《南都周刊》按：美國《福布斯》雜志近日發(fā)表的2007“全球稅負(fù)痛苦指數(shù)”顯示，中國稅負(fù)僅次于法國、比利時，名列世界第三。中國的稅負(fù)真的這么高嗎？中國財政部 副部長王軍日前表示，中國的稅負(fù)并不高，在發(fā)展中國家中處于居中位置。但官員的表態(tài)引來質(zhì)疑，被認(rèn)為不尊重民眾的感受。為什么在稅負(fù)問題上，政府的評價和 納稅者的感受，會存在如此大的差別？稅負(fù)高低，是收稅的政府還是納稅人說了算？透過在稅負(fù)問題上政府發(fā)言與民眾感受之間各執(zhí)一詞的爭議，我們可以發(fā)現(xiàn)中國 財稅制度上存在著哪些缺陷與不足？本報記者陳建利專訪了天津財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)科首席教授李煒光先生。

　　中國稅負(fù)重不重？

　　南都周刊：財政部副部長王軍日前表示，中國的宏觀稅負(fù)并不高，其占GDP的比重18%，比發(fā)達(dá)國家低12個百分點(diǎn)，引來一片質(zhì)疑聲，被認(rèn)為不尊重民眾的切身感受。中國的宏觀稅負(fù)到底高不高？

　　李煒光：宏觀稅負(fù)基本上有三種統(tǒng)計口徑。稅收收入占GDP的比重是“小口徑”宏觀稅負(fù)；
財政收入占GDP的比重是“中口徑”宏觀稅負(fù)；
政府全部收入占GDP 的比重是“大口徑”宏觀稅負(fù)。若按照財政收入占GDP的比重來衡量，中國的宏觀稅負(fù)大概在20%左右，的確不是很高。但中國的財政體制決定了這種統(tǒng)計是有 問題的。政府的財政收入除稅收之外，還有一個幾乎可以與它并駕齊驅(qū)的收入群：預(yù)算內(nèi)收費(fèi)、預(yù)算外收入，把這些統(tǒng)統(tǒng)加總起來與GDP相比較，才是真正的“宏 觀稅負(fù)”。如果再把制度之外的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派，還有不得不計入企業(yè)成本的官員的索賄受賄，那就說不清楚是多少了。所有這一切，都被官員們有意無意 忽略掉了。

　　民眾對稅負(fù)重不重的感受，不僅僅是看稅負(fù)占GDP的比重，還要對比民眾能享受的國民福利。如果稅負(fù)本來就高，而政府提供的公共產(chǎn)品、國民福利又嚴(yán)重不足，再說稅負(fù)不高，就是故意的視而不見了。

　　南都周刊：是，稅負(fù)重不重的感受必須與民眾納稅后享受的福利水平相比較。在今年的《福布斯》雜志“全球稅負(fù)痛苦指數(shù)排行榜”上，中國成為亞洲經(jīng)濟(jì)體中稅負(fù)最重的國家，全球排名第三。

　　李煒光：實(shí)際上，這是一個數(shù)字游戲。世界銀行曾對不同國家收入水平的類型提出過一個劃分標(biāo)準(zhǔn)：人均GDP低于785美元的國家為低收入國家，宏觀稅負(fù)的平均 值一般為13.07%；
人均GDP786-3125美元的國家為中下等收入國家，宏觀稅負(fù)平均值一般為 18.59%；
人均GDP3126-9655美元的國家為中上等收入國家，宏觀稅負(fù)平均值一般為21.59%；
人均GDP大于9656美元的國家為高收入 國家，宏觀稅負(fù)平均值一般為28.90%。按照這個標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國目前仍屬于中低收入國家，含社會保障繳款的宏觀稅負(fù)2005年為19.39%，宏觀稅負(fù) 指標(biāo)已經(jīng)超過18.59%的平均值。按照目前稅收增長20%以上的增長速度，迅速接近中上等收入國家21.59%的水平指日可待，也不能得出“中國宏觀稅 負(fù)目前仍處世界較低水平”的結(jié)論。

　　稅痛是民眾的感受

　　南都周刊：雖然不斷有聲音質(zhì)疑政府部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但政府部門也在質(zhì)疑《福布斯》排行榜的科學(xué)性。國際上都是怎樣計算稅負(fù)水平的？

　　李煒光：這里面有一個基本問題，政府部門和政府官員有沒有斷言中國宏觀稅負(fù)是高還是低的權(quán)力。我同意評論家秋風(fēng)的觀點(diǎn)，說宏觀稅負(fù)重不重的權(quán)力在民眾手中。

征稅權(quán)是立法機(jī)關(guān)授予政府征收的，是人民委托全國人民代表大會批準(zhǔn)的。實(shí)際上，這里暴露出了中國當(dāng)前的財稅制度的一個根本問題，財稅的收支和預(yù)算沒有納入 到憲政的框架內(nèi)。中國的宏觀稅負(fù)重不重，應(yīng)該由全國人大來斷定，政府官員要下斷言，至少要經(jīng)過全國人大的授權(quán)�，F(xiàn)在由官員和政府部門來論斷，只能說明民眾這方面權(quán)利的缺失，是很悲哀的一種局面。

　　《福布斯》具體是怎樣計算中國的稅負(fù)水平的，我不是很清楚，但把各種不同的稅率相加是肯定的，至于用什么加權(quán)數(shù)來計算，是一套復(fù)雜的學(xué)問。我個人判斷 《福布斯》還是留有一定的余地了，若考慮到民眾享受到的福利水平和公共產(chǎn)品，中國人的稅痛指數(shù)應(yīng)該是世界第一才對。稅痛是民眾的感受，不是政府的感受。

　　南都周刊：是的，征稅的背后實(shí)際上是國家權(quán)力與公民權(quán)益的關(guān)系，在現(xiàn)代稅制理念和制度設(shè)計上，中國也存在很多問題，而不僅僅是官員認(rèn)知存在誤區(qū)。

　　李煒光：提供好的公共服務(wù)是人類社會需要政府的理由，甚至是唯一的理由。正是由于市場無論運(yùn)行得多么正常和高效都無法生產(chǎn)出公共產(chǎn)品，納稅人才愿意降低自己的可支配收入向政府納稅，這是納稅人整體利益所決定的。

　　征稅，意味著納稅人部分財產(chǎn)權(quán)被政治權(quán)力所剝奪，只不過這是一種合法的剝奪，但這種“剝奪”的權(quán)力，并不是國家或政府“天然”就擁有的。政府向公民提供 公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，公民向政府繳納稅收。國家稅收關(guān)系到納稅人的自由和財產(chǎn)權(quán)的限制或剝奪。與刑法中的罪刑法理一樣，凡涉及可能不利于國民或加重其負(fù)擔(dān) 的法律規(guī)定，必須由人民選出的立法機(jī)構(gòu)來制定，而不能由政府來決定。因?yàn)檎�府既是稅收利益的獲得者，又是向人民提供公共服務(wù)的執(zhí)行者，如果僅依照其自立的 行政法規(guī)來規(guī)范其征稅行為，可能會導(dǎo)致其征稅權(quán)力的不合理擴(kuò)大和提供公共服務(wù)義務(wù)的不合理縮小，必須以法律約束，排除政府侵犯人民利益的任何可能性—— 哪怕僅僅是可能性。所以說現(xiàn)代稅制的設(shè)計理念中，征何種稅、稅負(fù)水平要多高，這些都是由立法機(jī)關(guān)來授權(quán)給政府的。

　　遺憾的是，中國憲法 中沒有明確人民代表大會對稅收立法的專有權(quán)。由于憲法不作為，征稅權(quán)就由政府“越俎代庖”。目前我國稅收法律有80%以上是由國務(wù)院以條例、暫行規(guī)定等行 政法規(guī)的形式頒布的，甚至將一些實(shí)施細(xì)則之類的制定權(quán)下放給財政部、國家稅務(wù)總局等更低層次的政府部門，行政機(jī)關(guān)成了規(guī)定稅收要素的主體，這種狀況無疑是 與現(xiàn)代稅收的憲政原則相悖的。

　　1984年工商稅制改革時，國務(wù)院曾向全國人大提出請求授權(quán)其發(fā)布試行有關(guān)稅收條例(草案)的議案，得到第六屆 全國人大常委會第十次會議的授權(quán)。盡管這次授權(quán)立法尚不能符合嚴(yán)格意義上的稅收憲政原則，但畢竟是一個歷史性的進(jìn)步。但遺憾的是，從那以后，授權(quán)立法的進(jìn) 程竟然停止了，征稅幾乎成為政府的一種不受制約的權(quán)力。

　　如果需要，政府想征多少稅都可以做到，中間沒有任何制約和監(jiān)控的政治環(huán)節(jié)，就會演變成這樣一個結(jié)果：政府每年的預(yù)算都需要拿到全國人大去審核批準(zhǔn)，而政府決定新征稅種或提高稅率卻不需要全國人大來批準(zhǔn)，人大成了只管出、不管進(jìn)的“準(zhǔn)權(quán)力機(jī)關(guān)”。

　　稅病一：年終“突擊花錢”

　　南都周刊：與“中國宏觀稅負(fù)并不高”的判斷相對照的是，財稅機(jī)構(gòu)的辦公大樓越來越豪華，各部委年終突擊花錢的現(xiàn)象還是屢禁不止，雖然也通過預(yù)算法，要求各部委提前上報預(yù)算。同時，審計部門雖然是年年審，但仍舊年年無解，為什么？

　　李煒光：部委年終突擊發(fā)錢已經(jīng)不是新聞了。1994年，中國頒布了第一部《預(yù)算法》，近年來又在搞“部門預(yù)算”、“國庫集中收付”、“政府采購”、“績效預(yù) 算”等，但是，這些措施都屬于技術(shù)層面的試驗(yàn)，改革的重點(diǎn)主要是在政府內(nèi)部加強(qiáng)行政控制而不是立法機(jī)構(gòu)對政府預(yù)算的政治控制，從這個意義上說，我國的預(yù)算 改革至今沒有走在“正道”上。同時，審計署每年的審計本身也是一種內(nèi)部的監(jiān)督，它也是隸屬于國務(wù)院，與各部委是平行的，沒有對各部委有問責(zé)的權(quán)力。

　　中國的財稅體制的根本弊端在預(yù)算上體現(xiàn)得最為明顯。50多年來，政府提交給人大的財政報告之簡略堪稱世界之最，基本上就是幾頁紙，簡單地列出收支事項(xiàng)和 數(shù)額，人大代表要審查也是無從下手，而且人大對財政報告的審批時間也就是一天，根本就是一個過場。審議財政是一個非常復(fù)雜的過程，30天，50天，甚至一 個季度都不夠。而每年三月召開人大會時，政府財政預(yù)算已執(zhí)行一個季度了，這種先斬后奏的審批方式延續(xù)了半個世紀(jì)。一些龐大的公共工程、對外援助、預(yù)算外財 政的具體籌集和支出狀況，大多由主管部門甚至個別領(lǐng)導(dǎo)人拍板定案，無需人大審查。建立人代會而人大代表卻不對納稅人的稅款流向進(jìn)行認(rèn)真審查，這可以說從根 本上違反了設(shè)置這一機(jī)構(gòu)的初衷。

　　稅病二：納稅人未必是負(fù)稅人

　　南都周刊：與稅負(fù)輕重相比，稅制結(jié)構(gòu)是一個更重要的問題，因?yàn)樗�事關(guān)第一次分配的公平問題，在你看來，中國的稅制結(jié)構(gòu)存在哪些問題？

　　李煒光：中國的稅制結(jié)構(gòu)是以流轉(zhuǎn)稅為主，而不是以直接稅，所得稅為主。流轉(zhuǎn)稅是可以轉(zhuǎn)嫁的，“納稅人”未必就是“負(fù)稅人”。比如納稅人500強(qiáng)，大部分是大 型國有企業(yè)，但這并不能說明這些企業(yè)擔(dān)負(fù)的稅有多重，這種稅負(fù)的壓力最終是通過提高產(chǎn)品價格，最終轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者頭上了。比如說農(nóng)業(yè)稅減免，減免后為何還要 調(diào)查農(nóng)民的負(fù)擔(dān)是輕了還是重了？一些高校組織的調(diào)查表明，一些地方在農(nóng)業(yè)稅減免后，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)反而重了，為什么？農(nóng)機(jī)、化肥、種子等成本反而提升了，農(nóng)民 成了國家當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)中最終的“負(fù)稅人”。再比如“見發(fā)票就征稅”，一個企業(yè)還不知道是賺還是賠，國家就先拿走了一塊，這就相當(dāng)于在投資者面前放上一個 “門檻”，甚至形成投資的“壁壘”，這極不公平。而所得稅則是沒有辦法轉(zhuǎn)嫁，收入多的稅重、收入少的稅輕，達(dá)不到應(yīng)稅收入水平就不納稅。

　　中國的稅制未來改革方向是要轉(zhuǎn)向由所得稅為主體稅種，在增加直接稅的征收的同時，必須減少流轉(zhuǎn)稅。

　　稅病三：“一收就死、一放就亂”

　　南都周刊：在中央財政和地方財政的關(guān)系上，出現(xiàn)了“一寬一緊”的現(xiàn)象，甚至像農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育、社會醫(yī)療保險等，也都是中央財政先把錢收上來，做出核算后再下?lián)芙o地方政府，中央政府對地方政府明顯缺乏信任。這樣的一種財稅分配政策是否到了調(diào)整的時候？

　　李煒光：1994年實(shí)行的分稅制改革的主要目的，是為了提高中央政府的財政汲取能力。在之前中央政府實(shí)行的“放權(quán)讓利”政策，雖然極大地促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā) 展，但也帶來了“諸侯經(jīng)濟(jì)”，地方政府財政寬裕，就有了與中央政府叫板的基礎(chǔ)，出現(xiàn)了指揮不靈的問題，同時，中央政府的財政汲取能力也下降了，這是它不能 容忍的。當(dāng)時實(shí)行的分稅制并不是嚴(yán)格意義上的分稅制，實(shí)際上到現(xiàn)在也沒有到位。分稅制實(shí)質(zhì)上是按照稅種就把中央政府和地方政府的財權(quán)分開了，法律邊界很清 楚，也不存在中央干預(yù)地方的問題，但中國不是，是按照比例分成。

　　對分稅制整體的評價還是積極的，它的實(shí)行極大提高了中央政府的財政汲取能力， 因?yàn)樵谪敹惖姆殖缮�，中央是占大頭的，但也帶來了一系列問題，尤其是地方政府的財力，提供公共產(chǎn)品的財力在下降，從省、市、縣到鎮(zhèn)，各級地方政府的財政能 力是逐級下降的。據(jù)估計，現(xiàn)在縣以下政府的欠債已經(jīng)過萬億了。前幾年，一些地方政府甚至連中小學(xué)老師的工資都發(fā)不起。中央政府雖然在進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，但很難 到位，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，于是就出現(xiàn)了第二財政。什么來錢最快呢，就是賣地，這也是近年來房價高漲的一個原因。中央黨校政策研究室副主任周天勇曾有一個估算，在 2005年，政府的土地出讓金就達(dá)到了5000億。

　　南都周刊：“一收就死、一放就亂”，這也是中國歷史上中央政府與地方經(jīng)濟(jì)的“死結(jié)”，到目前仍然存在。一旦放開地方政府的財權(quán)，雖然刺激地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也帶來大量的貪腐問題，甚至失控。這個“死結(jié)”如何解開？

　　李煒光：一個老問題了，這個問題在中央集權(quán)型國家普遍存在。中國一直有一個傳統(tǒng)，就是必須要有一個“中心”，缺了這個 “中心”好像誰也活不了，對分權(quán)的概念和財政聯(lián)邦制太陌生了。其實(shí)，這與中央政府和地方政府的關(guān)系上，缺乏民主制和法治的約束有關(guān)。地方經(jīng)濟(jì)為啥“一放就 亂”，地方政府有財權(quán)，有財政能力，在提供地方公共產(chǎn)品上肯定比中央政府更靈活，更高效，這是好事。關(guān)鍵是怎么保證地方政府征收的財稅是廉潔高效地用于公 共產(chǎn)品，而不是搞“項(xiàng)目腐敗”。關(guān)鍵還是要發(fā)揮出地方人大的監(jiān)督、審批作用來。

　　不能再搞“秘密財政”

　　南都周刊：當(dāng)前中國的政府改革，在實(shí)踐層面上是否可以從改變政府的預(yù)算體制入手？

　　李煒光：當(dāng)代的中國人可能已然忘記了，1911年武昌革命前夕，由清政府自己建立的資政院曾迫使清政府放棄其獨(dú)立財權(quán)，并將當(dāng)年清政府的財政預(yù)算核減掉了 7790萬兩白銀。要知道，紐約市僅僅是在此之前的1908年才剛剛建立起世界上第一份對政府開支進(jìn)行詳細(xì)監(jiān)督審查的現(xiàn)代預(yù)算。那個時代的中國人，竟是如 此了不起；
今天的中國人，不過是在摸索著并一再付出慘痛代價地爭取找回100年前的自己而已。

　　納稅人有權(quán)知道自己交出去的錢是怎么花的，花在哪里，花了多少，花的效果如何以及該不該花，政府則有義務(wù)向人民交代財政收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，有關(guān)的項(xiàng)目和數(shù)字應(yīng)當(dāng)是具體的、細(xì)化的和準(zhǔn)確的。

　　因此，要強(qiáng)化人民代表大會的地位和職能，人大對政府征稅和用稅的行為要擁有控制權(quán)，而不是一個簡單的監(jiān)督權(quán)�？刂茩�(quán)包括決策權(quán)、約束權(quán)、監(jiān)督權(quán)、檢查 權(quán)、問責(zé)權(quán)以及任免相關(guān)官員的權(quán)力。要大力加強(qiáng)對預(yù)算的控制監(jiān)督，要把比較成熟的稅收法規(guī)、條例等上升為法律，經(jīng)人大審議批準(zhǔn)形成正式稅法實(shí)施；
一切預(yù)算 外的財政活動都必須納入人大的控制范圍。政府的財政稅收活動要公開、透明，不能再搞“秘密財政”。

　　原載《南都周刊》

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