立運(yùn)作的，政策企業(yè)家可以透過(guò)“機(jī)會(huì)窗（window of opportunity）”把不同的流結(jié)合在一起。如果企業(yè)家成功了，把政策問(wèn)題、政策方案和政治家結(jié)合在一起，其結(jié)果很可能就是重大的政策變化⑤。這一理論每年在SSCI（Social Science Citation Index）上有80次的引用率。

　　三是中斷－均衡框架（Punctuated-Equilibrium Framework）。鮑姆格納和瓊斯原創(chuàng)。他們認(rèn)為美國(guó)政策制定的特色是，重大政策變化包含若干相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的漸進(jìn)變化，伴之以短期的中斷⑥。這一框架開(kāi)始時(shí)用于分析立法的變化，后來(lái)應(yīng)用于美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算長(zhǎng)期變化。

　　四是倡導(dǎo)聯(lián)盟框架（Advocacy coalition framework）。首創(chuàng)者為薩巴蒂與杰金斯。該理論關(guān)心倡導(dǎo)聯(lián)盟的互動(dòng)，認(rèn)為每一個(gè)聯(lián)盟都包括來(lái)自政策子系統(tǒng)里不同機(jī)構(gòu)的行動(dòng)者，他們有共同的政策信念。政策變化是子系統(tǒng)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)和子系統(tǒng)外事件的函數(shù)。該框架花了大量的時(shí)間來(lái)描繪政策精英的信念系統(tǒng)，分析不同聯(lián)盟之間政策導(dǎo)向的學(xué)習(xí)發(fā)生的條件⑦。

　　五是政策擴(kuò)散框架（Policy diffusion framework）。由貝里夫婦（Frances Stokes Berry and William D．Berry）開(kāi)發(fā)，主要用于解釋具體政策創(chuàng)新采納在不同州、國(guó)家、或者地方的雜多性問(wèn)題。比如彩票政策，在世界各地不同國(guó)家、同一國(guó)家的不同地區(qū)都有很大差異。該理論可以用于比較該政策為什么出現(xiàn)差異的問(wèn)題。該理論認(rèn)為，政策采納是具體政治體制特色和擴(kuò)散過(guò)程多樣化的函數(shù)。擴(kuò)散框架開(kāi)始時(shí)只運(yùn)用于美國(guó)不同州之間的政策比較，現(xiàn)在開(kāi)始用于歐盟、OECD成員國(guó)以及其他組別的政治系統(tǒng)⑧。

　　六是大數(shù)量比較研究方法（Large-N Comparative Studies），一般比較的數(shù)量超過(guò)20個(gè)。這一方法源自比較政治學(xué)。20世紀(jì)60、70年代美國(guó)流行的一種方法，揭示不同地區(qū)政策產(chǎn)出的多樣性。主要探討社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、公共輿論與政治制度的多樣性。后來(lái)在美國(guó)這一方法受到冷遇，但在OECD國(guó)家越來(lái)越流行。奧斯特羅姆教授的學(xué)生威廉·布羅姆奎斯特（William Blomquist）是制度理性選擇的人物，但也應(yīng)用這一方法。托馬斯·戴伊等也是這一方法的重要代表人物⑨。

　　二、政策理論開(kāi)發(fā)的基本路徑

　　這些成熟的理論框架， 對(duì)于正在成長(zhǎng)中的中國(guó)公共政策研究具有重要的參考價(jià)值。不過(guò)，要開(kāi)發(fā)中國(guó)本土化的公共政策理論，可能還需要借鑒這些理論得以開(kāi)發(fā)的基本路徑。對(duì)此，20世紀(jì)前半葉倡導(dǎo)科學(xué)救國(guó)的任鴻雋先生早就提出，中國(guó)學(xué)習(xí)西方，不僅要學(xué)習(xí)科學(xué)技術(shù)本身，更重要的是學(xué)習(xí)其追求科學(xué)的精神和方法⑩。引進(jìn)和介紹公共政策理論是非常重要的，但對(duì)今天的中國(guó)來(lái)說(shuō)，更為重要的可能是引進(jìn)和介紹成功的西方學(xué)者開(kāi)發(fā)公共政策理論的經(jīng)驗(yàn)。

　　這些理論開(kāi)發(fā)實(shí)踐表明，要開(kāi)發(fā)科學(xué)的公共政策理論，首先需要搞清楚成熟理論的重要指標(biāo)。美國(guó)政策學(xué)家保羅總結(jié)西方公共政策理論時(shí)認(rèn)為，理論就是一組邏輯上相互關(guān)聯(lián)的假設(shè)，用于解釋相對(duì)一般化的現(xiàn)象�？茖W(xué)理論的標(biāo)準(zhǔn)有5個(gè)：

　　*在邏輯上是一致的。主要的概念界定清楚，主要關(guān)系在邏輯上是一致的。沒(méi)有一致性，可證偽性就是有問(wèn)題的，一組假設(shè)的意義就不清楚。這表明，一個(gè)科學(xué)理論，有清楚的因果驅(qū)動(dòng)因素，并對(duì)因果的過(guò)程有一個(gè)把握。科學(xué)理論是因果理論，解釋特定模式的現(xiàn)象是如何發(fā)生的。找到關(guān)鍵的因果驅(qū)動(dòng)因素，以及根據(jù)什么程序或者機(jī)制這些驅(qū)動(dòng)因素影響了其他變量。有些不成熟的政策理論的根本性的缺陷就是，沒(méi)有說(shuō)明因果驅(qū)動(dòng)因素和程序。

　　*某些重要的假設(shè)在經(jīng)驗(yàn)上是可證偽的�？勺C偽性是把科學(xué)與其他人類(lèi)知識(shí)領(lǐng)域如宗教區(qū)別開(kāi)來(lái)的重要標(biāo)準(zhǔn)。在這些假設(shè)邏輯上與其他假設(shè)相關(guān)的范圍內(nèi)，一個(gè)理論未經(jīng)檢驗(yàn)的部分也能夠得到評(píng)估。

　　*理論的范圍是清楚的，并且是相當(dāng)廣泛的，盡管隨著時(shí)間的不同，其范圍也是可以變化的。

　　*理論必須是“肥沃的”，能夠產(chǎn)生明顯的實(shí)踐和理論意義，也有不明顯的意義，這些隱含的意義超越其原來(lái)的范圍；
每個(gè)假設(shè)都能夠產(chǎn)生很多很多的很有意思的預(yù)見(jiàn)（11）。

　　這些假設(shè)相互之間并非沒(méi)有關(guān)系，實(shí)際上第三、第四、第五個(gè)假設(shè)，都與第一個(gè)假設(shè)密切相關(guān)。假設(shè)一、二、三在邏輯上密切相關(guān)，沒(méi)有假設(shè)一，就沒(méi)有假設(shè)二和三。理論是邏輯上一致的一組假設(shè)，邏輯上一致的假設(shè)往往富有明顯的或者隱含的理論和實(shí)踐政策意義。實(shí)際上，邏輯上的一致性可以說(shuō)是科學(xué)理論最重要的方面，但很多學(xué)者都沒(méi)有看到這一點(diǎn)，因此其理論往往比較狹隘，缺乏豐富的理論或者政策意義。

　　制度分析框架的重要代表人物、美國(guó)政策學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆對(duì)框架、理論與模型的看法也富有啟發(fā)意義。她認(rèn)為，一個(gè)概念性的框架，給出一組變量及其關(guān)系，并為了解釋一組現(xiàn)象而得到考查。一個(gè)框架可以提供一個(gè)變量集，與一個(gè)范式一樣廣泛。不必說(shuō)明關(guān)系的方向，或者給出關(guān)鍵的假設(shè)，盡管它也可以這樣做。一個(gè)理論提供更集中的、邏輯上更為一致的一組關(guān)系，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　包括其方向及其假設(shè)，有意識(shí)地去試圖解釋一組現(xiàn)象。它把一些價(jià)值應(yīng)用于某些變量，并說(shuō)明關(guān)系可能因關(guān)鍵變量的值的差異而如何有差異�？赡苡泻芏嗬碚撆c一個(gè)一般的概念框架是一致的。一個(gè)模型表明了一個(gè)特定的情景。在范圍上比框架和理論要狹窄，它應(yīng)該包括一組明確的變量，以及相互之間非常具體之關(guān)系的假設(shè)。在理想狀態(tài)，它應(yīng)該是數(shù)學(xué)的（12）。

　　在西方，現(xiàn)代科學(xué)理論的發(fā)展主要有兩種道路，這就是傳統(tǒng)的歸納法和演繹法。歸納方法強(qiáng)調(diào)從一組經(jīng)驗(yàn)研究中得到“事實(shí)”的積累。這些事實(shí)綜合進(jìn)一組連續(xù)的比較抽象的假設(shè)。這一方法的優(yōu)點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)基于事實(shí)的觀察和分析，其缺陷是，如果所涉及到的是人為的事實(shí)，如復(fù)雜的政策過(guò)程，如果事先沒(méi)有假設(shè)或者理論，就很難得到正確的觀察。理論發(fā)展的演繹方法強(qiáng)調(diào)從一組基礎(chǔ)性的公理和定義出發(fā)，推導(dǎo)出一組比較精確的假設(shè)，其中某些可以證偽的。博奕理論是其中的典型事例，很多以高等數(shù)學(xué)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)政策理論，可以看作是演繹方法的成果。該方法的優(yōu)勢(shì)是強(qiáng)調(diào)邏輯性，其缺陷是事實(shí)的重要性往往受到忽視，以簡(jiǎn)單事實(shí)為基礎(chǔ)的邏輯模型往往被看作是普遍的真理。

　　這兩條傳統(tǒng)的道路是非常重要的。但美國(guó)政策學(xué)家保羅發(fā)現(xiàn)，成功的公共政策理論開(kāi)發(fā)走的往往是第三條道路：學(xué)者對(duì)現(xiàn)有的概念框架或者理論不滿，開(kāi)發(fā)出替代的框架，即初步的框架，來(lái)處理其缺陷，逐漸使該框架精致，然后發(fā)展成完善的理論。學(xué)者受一些觀察到的事實(shí)的啟發(fā)，修正現(xiàn)有的理論，或者開(kāi)發(fā)新的理論框架，試圖去處理一些問(wèn)題。前文所述的成功的公共政策理論，都有這樣的發(fā)展經(jīng)歷：

　　比如，奧斯特羅姆夫婦創(chuàng)造制度分析與發(fā)展（IAD）框架的過(guò)程是這樣的：開(kāi)始時(shí)對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)理論應(yīng)用于政治行為的解釋力量和理論上的優(yōu)雅有一個(gè)一般的理解，但對(duì)其支持者忽略制度的作用感到不滿意。他們認(rèn)識(shí)到公共選擇理論傾向于假設(shè)一組制度安排，但沒(méi)有認(rèn)識(shí)到這些安排可以由人控制，同樣一些人在不同的制度情景中行為會(huì)有所不同。在研究公共財(cái)產(chǎn)資源時(shí)，奧斯特羅姆對(duì)哈丁的公地災(zāi)難的分析不滿意。哈丁認(rèn)為，給定一組制度規(guī)則，當(dāng)?shù)氐哪裂蛉瞬豢梢韵嗷�溝通，自己就能夠達(dá)成一組協(xié)議來(lái)管理公共財(cái)產(chǎn)資源的進(jìn)入，不需要外部力量進(jìn)入管制和強(qiáng)制實(shí)施進(jìn)入的限制。對(duì)這些理論的不滿意和滿意，激發(fā)了奧斯特羅姆夫婦及其同事開(kāi)發(fā)嶄新研究框架的設(shè)想。從文獻(xiàn)上來(lái)看，IAD框架首先出現(xiàn)于1982年，奧斯特羅姆夫婦的學(xué)生威廉·布羅姆奎斯特（Bill Blomquist）的博士論文用這一框架研究南加州的地下水盆地應(yīng)用于公共池塘資源。布羅姆奎斯特運(yùn)用這一框架，在美國(guó)加州進(jìn)行了大量的個(gè)案研究。不過(guò)，在筆者看來(lái)，這一分析框架應(yīng)該說(shuō)是奧斯特羅姆夫婦長(zhǎng)期努力的結(jié)果，這一努力始于20世紀(jì)50年代，并且一直到最近，這一努力還在繼續(xù)進(jìn)行。

　　保羅等人開(kāi)發(fā)的倡導(dǎo)聯(lián)盟（ACF）框架的發(fā)展，起始于保羅等學(xué)者對(duì)如下三個(gè)方面不滿意：80年代早期政策執(zhí)行研究有很多分歧，有些人偏好自上而下的研究方法，有些人喜歡自下而上的研究方法。他們不滿意于當(dāng)時(shí)政策研究的狀況：很多政策學(xué)者忽略政策過(guò)程中技術(shù)信息的作用；
在大多數(shù)理性選擇政策研究中個(gè)人的模型過(guò)于簡(jiǎn)單化（13）。

　　ACF試圖開(kāi)發(fā)一組新的綜合，組合執(zhí)行的兩個(gè)方面的特色，加上政策研究的長(zhǎng)期啟蒙功能，社會(huì)心理學(xué)的認(rèn)知模型，制度影響技術(shù)信息的作用等。1983年保羅等在鹿特丹會(huì)議上首次公開(kāi)該理論框架，經(jīng)過(guò)若干年的修正，在20世紀(jì)80年代末首次發(fā)表（14）。

　　IAD與ACF理論的發(fā)展有很多共同點(diǎn)：早期版本出版后有很多修改；
兩者都從很一般的概念性框架出發(fā)，然后應(yīng)用于廣泛的問(wèn)題研究，并且框架越來(lái)越精致：IAD發(fā)展成為理解所有社會(huì)行為的精致的框架，也成為公共財(cái)產(chǎn)資源管理的更為精致的理論；
ACF已經(jīng)變成更為整體的框架，或者理論，用來(lái)理解現(xiàn)代社會(huì)長(zhǎng)期政策變化，現(xiàn)代社會(huì)具有明顯的勞動(dòng)分工，并且有很多有組織的意見(jiàn)和利益的差異。

　　不過(guò)，并非所有的理論都可以從小范圍的框架發(fā)展成為比較一般的框架或者理論，IAD與ACF都從比較具體的小范圍的框架，能夠發(fā)展為比較廣泛的框架或者理論，與這兩個(gè)理論本身的特點(diǎn)是相關(guān)的：

　　一是概念與假設(shè)非常清楚，利于證偽�？斩吹母拍钆c假設(shè)，很難證明是錯(cuò)誤的，自然也學(xué)不到什么東西。沒(méi)有學(xué)習(xí)，就沒(méi)有什么積極性去修正其不一致性，去修正證偽后的關(guān)系，或者完善框架，彌補(bǔ)嚴(yán)重的缺陷。定義與假設(shè)清楚，可以吸引很多學(xué)者去在經(jīng)驗(yàn)上證明。比如ACF界定倡導(dǎo)聯(lián)盟是一組人，有共同的信念系統(tǒng)，來(lái)自不同的位置，如選任的或者機(jī)構(gòu)的官員、利益集團(tuán)領(lǐng)袖、研究者等，在一段時(shí)間里在行動(dòng)方面有重要的協(xié)調(diào)。經(jīng)驗(yàn)證明，這樣的聯(lián)盟的確有共同的信念系統(tǒng)，信念系統(tǒng)是聯(lián)盟的共同條件。其中有些理論不是非常成功，比如多流框架，沒(méi)有明顯的假設(shè)，其結(jié)構(gòu)和操作化很流暢，證偽很困難，所以很難進(jìn)行修正。

　　二是框架或者理論的概念要盡可能抽象。概念越抽象，其范圍越廣泛，廣泛的假設(shè)便可以在某些場(chǎng)合被證偽，在某些場(chǎng)合得到確認(rèn)。這樣可以進(jìn)一步在經(jīng)驗(yàn)研究中完善理論。

　　三是思考因果程序。比如思考A影響B(tài)的機(jī)制是什么呢？又如何影響C呢？思考因果程序是一般框架發(fā)展成為更為集中的、更為邏輯性的相互聯(lián)系的理論。許多理論，沒(méi)有發(fā)展清楚的因果關(guān)系鏈條，后來(lái)逐漸失去了人們的關(guān)注。

　　四是努力改善內(nèi)部的不一致性與相互聯(lián)接。比如ACF研究者發(fā)現(xiàn)，政策核心信念是界定某個(gè)聯(lián)盟的重要工具之一，對(duì)于區(qū)分重要的核心政策變化與較小的政策變化是關(guān)鍵的。政策核心與次要方面有差異是ACF的主要假設(shè)。開(kāi)始時(shí)ACF并不清楚政策核心概念抽象程度如何，其范圍如何。一些研究者在研究中發(fā)現(xiàn)非常具體的信念是一些聯(lián)盟的膠水之后，它就成了核心概念。這使得ACF研究者進(jìn)一步思考、進(jìn)一步完善有關(guān)信念的界定，并推動(dòng)了研究的進(jìn)一步發(fā)展。

　　最后一個(gè)，筆者認(rèn)為也是最為重要的因素是，設(shè)計(jì)一些長(zhǎng)期的研究項(xiàng)目，建立學(xué)者研究網(wǎng)絡(luò)，給出一個(gè)初步的分析框架，研究者把它嚴(yán)格地應(yīng)用于不同場(chǎng)合，進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)層次的研究。鼓勵(lì)其他學(xué)者在其所專長(zhǎng)的領(lǐng)域里也進(jìn)行類(lèi)似的經(jīng)驗(yàn)研究。

　　三、IAPP的發(fā)展思路

　　在中國(guó)，公共行政作為學(xué)科得以發(fā)展是1985年以后才開(kāi)始的。公共政策研究雖然自那時(shí)就開(kāi)始了，但一直到目前為止，公共政策的研究依然處于比較初級(jí)的階段，在理論和方法方面的開(kāi)發(fā)尤其如此。中國(guó)人民大學(xué)制度分析與公共政策（IAPP）研究中心試圖吸收域外公共政策研究的經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)中國(guó)實(shí)踐的需要，開(kāi)發(fā)新的理論分析框架，組織開(kāi)放性的研究群體，促進(jìn)中國(guó)特色的中國(guó)公共政策研究的發(fā)展（15）。

　　IAPP理論首先關(guān)注有關(guān)人以及人群屬性的理論。IAPP力圖清晰地界定政治、經(jīng)濟(jì)與道德，使其更加清晰，相互之間的邊界更加確定，并更具有可分析性，但也認(rèn)可通常意義上的界定，并與之作比較，以此開(kāi)發(fā)出IAPP政治分析、經(jīng)濟(jì)分析與道德分析的方法，以此開(kāi)發(fā)出政治理論、經(jīng)濟(jì)理論與道德理論，并用于規(guī)范理論分析。以此開(kāi)發(fā)出有關(guān)人的屬性的規(guī)范和實(shí)證的理論，包括人群屬性的規(guī)范和實(shí)證的理論。進(jìn)一步開(kāi)發(fā)出有關(guān)政府、非政府組織的政治、經(jīng)濟(jì)與道德理論，尤其是制度理論。

　　IAPP理論的第二個(gè)任務(wù)是關(guān)心開(kāi)發(fā)和運(yùn)用物品屬性理論。在這個(gè)領(lǐng)域，有很多學(xué)者已經(jīng)做了很多工作，但很少用于專業(yè)的政策分析。IAPP進(jìn)一步總結(jié)和完善物品屬性的規(guī)范與實(shí)證理論，并重新檢驗(yàn)這一傳統(tǒng)的學(xué)者所開(kāi)發(fā)的理論，并在政策層次上進(jìn)行檢驗(yàn)。

　　IAPP重視科學(xué)的方法，但并不因此而排斥人類(lèi)的基本價(jià)值，也并不完全排斥一些超人類(lèi)的價(jià)值（如生態(tài)主義價(jià)值）。IAPP認(rèn)為，人類(lèi)生活充滿了很多價(jià)值，但I(xiàn)APP更偏好古典自由主義意義上的價(jià)值，如個(gè)人自由、基本權(quán)利、自主治理、契約民主、憲政法治、自由市場(chǎng)等等，并在人道的意義上探索這些價(jià)值對(duì)于人的完美生活的意義。IAPP還將力圖避免很多理論以及政策在價(jià)值上的不連續(xù)性問(wèn)題。

　　IAPP關(guān)心人類(lèi)公共生活的各個(gè)方面，尤其關(guān)心公共政策的制度基礎(chǔ)問(wèn)題。IAPP的制度分析，考察制度的歷史發(fā)展進(jìn)程，重視人的行為對(duì)制度的影響，人可以基于自己的認(rèn)識(shí)，設(shè)計(jì)選擇不同的制度，并通過(guò)實(shí)際的行動(dòng)來(lái)影響制度。IAPP的制度分析，不僅僅考慮個(gè)人層次的制度，還考慮集體層次的制度，更考慮立憲意義上的制度安排。

　　這一研究的事業(yè)，不僅需要學(xué)者個(gè)人的努力，還需要具有類(lèi)似興趣的學(xué)者、官員和企業(yè)家的集體的努力。據(jù)此，IAPP努力創(chuàng)造學(xué)習(xí)人生，建設(shè)學(xué)者社群。這一社群運(yùn)用一個(gè)一般的分析框架，以及基本的理論與模型，不斷發(fā)展與完善。這一社群將進(jìn)行各個(gè)層次的邏輯的與經(jīng)驗(yàn)的研究，包括實(shí)驗(yàn)室的人類(lèi)行為研究。該社群鼓勵(lì)各個(gè)方面的學(xué)者也進(jìn)行類(lèi)似的研究，通過(guò)網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)提供信息，通過(guò)學(xué)術(shù)會(huì)議、學(xué)術(shù)報(bào)告、讀書(shū)活動(dòng)、學(xué)術(shù)信息等，建立開(kāi)放性質(zhì)的IAPP社群（IAPP Community）：學(xué)者、學(xué)生與實(shí)踐者都可以自由參加，鼓勵(lì)自主治理的學(xué)術(shù)活動(dòng)。與此同時(shí)，IAPP社群還組織一系列的寫(xiě)作與出版活動(dòng)，如譯叢、文庫(kù)、工作論文系列等等，組織認(rèn)真、嚴(yán)肅的研究小組活動(dòng)。這些學(xué)術(shù)活動(dòng)將是一種生活方式，是一種讀書(shū)、學(xué)習(xí)、思考、寫(xiě)作的人生選擇，在這樣的人生中，遵循謙虛、人道、寬容與幽默的生活原則，處理與不同意見(jiàn)的學(xué)者之間的關(guān)系。它意味著IAPP群體在人類(lèi)的文明面前，在其他學(xué)術(shù)傳統(tǒng)面前保持一種謙虛的姿態(tài)，對(duì)所有的活動(dòng)都抱著一種人道的態(tài)度，對(duì)所有差異與不同，甚至是反對(duì)，抱著寬容的心懷，在嚴(yán)肅認(rèn)真之余不失幽默的品格。不進(jìn)行沖突性的批評(píng)，而是建設(shè)性的建議。不努力尋找不同，而是創(chuàng)造性的學(xué)習(xí)，尋找其他傳統(tǒng)的努力與IAPP傳統(tǒng)的連接點(diǎn)。

　　注釋：

　�、賴�(guó)內(nèi)新近翻譯出版的教科書(shū)，均運(yùn)用了這一理論框架。比如［美］帕頓、沙維奇：《政策分析和規(guī)劃的初步方法》，孫蘭芝等譯，寧騷校，［北京］華夏出版社2002年版；
［美］威廉·鄧恩：《公共政策分析導(dǎo)論》，謝明等譯校，［北京］中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版。而國(guó)內(nèi)幾乎所有的教科書(shū)都是以這一理論為框架的。

　�、趨⒁�(jiàn)Paul A.Sabatier(ed.)：Theories of the Policy Process，Westview Press，1999．保羅約請(qǐng)這些理論的代表人物或者很有研究的學(xué)者專文介紹這些理論，此書(shū)收集了這些介紹文章，有興趣者可以參閱。

　�、壑饕�文獻(xiàn)有：Terry Moe：“The New Economics of Organization，”American Journal of Political Science 28(November 1984)：739-777；
Kenneth Shepsle：“Studying Institutions：Some Lessons from the Rational Choice Approach，”Journal of Theoretical Politics 1(1989)：131-147；
Gary Miller：Managerial Dilemmas.Cambridge，England：Cambridge University Press，1992等。

　�、苤匾�論文和著作參見(jiàn)Elinor Ostrom：“An Agenda for the Study of Institutions，”P(pán)ublic Choice 48：3-25(1986)；
Elinor Ostrom：Governing the Commons.Cambridge，England：Cambridge University Press，1990（中文版［美］埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達(dá)等譯，上海三聯(lián)書(shū)店2000年版）；
Elinor Ostrom，Larry Schroeder and Susan Wynne：Institutional Incentives and Sustainable Development.Boulder：Westview Press，1993.（中文版［美］埃莉諾·奧斯特羅姆等：《制度激勵(lì)與可持續(xù)發(fā)展》，陳幽泓等譯，上海三聯(lián)書(shū)店2000年版）；
Elinor Ostrom，Roy Gardner，and James Walker：Rules，Games and Common-Pool Resources.Ann Arbor：University of Michigan Pess，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　1993等。

　�、軯ohn Kingdon：Agendas，Alternatives，and Public Policies.Boston：Little，Brown，1984.

　�、轋rank Baumgartner and Bryan Jones：Agendas and Instability in American Politics.Chicago：University of Chicago Press，1993.

　�、逷aul Sabatier and Hank Jenkins-Smith：Symposium Issue，“Policy Change and Policy-Oriented Learning：Exploring and Advocacy Coalition Framework，”P(pán)olicy Sciences 21(1988)：123-272.Paul Sabatier and Hank Jenkins-Smith：Policy Change and Learning：An Advocacy Coalition Approach.Boulder：Westview Press，1993.

　�、郆erry，F(xiàn)rances Stokes，and William Berry：“State Lottery Adoptions as Policy Innovations：An Event History Analysis，”American Political Science Review 84(June，1990)：397-415；
“Tax Innovation in States：Capitalizing on Political Opportunity，”American Journal of Political Science 36(August 1992)：715-742.

　�、醀illiam Blomquist：“Exploring State Differences in Groundwater Policy Adoptions，1980-89，”P(pán)ublius 21(1991)：101-115.除此之外，重要的文獻(xiàn)還有Thomas Dye：Politics，Economics，and Public Policy.Chicago：Rand McNally，1966；
Thomas Dye：Politics in States and Communities，7th ed.Englewood Cliffs，N.J.：Prentice-Hall，1991；
Ira Sharkansky：Policy Analysis in Political Science.Chicago：Markham，1970；
Richard Hofferbert：The Study of Public Policy.Indianapolis，Ind.：Boobs-Merrill，1974等。

　�、庵切�民：《任鴻寯?shù)膯⑹尽�，［北京］《博覽群書(shū)》2003年第1期，第11-12頁(yè)。參見(jiàn)任鴻寯：《科學(xué)救國(guó)之夢(mèng)--任鴻寯文存》，上�？萍冀逃�出版社、上�？茖W(xué)技術(shù)出版社2002年版。

　�。�11）參見(jiàn)Paul A.Sabatier(ed.)：Theories of the Policy Process.Westview Press，1999.

　�。�12）參見(jiàn)Elinor Ostrom：“Institutional Rational Choice：An Assessment of the Institutional Analysis and Development Framework”，in Theories of the Policy Process，edited by Paul A.Sabatier，Westview Press，1999，39-41.

　�。�13）Paul Sabatier：“Top-Down and Bottom-Up Models of Policy Implementation：A Critical and Suggested Synthesis，”Journal of Public Policy 6(Jan.1986)：21-48.

　�。�14）Paul Sabatier and Hank Jenkins-Smith：Symposium Issue，“Policy Change and Policy-Oriented Learning：Exploring and Advocacy Coalition Framework，”P(pán)olicy Sciences 21(1988)：123-272.Paul Sabatier and Hank Jenkins-Smith：Policy Change and Learning：An Advocacy Coalition Approach.Boulder：Westview Press，1993.

　�。�15）制度分析與公共政策學(xué)術(shù)網(wǎng)站（http：//www.wiapp.org）展示了IAPP研究及其活動(dòng)的各方面信息：包括研究方法、問(wèn)題界定以及政策評(píng)論、工作論文、譯文、譯著和相關(guān)連接等信息。

　　來(lái)源：江蘇社會(huì)科學(xué)

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