內(nèi)容提要 現(xiàn)代民族國家是由普遍理性哺育成長并以權(quán)利平等的名義走上歷史舞臺的。這里存在著無法破解的形式與事實(shí)的對立、普遍和特殊的對峙、抽象和具體的對抗。非人格秩序的神話以及韋伯對非人格秩序范例的官僚制所產(chǎn)生的苦惱，就是這種對立、對峙和對抗的結(jié)果。但韋伯式的苦惱只是一種面對形式分析中的悖論產(chǎn)生的淺表層面的不安，而生活真實(shí)中的故事則是政府被俘獲和役使，官僚制“鋼鐵外套”不過是社會強(qiáng)勢集團(tuán)合身的技術(shù)工裝或政治禮服。這一真實(shí)故事的情節(jié)在治理、善治的形式外套中同樣繼續(xù)，“元治理”困境即為明證。

　　關(guān)鍵詞 非人格秩序官僚制治理理論

　　本文所述的非人格秩序，主要是指工業(yè)化背景中坐擁形式合理性權(quán)威的秩序，是由工具主義所論證并進(jìn)而造就如馬爾庫塞所稱“單面人”現(xiàn)象的權(quán)威化的秩序，而不是指前現(xiàn)代的神學(xué)秩序。由于這種秩序特別典型地體現(xiàn)在科層式的官僚制中，所以在本文中尤其特指被韋伯論證的在官僚制中的技術(shù)合理性秩序�，F(xiàn)在的人們久已對官僚制這件“鋼鐵外套”憤憤不平，對這種官僚制的獨(dú)立性深表憎惡，視之為以理性的名義使人遭受蒙昧和奴役的技術(shù)神話。所以，人們在談?wù)撜軐W(xué)時熱衷于使之“祛魅”，瓦解其神話化的性靈，促使其“碎片化”；
在談?wù)撜�治時則熱衷于打破其獨(dú)立性壁壘，尋找“最小政府”的當(dāng)下烏托邦，或代之以政府和社會合作的“善治”。但是，生活并不理會這些用辭句反對辭句的言說，生活中的故事要比書齋里的邏輯更為鮮活，當(dāng)學(xué)者們?yōu)楣倭胖篇?dú)立性、為“鋼鐵外套”而苦惱時，真實(shí)的故事卻是政府早被強(qiáng)勢集團(tuán)所俘獲和役使，“鋼鐵外套”不過是這些集團(tuán)合身的技術(shù)工裝或政治禮服，在這個僵滯的形式里面實(shí)際展開著的是無比生動卻常常令人憎惡的情節(jié)。因為這個故事與韋伯關(guān)系最密切，所以我們從韋伯和他的官僚制說起。

　　韋伯被迫面對“官員統(tǒng)治”、“靈魂分割”的苦惱

　　19世紀(jì)末，現(xiàn)代民族國家開始越出制憲時期而轉(zhuǎn)向公共管理時期，因而放棄了近代的民主政治理想，轉(zhuǎn)向了管理的科學(xué)和技術(shù)，理性主義從理想原則轉(zhuǎn)向了科學(xué)原則，官僚制也由此開始在技術(shù)合理性的框架中獲得說明。這一論證的任務(wù)是由馬克斯？韋伯完成的。但在韋伯之前，莫斯卡(GaetanoMosca)和米歇爾斯(RobertMichels)已經(jīng)作了過渡與鋪墊。然而，實(shí)證主義的平庸限制了他們創(chuàng)造能力的發(fā)揮，分散性技術(shù)事實(shí)的說明不能解決官僚制的必然性問題，也無法冰釋近代以來的對官僚制的倫理學(xué)批評。而馬克斯？韋伯則突破了莫斯卡和米歇爾斯的方法論限制，在科學(xué)理性主義的意義上完成了對官僚制合理性的說明。

　　官僚制理論在韋伯的現(xiàn)代化理論中居于中心地位。“作為技術(shù)中心的科層制以及它在當(dāng)代社會中不可遏止地增長”，是韋伯理論中“最廣為人知的一面”。韋伯認(rèn)為，官僚制的發(fā)展程度“給國家之現(xiàn)代化提供了決定性的尺度”。在韋伯看來，歐洲現(xiàn)代化的過程，也就是西方理性主義在其中推進(jìn)社會發(fā)展，從而日益實(shí)現(xiàn)生活“合理化”的過程�！翱茖又圃谒�有這些不同的意義上都是‘理性’的范例。韋伯稱科層制為‘特別理性的’，因為對其控制有知識的尤其是專門知識的根據(jù)；
因為它有規(guī)定清楚的權(quán)限；
因為它按照理智上可分析的規(guī)則而操作；
最后因為在技術(shù)上它有取得最高成就的能力。這些‘理性’的特點(diǎn)保證科層制在技術(shù)行為上具有勝過其他行政形式的優(yōu)勢，其程度同機(jī)械與非機(jī)械生產(chǎn)形式的區(qū)別一樣大。”所以，韋伯認(rèn)為：“它的發(fā)展是在西方國家的根基部分進(jìn)行的。在其他條件都相同的情況下，倘若從技術(shù)觀點(diǎn)來看，官僚管理制總是最合理的形式。那么民眾管理的需求會使它在今天成為完全不可缺少。要么是采用官僚制，要么是削弱行政管理，否則別無選擇�！�

　　這種被描述為擁有最高技術(shù)優(yōu)勢的“理性機(jī)械”式的官僚制，它的最基本點(diǎn)，即是組織內(nèi)成員對于非人格秩序的服從，而且僅僅是對這種非人格秩序的服從。這種否定了人格特性的非人格秩序的權(quán)威，具有排斥任何情感因素和傳統(tǒng)因素介入的外在形象，是一種以精確計算的知識體系為基礎(chǔ)支撐的權(quán)威。除了在技術(shù)上或通過技術(shù)方式可以獲得精確論證的合理性外，韋伯不承認(rèn)任何在價值規(guī)范或信仰權(quán)力上的合理性。他承認(rèn)行動者為論證自己的優(yōu)越性和追求價值的方式方法可以通過技術(shù)的途徑，因而這只能是僅僅可算作合理性的方面。所以，可精確計算和檢驗的技術(shù)合理性乃是韋伯組織理論非人格秩序權(quán)威的核心，官僚制乃是這種技術(shù)合理性的最高范例，它被證明比任何其他組織類型都可以在技術(shù)上取得更高成就，同時也被證明可以抽象掉各種世俗的利益雜質(zhì)、實(shí)現(xiàn)純凈價值中立的非人格秩序權(quán)威。但是，包括韋伯自己在內(nèi)，很快就發(fā)現(xiàn)這種作為技術(shù)合理性最高范例的官僚制，其理想類型和現(xiàn)實(shí)狀態(tài)存在著極大的距離，或者可以說是無法彌合的矛盾。如批評者所言，韋伯的現(xiàn)代官僚制論證具有制定理想類型理論的特點(diǎn)。他以一種德國式歷史哲學(xué)的方式來說明官僚制的必然性。而在現(xiàn)存事實(shí)中，理性官僚制卻是沾滿世俗雜質(zhì)，常常面目可憎。英國社會學(xué)家馬�。堪�爾布羅認(rèn)為，對韋伯理性官僚制概念首加質(zhì)疑的代表作，是默頓(RobertMerton)的短文《官僚制的結(jié)構(gòu)與人格》。默頓認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)行政中的精確性和可行性，會導(dǎo)致自我拆臺。統(tǒng)治，本來是被用為達(dá)到目的的手段，但它卻可能自身就成為目的。官僚制的等級晉升階梯，可以促使官員越出其被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)具備的德行——謹(jǐn)慎、守法、循規(guī)蹈矩——的界限。由相近的工作條件所決定，官員們形成了一種群體穩(wěn)固性，它導(dǎo)致對必要變動的對抗。在要求官員服務(wù)于公眾的地方，支配其行為的非人格化規(guī)章，卻可能引起與公眾個人的沖突。默頓在這里顯然是從效率的角度來觀察現(xiàn)行官僚制悖論的，在這一觀察中，他指出了官僚制對抗外部必要變動的“群體穩(wěn)固性”。這就是困擾20世紀(jì)政治界的官僚制獨(dú)立性問題。

　　韋伯的理論是一個龐大而復(fù)雜的體系。當(dāng)他精心論證了官僚制的技術(shù)合理性的時候，他已經(jīng)預(yù)見到默頓所指出的官僚制“群體穩(wěn)固性”的危險，并千方百計設(shè)置對官僚制的限制。在《經(jīng)濟(jì)與社會》等著作中，韋伯強(qiáng)調(diào)官僚制的工具優(yōu)勢，有如工業(yè)機(jī)械一樣，官僚制這種“人的機(jī)械”擴(kuò)大了人的能力，增加了人在逐漸復(fù)雜的社會中達(dá)到目的的可能性。而在他的其他許多政論中，作為自由主義政治家的韋伯則強(qiáng)調(diào)官僚制作為獨(dú)立的、具有自身特殊價值和影響各種社會目標(biāo)的社會政治力量，這種力量有如工業(yè)機(jī)械對人的奴役一樣，也能夠使人成為其附庸，形成對于社會的奴役。他以德國和俄國的官僚制為案例作了分析，認(rèn)為雖然從理論上說官僚制是非人格的組織部門，但是實(shí)際上在這些國家已經(jīng)形成了政府中的獨(dú)立群體，其擁有自身的特殊利益、價值和權(quán)力基礎(chǔ)。官僚制的這種獨(dú)立的利益存在，在于它維持并擴(kuò)張著自身的行政地位和行政權(quán)力。它自認(rèn)為(也時常被認(rèn)為)“政治中立”，能夠擺脫政黨偏見，從而擁有解釋民族利益的卓越資格。同時它的權(quán)力還在于擁有知識和經(jīng)驗，一是通過專業(yè)訓(xùn)練得到的專業(yè)知識，即廣義上的“技術(shù)”；
二是官場知識，即關(guān)于行政的具體知識和經(jīng)驗。本來，上述兩點(diǎn)可以使官僚制成為特別有效的技術(shù)工具，但是這些優(yōu)勢又常常由于在“官方機(jī)密”的借口下“暗中行事”，實(shí)際成為政府中的官僚用來鞏固自身作為特殊利益群體的力量，并對民主社會實(shí)行“不合法僭越”。韋伯在《重組的德意志中的議會與政府》(1918年)這篇關(guān)于官僚制自主性擴(kuò)張的重要政治論戰(zhàn)性文章中，指出德意志國家中官僚制已產(chǎn)生了一種特殊的“官員統(tǒng)治”。這種“官員統(tǒng)治”是在俾斯麥政府中膨脹起來的，從而使德意志衰落為一個政治上一無是處的民族，其中非官僚階級的活力根本不足以表現(xiàn)自身在國家中的存在。為了防止這種“官員統(tǒng)治”的發(fā)生，韋伯在多處設(shè)置過對官僚制的限制，比如羅馬執(zhí)政官式的和英國內(nèi)閣式的會議制、美國參議院式的會議制、行政權(quán)分割和相互制約、非專業(yè)行政人員的介入、直接民主制等。他尤其看重的是代議制，認(rèn)為這是制約官僚制的最主要的出路。但是，韋伯所熱情追求的這種代議制的作用，在俾斯麥及其后的德國政府中蕩然無存。即使在英、美這樣具有議會制傳統(tǒng)的國家，“愷撒主義”問題仍是有增無減。這種困境使韋伯深陷于對官僚制的苦惱。如果說上述內(nèi)容是政治自由主義者韋伯的苦惱的話，緊接著還有一個哲學(xué)家韋伯的苦惱。因為官僚制的合法性是從他的生活合理化的理性原則中獲得論證的，因而是一個純凈的非人格秩序的權(quán)威體系。他很快發(fā)現(xiàn)對生活在塵世中的人來說，這個體系竟是一件“鋼鐵外套”。伊斯拉厄爾引述了韋伯關(guān)于這一矛盾命題的典型陳述：“集中的精神是一架無生命的機(jī)器。僅此一點(diǎn)便迫使人為它服務(wù)并如此支配性地決定其勞動生活的日常狀態(tài)，就像這種情況在工廠里實(shí)際發(fā)生的那樣，集中的精神也是這樣一種活的機(jī)器，這種機(jī)器表現(xiàn)為官僚制，這種官僚制具有對其所肩負(fù)的專業(yè)勞動加以專門化、具有其權(quán)限的規(guī)定、其規(guī)章及其等級制度劃分的服從關(guān)系。在與死機(jī)器的聯(lián)盟中，它在工作中必然炮制出未來那種順從的外罩。也許有朝一日，人們會像古代埃及國家中的農(nóng)民那樣被迫無奈地使自己順從地進(jìn)入這一外罩之中，如果對他們來說，某種純技術(shù)上看來是好的，即是說某種合理的官僚制管理與供應(yīng)，是那種應(yīng)該決定其各種事情引導(dǎo)形式之最終與唯一的價值的話。因為官僚制之做出這些有著與任何其他的單位結(jié)構(gòu)根本無法比擬的、極大的大同。”這段陳述透露出韋伯內(nèi)心的極度矛盾。他無法不鐘愛“無可比擬”的官僚制，但這種體系卻可能成為迫使人們順從的“鋼鐵外套”。他有理由擔(dān)心，對于這一文化發(fā)展的“最后的人們”來說，這樣的判斷會成為真理：“毫無精神的專家”、“毫無感情的享受者”。于是他又說：“至此，中心的問題并不是我們?nèi)绾芜M(jìn)一步發(fā)展和推動它(指官僚制——引者注)，相反，卻是我們?nèi)绾畏磳�這個機(jī)器，以維護(hù)人性免受靈魂的分割，免受普遍的科層生活理想的支配。”至此，人們看到了另一個韋伯，一個為自己所論證的官僚制而頻頻苦惱的韋伯。人們似乎感悟到一種把巨靈從神燈中釋放出來而又無法駕馭它的苦惱，以及韋伯之后的人們對這一巨靈的詛咒。但事情是否真的到此就算了結(jié)了呢？

　　神話的背后是政府被俘獲和役使

　　其實(shí)事情并非如此簡單。韋伯式的苦惱只是一種淺表層次的不安，是一種面對形式分析的悖論而產(chǎn)生的憂傷。在生活的真實(shí)當(dāng)中，官僚制并非因韋伯而從神燈中被釋放出來，也并非如神話中的巨靈那樣特立獨(dú)行、法力無邊，甚至其只不過是社會強(qiáng)勢集團(tuán)手中的一個玩物而已。當(dāng)這一巨靈的詛咒者們在抨擊坐擁“官員統(tǒng)治”的官僚制獨(dú)立性即默頓所稱謂的“群體穩(wěn)固性”時，生活中的情節(jié)卻是“官員被統(tǒng)治”、政府被俘獲和役使；
當(dāng)詛咒者們一再痛斥非人格秩序權(quán)威對人性實(shí)施“靈魂分割”時，生活中的情節(jié)卻是這種“鋼鐵外套”其實(shí)只是社會某些強(qiáng)勢集團(tuán)合身的技術(shù)工裝或顯示身份的政治禮服，是擁有這套技術(shù)工裝或合身禮服的人對其他人實(shí)施著“靈魂分割”。人們首先是不知不覺間被韋伯引導(dǎo)著把非人格秩序權(quán)威“真實(shí)地想像”出來，并使之神話化，然后再對這一神話造就的異化實(shí)行否定。思想中的邏輯是完成了，但在生活中卻不予理睬，因為生活中的秩序權(quán)威的非人格特性其實(shí)只是一種“真實(shí)的想像”。當(dāng)然，之所以被“真實(shí)地想像”，恰是這種“真實(shí)的想像”是必要的和有用的，甚至是必然的，因為這種技術(shù)合理化神話為俘獲并役使政府的人提供了華麗炫目的禮服，并利用對其“獨(dú)立性”的批判更有效地強(qiáng)化著這種俘獲與役使。

　　在政治生活的具體實(shí)踐中，我們無法不承認(rèn)這樣的事實(shí)：所謂官僚制的獨(dú)立性除了組織成員中存在的類似職業(yè)個性和職業(yè)關(guān)聯(lián)性的特點(diǎn)而外，再難有其他含義，因為官僚制事實(shí)上處于被掌控、被役使的狀態(tài)，而難稱獨(dú)立性。如果說真有對“獨(dú)立性”的抱怨，首先是役使者企求絕對掌控而對官僚制可能疏離的抱怨。我們以20世紀(jì)學(xué)者們對美國的觀察為案例。賴特？米爾斯沿著韋伯的思路使官僚制泛化，形成多元精英統(tǒng)治的判斷。他沒有像帕森斯那樣，把這種多元精英人物的統(tǒng)治理想化為“美國所具有的迄今最廣泛的自由制度”，而是提出了凡研究美國政治的學(xué)者都公認(rèn)為很有分量的看法：美國商界、軍界和聯(lián)邦政府的聯(lián)盟。他認(rèn)為20世紀(jì)美國政府已大不同于充斥著自由主義色彩的19世紀(jì)，而是出現(xiàn)了巨型的現(xiàn)代公司�！洞蠼帧匪�描寫的夫妻老婆店中的小商人不再是美國經(jīng)濟(jì)的主角，唱主角的是身著整潔藍(lán)條服裝的體現(xiàn)現(xiàn)代美國經(jīng)濟(jì)特性的公司經(jīng)理�，F(xiàn)代公司促使商業(yè)組織改良發(fā)育成為現(xiàn)代官僚組織，大公司經(jīng)理和所有者手中掌握了前所未有的權(quán)力，即使不是直接作出，起碼也能影響對美國具有全國意義的決定。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　正因為有了這種與現(xiàn)代巨型公司的結(jié)盟，聯(lián)邦政府的行政系統(tǒng)控制了美國公民的生活，而自身則被現(xiàn)代巨型公司所操控。這被認(rèn)為是史無前例的事情，因為政府從未呈現(xiàn)出這樣的控制力，但也從未以這樣的方式被俘獲和役使過。米爾斯針對商界、軍界和聯(lián)邦政府的聯(lián)盟的論述，形成了“工業(yè)—軍事復(fù)合體”的概念，被認(rèn)為是可以和艾森豪威爾總統(tǒng)離職演說相提并論的觀點(diǎn)。艾森豪威爾在1961年離職時的演說中指出：“美國正在把龐大的軍事機(jī)構(gòu)和大軍火工業(yè)融為一體。各城市、各州政府、聯(lián)邦政府的每間辦公室，無不感受到其影響已遍布經(jīng)濟(jì)、政治、精神各方面。我們承認(rèn)這樣做已迫在眉睫。我們還必須體會到其巨大意義所在。為此我們必須付出汗水、資財和生命，我們的社會結(jié)構(gòu)業(yè)已不能幸免。在政府的各部分中，我們都要抵御軍事—工業(yè)聯(lián)合體的不正當(dāng)影響，不論這種影響是有意還是無心。濫用權(quán)力的現(xiàn)象已經(jīng)增多，并將繼續(xù)上升。我們決不允許強(qiáng)大的聯(lián)合體損害自由和民主的進(jìn)程。我們并不認(rèn)為這是順理成章的事情�！比欢�，事情仍這樣不以人的意志為轉(zhuǎn)移“順理成章”地發(fā)生和發(fā)展著。20世紀(jì)70年代的世界性能源危機(jī)和資本主義世界的經(jīng)濟(jì)震蕩，使“工業(yè)—軍事復(fù)合體”的聯(lián)盟更加鞏固。海灣戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭中凸顯的美國石油利益敘述了一個“工業(yè)—軍事復(fù)合體”操縱政府的典型案例。阿道夫？伯利和加德納？米恩斯在20世紀(jì)30年代作為實(shí)證主義觀察家這樣描述美國和美國的發(fā)展趨勢：現(xiàn)代公司的崛起，已造成經(jīng)濟(jì)權(quán)力的集中，它堪與現(xiàn)代國家平起平坐——經(jīng)濟(jì)權(quán)力和政治權(quán)力，在各自領(lǐng)域里都很強(qiáng)大。一旦涉及到切身利益，現(xiàn)代公司就企圖左右國家。將來也許會出現(xiàn)，以公司為代表的經(jīng)濟(jì)組織不僅和國家平起平坐，甚至可能取而代之，成為占統(tǒng)治地位的社會組織形式。他們所預(yù)測的現(xiàn)象確實(shí)出現(xiàn)了。壟斷資本集團(tuán)的政治行為已經(jīng)越出了19世紀(jì)自由主義時代的界限，直接進(jìn)入國家生活領(lǐng)域，有如國家已越出19世紀(jì)時代界限，直接進(jìn)入經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域。所以，安東尼？奧羅姆在20世紀(jì)80年代評述伯利和米恩斯的預(yù)測時說：“目前尚在世的人肯定能證實(shí)，伯利和米恩斯幾乎在半個世紀(jì)前就提出的預(yù)言可謂是天才之見�！痹谶@種資本和國家的統(tǒng)一性關(guān)系已經(jīng)走到社會關(guān)系體系前臺的時候，如果誰還是站在議會制自由原則的立場上反對行政官僚制的“僭越”和獨(dú)立性，那就完全可能被視為“害群之馬”，因為這種“商業(yè)—軍事—官僚制的復(fù)合體”、“一體化”、“統(tǒng)一性”(對于議會制自由原則來說是“僭越”)已經(jīng)成為壟斷資本政治行為的典型形式。一切都在這種科層化的“復(fù)合體”中作出決定，一切形式化的程序都不過是“復(fù)合體”決定的點(diǎn)綴和幫襯，這里還需要議論什么“僭越”和獨(dú)立性呢？在這種情況下，與其講官僚制的獨(dú)立性，不如講壟斷資本和官僚制的統(tǒng)一性；
與其講官僚制的統(tǒng)治，不如講“商業(yè)—軍事—官僚制復(fù)合體”的統(tǒng)治；
與其講技術(shù)官僚的優(yōu)先性，不如講壟斷資本對于技術(shù)官僚的優(yōu)先性。所以，凡正視現(xiàn)實(shí)者，與其聽信帕森斯關(guān)于“最廣泛的自由制度”的樂觀，不如相信托克維爾的先期預(yù)言：“在我們眼皮底下成熟的工業(yè)寡頭政體，依我之見，可謂世界上最苛刻的政體。然而，它卻最多限制，最少危險。民主之士們務(wù)必密切關(guān)注此種政體將走向何方。倘若世界上再度出現(xiàn)長期不平等及寡頭政治，則可以斷言，工業(yè)寡頭政體就是這種狀況的開端。”

　　再看官僚制作為使“人性遭受靈魂分割”的非人格秩序權(quán)威，更是一種被“真實(shí)地想像”出來的神秘力量。擅長用辭句反對辭句的西方左翼文化批判論者以及其他一些現(xiàn)代性批判論者在對這種神秘力量的“宗教解放”式的批判上，屢戰(zhàn)不休。但是在這個強(qiáng)大的現(xiàn)代“技術(shù)巨靈”面前，他們的“心理革命”、“日常生活批判”、“人性復(fù)歸”等從未成功地對付過那種“合理謀殺”(卡繆語)。如前所述，韋伯曾對自己不懈論證的官僚制會成為“鋼鐵外套”而深表憂傷。這是韋伯的審慎，也正因為審慎，才不至于使這種非人格秩序過度神秘化。在德國社會政策學(xué)會里與保守派所發(fā)生的爭論中，馬克斯？韋伯和他的長弟阿弗烈？韋伯是對抗保守派的主要人物，他們一致主張：“科層制僅僅是一個技術(shù)工具？？把科層組織想象成為具有獨(dú)立于任何社會基礎(chǔ)的性格是一個根本的錯誤�？茖咏M織的社會基礎(chǔ)在于那些控制社會組織的權(quán)力團(tuán)體(Powergroup)之中�！�他們正確地指出德國的官僚制實(shí)際上是維持容克統(tǒng)治的工具。只要是一個起碼的理性主義者，就可以十分清楚這樣一個事實(shí)：在社會生活領(lǐng)域中，沒有一種非人格設(shè)施(自然界力量除外)能夠不依賴人格化的力量而獲得全社會的普遍順從，乃至忍受其“靈魂的分割”。只有當(dāng)這種設(shè)施被現(xiàn)實(shí)中的“歷史契約”及擁有這一“契約”說明資格的強(qiáng)勢集團(tuán)所需要時，才能通過各種途徑使之獲得權(quán)威力量，抑或被神話化而獲得非理性服從的神秘力量。19世紀(jì)末工業(yè)卡特爾化和有組織勞工運(yùn)動的成熟，傳統(tǒng)自由的秩序老化，工業(yè)國家政治發(fā)展的一個總趨勢就是要求產(chǎn)生一個“能管事的政府”。這個“能管事的政府”的理想類型就是官僚制。韋伯在技術(shù)合理性上論證了這個“能管事的政府”——官僚制的出現(xiàn)。但決定性的因素并不在技術(shù)，不在技術(shù)合理性，而在于終結(jié)了自由競爭經(jīng)典時期后對一個“能管事的政府”的需要。從19世紀(jì)末20世紀(jì)初的大轉(zhuǎn)折時期看，自由調(diào)節(jié)的市場實(shí)際上是毀于自己所塑造的復(fù)仇女神，并產(chǎn)生了兩大結(jié)果：一是一些國家中出現(xiàn)了法西斯主義，二是另一些國家中出現(xiàn)了“福利國家政策”。二者的共同之處，就在于國家對于經(jīng)濟(jì)社會的全面干預(yù)。法西斯是用軍事暴力毀滅了自由經(jīng)濟(jì)時代，而“福利國家”則用統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)宣告了自由經(jīng)濟(jì)時代的結(jié)束。在這一進(jìn)程中，法西斯需要官僚制，“福利國家”更需要官僚制。法西斯需要的是軍事專制的官僚制，而“福利國家”需要的是文官式、公務(wù)員式的官僚制。法西斯國家失敗了，“福利國家”站住了。官僚制沒有隨著法西斯的失敗而消失，而是隨著“福利國家”的存在而膨脹。在19世紀(jì)末到20世紀(jì)初的資本主義社會的意識形態(tài)中，可以發(fā)現(xiàn)一個重要的變化，即協(xié)作意識逐步取代競爭意識，義務(wù)意識逐步取代權(quán)利意識，秩序意識逐步取代個體自由意識，對國家的責(zé)任意識逐步取代對國家的主權(quán)意識，國家的公務(wù)意識逐步取代國家的代表意識，行政的積極意識逐步取代行政的消極意識，政治模式意識逐步取代政治平等意識。這一切都呼喚著官僚制走到前臺。所以，不是技術(shù)合理性的理性運(yùn)動要求官僚制，而是“工業(yè)卡特爾化”及其相關(guān)趨勢需要官僚制；
官僚制首先不是因為自身所擁有的技術(shù)優(yōu)勢而被需要，而是因為現(xiàn)代巨型公司對“總管家”(美國總統(tǒng)西奧多？羅斯福語)的需要而被需要；
官僚制確實(shí)因自身的技術(shù)優(yōu)勢而被看重，但首先是因為現(xiàn)代社會中的強(qiáng)勢集團(tuán)需要這種技術(shù)優(yōu)勢才被看重。所以，與其說是這個“技術(shù)巨靈”使人性遭受靈魂分割，不如說是因擁有霸權(quán)身份而操縱這個“技術(shù)巨靈”的符咒者使人性遭受靈魂分割；
與其說是官僚制群體實(shí)施著“不正當(dāng)僭越”，不如說是俘獲并役使政府的群體在具體交往中實(shí)施著對抽象形式的“正當(dāng)”僭越。

　　“鋼鐵外罩”可以更換，真實(shí)故事仍在繼續(xù)

　　現(xiàn)代民族國家是由普遍理性哺育成長并以權(quán)利平等的名義走上歷史舞臺的。運(yùn)用普遍理性作論證的普遍的平等權(quán)利和契約自由，是利益多元、對立、沖突的市民社會的合身“外套”。這里存在著一種無法破解的形式和事實(shí)的對立、普遍和特殊的對峙、抽象和具體的對抗。真實(shí)的故事在這件由普遍理性縫制的“外套”里面展開著各色情節(jié)，這些情節(jié)的真實(shí)含義恰恰是事實(shí)對于形式的役使和嘲笑、個別對于普遍的利用和褻瀆、具體對于抽象的引誘和否定。

　　但是，思想家們只是在抽象普遍物的語義環(huán)境中言說和對話，而使生活的具體處于“不在場”狀態(tài)。他們以理性(也包括通過典型化而被賦予理性含義的經(jīng)驗物)的名義造就超越性的普遍物，而后用來說明這個世界。而正是這個普遍的抽象物舍棄了(在思想中濾清了)或掩蓋了生活中具體的、真實(shí)的集團(tuán)分化與利益沖突。當(dāng)人們在生活具體“不在場”的環(huán)境中用辭句反對辭句來相互詰難，生活中真實(shí)的故事卻按照自己的劇情(常常是話語霸權(quán)者設(shè)計的劇情)從容不迫、穩(wěn)健而頑強(qiáng)地展開著自己的情節(jié)。

　　以當(dāng)下的一個話題為例。20世紀(jì)晚期以來，思想家們又像當(dāng)年韋伯赤誠地論證科層制合理性一樣，一往情深地論證治理學(xué)說、善治理論的合理性，似乎這是更換科層制“鋼鐵外套”以及更換因市場失敗而備受牽累的諾齊克式“最小政府”設(shè)計的最佳選擇。由于這一理論放棄了政府與市場對峙關(guān)系的傳統(tǒng)視野，引入了“第三方”即引入了社會范疇，強(qiáng)調(diào)政府與社會的合作，倡導(dǎo)“還政于民”、公民自治、社會自組織體系、第三部門發(fā)育、談判共識、“無形協(xié)議”以及談判共識的制度供應(yīng)、“元治理”等，因而看上去確是一件取代“鋼鐵外套”、頗具飄柔特點(diǎn)的新外套。

　　但是，新外套里面的故事卻仍然是老情節(jié)。將治理理論引入社會范疇，并坦然認(rèn)可社會中存在著多元價值主體，然后就通過“元治理”提供的體現(xiàn)權(quán)利平等、程序正義的制度供應(yīng)，達(dá)成談判共識(“無形協(xié)議”)，實(shí)現(xiàn)治理中的合法性。在這里，即使把后續(xù)環(huán)節(jié)中的諸多悖論略去不論，也首先在最基礎(chǔ)層面上就遇到“元治理”困境。因為“元治理”所提供的制度正義，其實(shí)只能是一種抽象的理性預(yù)設(shè)。這里的權(quán)利平等、程序正義，有如羅爾斯“無知之幕”中的生成物一樣，不過是一種超越性的形式滿足(特別要指出一個最具諷刺力的事實(shí)：在現(xiàn)代社會中，霸權(quán)價值的實(shí)現(xiàn)最需要的、最離不開的正是這種形式滿足)。在思想者那里，形式中的故事情節(jié)總是這樣安排的，即“先定規(guī)則，后分牌”；
真實(shí)生活中的情節(jié)則恰恰相反，是“先分牌，后定規(guī)則”。因而在事實(shí)的世界里，“好牌”的擁有者同時也擁有規(guī)則制定的優(yōu)先權(quán)，擁有在規(guī)則談判中的話語霸權(quán)，擁有主導(dǎo)“元治理”制度供應(yīng)的實(shí)際資格。思想者們總是尋求形式上權(quán)利平等的滿足，在治理的邏輯鏈接中尋求基于“反思的理性”、基于“交往和理解”而形成的談判共識，由此來消解原先政府自上而下的專橫，消解固有的市場外部性困境，實(shí)現(xiàn)社會、政府、市場間的和解。應(yīng)該說，承認(rèn)價值重疊、崇尚“反思的理性”、尊重談判共識，較之于技術(shù)合理性、公共意志、科層制這些“鋼鐵外套”確實(shí)要有感情色彩，顯得華麗而寬松。但是，在這件華麗而寬松的外套里，真實(shí)的故事仍是原先的情節(jié)，社會中的強(qiáng)勢集團(tuán)總是能夠利用對價值重疊的承認(rèn)來強(qiáng)化自己的價值優(yōu)勢，總是能夠利用對“反思的理性”的崇尚而一再迫使弱勢群體妥協(xié)，總是能夠利用對談判共識的尊重鞏固已經(jīng)注入了自身價值取向的契約的權(quán)威。當(dāng)思想者們引入社會范疇，強(qiáng)勢集團(tuán)則實(shí)際操控著真實(shí)的社會；
當(dāng)思想者們描述著社會自組織體系，強(qiáng)勢集團(tuán)則實(shí)際把持著社會自組織體系；
當(dāng)思想者們談?wù)撝�“對相互保證安全的廣泛協(xié)議和預(yù)期”，強(qiáng)勢集團(tuán)早已自詡是“相互保證安全”秩序的實(shí)際恩賜者。

　　其實(shí)，上述思想的故事與真實(shí)的故事之間的分離，只是一種表層現(xiàn)象。在更本質(zhì)的層面上，思想的故事不過是真實(shí)的故事在思想形式上的一個局部情節(jié)。思想的言說常常就是生活中話語霸權(quán)擁有者的言說，并實(shí)際上為生活中的霸權(quán)實(shí)現(xiàn)其價值提供程序正義性的制度設(shè)計和制度闡釋。一向強(qiáng)調(diào)自身不介入主權(quán)國家內(nèi)部政治事務(wù)的世界銀行極力倡導(dǎo)善治理論，倡導(dǎo)全球治理學(xué)說，卻又把善治理論政治化為一種具有霸權(quán)色彩的尺度，使之成為對發(fā)展中國家貸款的主導(dǎo)政策思想，成為評估受援國條件的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。聯(lián)合國社會發(fā)展所副所長阿爾卡塔拉在分析這一點(diǎn)時指出，在實(shí)際干預(yù)受援國內(nèi)部政治事務(wù)上，善治的概念最為有用，因為它使國際金融機(jī)構(gòu)能從經(jīng)濟(jì)主義中擺脫出來，去思考與經(jīng)濟(jì)重組相關(guān)的關(guān)鍵性政治問題和社會問題。一個倡導(dǎo)善治的國際權(quán)威機(jī)構(gòu)以善治的名義實(shí)施著霸權(quán)，善治在這里遭到了可憐的嘲弄。這就是在善治外衣下展開的真實(shí)故事情節(jié)。難怪這個故事情節(jié)還有另一個注腳，即1997年世界銀行發(fā)展報告《變革世界中的政府》所指出的一種情形：在幾乎所有的社會中，有錢有勢者的需要和偏好在官方的目標(biāo)和優(yōu)先考慮中得到充分體現(xiàn)。但對于那些為使權(quán)力中心聽到其呼聲而奮斗的窮人和處于社會邊緣的人們而言，這種情況卻十分罕見。因此，這類人和其他影響力弱小的集團(tuán)并沒有從公共政策和服務(wù)中受益，即便那些最應(yīng)當(dāng)從中受益的人也是如此。

　　這就迫使我們不得不嚴(yán)肅地思考一個問題：如果真有依據(jù)治理原則設(shè)計的制度環(huán)境，那也不得不警惕現(xiàn)代巨型公司以社會的名義實(shí)際俘獲本國政府，又役使發(fā)展中國家政府；
不得不警惕一些巨型國際經(jīng)濟(jì)或社會組織以社會的名義超越別國主權(quán)，實(shí)際實(shí)施著某些大國的霸權(quán)意圖；
不得不警惕一個國家內(nèi)部坐視強(qiáng)勢群體與弱勢群體的不對稱談判，或以“為納稅人服務(wù)”的名義，實(shí)際實(shí)施著社會強(qiáng)勢集團(tuán)和政府的利益捆綁；
不得不警惕話語霸權(quán)的實(shí)際擁有者以共識的名義迫使其他社會群落一再作出妥協(xié)。

　　來源：江海學(xué)刊2007.4

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