內(nèi)容提要：大部制改革是一項牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程，亟需要相關(guān)配套改革的共同推進。為確保大部制改革的順利推進，鞏固大部制改革的成果，本文試圖從行政協(xié)調(diào)層面、第四權(quán)力角度、第三組織視角及終極解決社會矛盾手段等多方位視野，對大司法部制構(gòu)尋及其配套改革進行了透視，并提出了配套改革的意見和建議方案。

　　黨的十七大提出“探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”的要求以來，大部門體制作為新一輪機構(gòu)改革的重要指導原則受到各方面的高度關(guān)注。然后社會科學有其非常特殊性的一面，無論是大部制還是小部制，都不可能有一個十全十美的方案選擇，決策科學告訴我們，只能有一個適可解，沒有最優(yōu)解。相對于小部而言，大部制不失為是中國治理的最佳選擇。不過事物常處在不斷變化發(fā)展之中，如果配套改革沒有跟上，因大部制結(jié)構(gòu)本身帶來的缺陷隨著時間的推移，在管理過程中發(fā)生堤壩漏砂效應(yīng)，這些缺陷就會不斷被放大，而這恰恰是小部制可以避免的，于是又回到小部制結(jié)構(gòu)上來。小部制實施后短時期內(nèi)似乎起到了效果，但實施一段時間后，同樣的漏砂效應(yīng)規(guī)律的作用，再次回到大部制上來。如1988年的機構(gòu)改革，曾將煤炭部、石油部、核工業(yè)部和原電力部整合起來，共同組成能源部，但僅僅五年后，該部又被撤銷，國家能源管理的職能分解給發(fā)改委（具體負責是下屬的能源局）、國家經(jīng)貿(mào)委（后來又轉(zhuǎn)移給國資委）。2005年國務(wù)院又成立能源辦。之所以發(fā)生這種情況，最重要的原因，一些關(guān)鍵性的配套改革沒有跟上，于是改革進入了這種無休止的業(yè)力輪回循環(huán)之中。要避免這種情況發(fā)生，大部制改革必須進行以下四個方面配套改革的推進：

　　從政府性管理層面看，建立起大部制約大部的體制。受改革發(fā)展規(guī)律的支配，越到后面，改革的難度越大，涉及到的利益矛盾更加復雜。有學者形容目前中國社會的基本特征是“利益關(guān)系失衡、社會結(jié)構(gòu)緊張]不穩(wěn)定的因素增加”。在這樣的社會背景下，一旦代表社會公平正義的政府的公共政策出現(xiàn)失誤，就會進一步激化社會矛盾和社會沖突，給政府公共治理形成巨大的壓力，甚至直接影響到政府公共治理權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。為加強協(xié)調(diào)性管理，十七大對此提出明確要求，即“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。這可以從二個方面去考慮，一是在部內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置，甚至作為內(nèi)設(shè)司局出現(xiàn)，這種方式?jīng)Q策和監(jiān)管機構(gòu)之間協(xié)調(diào)性強，但彼此牽制能力較弱；
二是從外部設(shè)機構(gòu)，如果設(shè)在部外，則有利于分權(quán)和相互制約，但會產(chǎn)生新的協(xié)調(diào)問題。其實這內(nèi)外二個機構(gòu)都應(yīng)該配套跟上，不能缺少其中任何一個。如果處理得好，二者之間并不矛盾。因為內(nèi)設(shè)機構(gòu)之所以容易協(xié)調(diào)，其中一個重要原因是觀察問題的角度同一性。外設(shè)機構(gòu)之所以難以協(xié)調(diào)，最為關(guān)鍵的原因是是從不同的角度觀察而帶來的異同性所致。如果無論內(nèi)部還是外部機構(gòu)，雙方共同找到同一個標準，同一個角度去觀察事物，很可能會得出同樣的結(jié)論，這樣協(xié)調(diào)性管理所出現(xiàn)的問題就能夠有效地避免，其實這種情況是完全可以實現(xiàn)的。那么以什么標準協(xié)調(diào)、誰來協(xié)調(diào)、如何協(xié)調(diào)呢？

　　 1、全社會應(yīng)建立起共同遵守的法律標準。

在利益多元化的市場經(jīng)濟面前，即使是上天有時也難以做出決擇，有句諺語最明白不過表達了這種情況，“曬谷的婆婆盼下雨，養(yǎng)蠶的媳婦望太陽”，站在雙方的角度看都有其合理性。在這種情況下判斷事物的唯一標準就是法律，舍此別無他路。關(guān)鍵是國內(nèi)沒有建立起這樣一個統(tǒng)一的標準系統(tǒng)，很多時候采取頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的方式處理社會矛盾和問題。于是就事論事，地方多采取黨政辦、政府辦二辦牽頭，臨時性決定協(xié)調(diào)。正如在復雜的市場經(jīng)濟面前，如果我們沒有象標準技術(shù)監(jiān)督局這樣的機構(gòu)，在食品藥品、汽車配件、通訊產(chǎn)品等生產(chǎn)消費領(lǐng)域出臺國家強制認證標準，那么社會的物質(zhì)生產(chǎn)系統(tǒng)將是無法想像的。同樣道理，在當今信息社會和知識經(jīng)濟時代背景中，國家管理活動如果沒有一個強有力的專業(yè)機構(gòu)對政府提供的公共服務(wù)產(chǎn)品的標準、程序等方面進行有效的管理，運用計劃經(jīng)濟時代農(nóng)業(yè)社會的管理模式來管理復雜的市場經(jīng)濟條件下利益格局多元化的社會，我們真的很難想象整個社會的管理活動能夠有條不紊的順利展開。

　　2、構(gòu)建統(tǒng)一行使國家司法行政職能的大司法部。目前國內(nèi)政府司法行政的協(xié)調(diào)性管理絕大部分已經(jīng)由信訪來行使，政府法制一塊由從司法行政系統(tǒng)分裂出去法制辦行使，此外還成立了政法委，地方政法委同時設(shè)立平安辦、綜治辦、維穩(wěn)辦，現(xiàn)在地方政府又成立了投訴中心、市長熱線，再加上現(xiàn)有的司法行政系統(tǒng)，整個國家的司法行政職能肢解成如此多的部門，這種情形導致政府協(xié)調(diào)性管理十分混亂。所以即使在小部制情況下，由于政府法制辦從司法行政系統(tǒng)分離出去后，對“國家公權(quán)部門化、部門權(quán)力個人化、個人權(quán)力商品化”的問題也失去有效的制約。如果大部制改革后，沒有建立統(tǒng)一行使國家司法行政職能的大司法部進行制約，新成立的大部門很可能大權(quán)獨攬，并與其他部門形成新的、更為激烈的爭權(quán)奪利的沖突。所以目前的司法部必須進行大部制改革，以統(tǒng)一行使國家的司法行政職能，這本來就是大部制改革的應(yīng)有議題和要求，更是為了制衡其它大部的需要。對此域外法治國家的治理結(jié)構(gòu)值得借鑒，譬如美國司法部就相當于我們的信訪局、法制局、司法局、甚至包括公安、檢察（除反貪職能外），美國司法部長兼聯(lián)邦總檢察院長，也是聯(lián)邦政府的法律事務(wù)首腦，充當總統(tǒng)和政府行政部門首長的法律顧問，還管理和監(jiān)督聯(lián)邦警察系統(tǒng)。中國香港的律政司就包括了大陸的法制辦、檢察院及現(xiàn)有的司法行政職能。法制健全的國家及地區(qū)其司法行政機構(gòu)設(shè)置雖然不盡相同，但有一點是共同的，那就是國家的司法行政職能表現(xiàn)出高度的統(tǒng)一性。為此大部制改革中應(yīng)將所有行使司法行政職能的機構(gòu)歸入到同一個大部中，以統(tǒng)一行使國家的司法行政職能。

　　3、大部制改革必須建立起一支強大的公職律師隊伍。我國轉(zhuǎn)型期的法律問題比起法制健全的國家復雜的多，從五十年代的生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造到目前以建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為目的改革，前后之間走了“之”字路，這就決定了我國法律關(guān)系的極其復雜性。如果民商法如物權(quán)法草案起草，市場就可以調(diào)節(jié)，委托大型律師事務(wù)所、研究機構(gòu)就能夠完成，但行政法領(lǐng)域需要政府公共政策的強力支持，因為社會專業(yè)律師、研究人員出于經(jīng)濟利益考慮不可能獨立完成，即使有意愿承擔，以現(xiàn)有所掌握和所接觸的資料完整程度，從技術(shù)上也不能完全勝任。與其它立法征求意見時法律界強烈的參與相比，大部制改革這種涉及面如此廣影響如此深的改革，法律職業(yè)人反應(yīng)幾乎寥若晨星，足以驗證了這一點。這方面法律認證，必須由龐大的政府公職律師隊伍共同研究才能完成，然后，法制辦從政府司法行政系統(tǒng)分離后，幾乎沒有這樣的公職律師階層。例如中國城郊農(nóng)村集體資產(chǎn)非常大，這是西方自治制度中所很少接觸到的，如何防止權(quán)力濫用，顯然現(xiàn)有的自治制度是有非常大的缺陷。又如普遍出現(xiàn)村集體成員的違法占用土地現(xiàn)象，如何運用行政權(quán)和司法權(quán)進行有效監(jiān)督，同時避免政府樹敵過多的問題，這方面亟需要行政法學作出理論上的闡述，然后這幾乎是空白，這些實踐中碰到的行政法上的法律問題實在太多了。由于社會的發(fā)展、新科技的不斷發(fā)現(xiàn)、人們認識能力的限制，立法根本不可能窮盡現(xiàn)實生活中的所有現(xiàn)象，尤其在行政法領(lǐng)域更是如此，在通常情況下行政法的不完善處往往需要出現(xiàn)類似的個案后才能發(fā)現(xiàn)，這方面信息大量分散在信訪、司法個案中，在政府規(guī)范性文件的制訂修改中，由于法制辦分離后無法充分利用這種寶貴的資源。加上我國政府公務(wù)員隊伍中法律專業(yè)人才資源緊缺，而有限的法律資源又分布在司法、法制、信訪等不同機構(gòu)，法制機構(gòu)對規(guī)范性文件的審查囿于人力條件的限制，往往是心有余而力不足。如果在統(tǒng)一行使司法行政職能的司法部下沒有一去龐大的政府公職律師隊伍，政府是無論如何也無法進行有效的協(xié)調(diào)性管理的。只有將分散在各部門的公職律師與司法行政系統(tǒng)內(nèi)部的公職律師納入統(tǒng)一的司法部管理，才能實現(xiàn)政府有效的協(xié)調(diào)性管理。

　　二、從第四權(quán)力的角度看，大部制改革應(yīng)適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)帶來的行政理念和范式變遷的挑戰(zhàn)。

　　20世紀90年代以來，隨著計算機、通訊技術(shù)的日益發(fā)展和融合，以及網(wǎng)絡(luò)的普及、應(yīng)用和發(fā)展，信息處理和傳遞突破了時空的限制，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)已經(jīng)把整個世界變成了地球村，把時間和空間的制約因素降低到了最小限度，它正在使整個世界發(fā)生了翻天覆地的變化，對政府行政管理的理念、范式發(fā)生革命性沖擊，這是在部門制改革必須考慮的一個重要內(nèi)容。

　　1、大部制改革必須體現(xiàn)電子政府的愿景。無論是早期西方資本主義奉行的“自由放任主義”市場失靈的失敗，還是在凱恩思主義理論指導下“管制干預(yù)”的政府失靈，在某種意義上說都是與社會的科學技術(shù)發(fā)展水平相關(guān)聯(lián)。主導第四力量的互聯(lián)網(wǎng)媒體的出現(xiàn)，為政府治理理念和治理范式的變遷提供了強有力的技術(shù)手段與技術(shù)支持。在信息時代政府的服務(wù)理念需要進行重新定位，政府流程的需要進行再造，政府管理范式將發(fā)生很大變化，如服務(wù)行政范式、民主行政范式、虛擬行政范式與大眾行政范式的出現(xiàn)，就體現(xiàn)了這種趨勢，政府行政組織出現(xiàn)了扁平化、空心化、高效化、網(wǎng)絡(luò)化、交互式的變遷，對傳統(tǒng)的科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)的行政組織模式提出了挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)打破了傳統(tǒng)的專業(yè)界限和專業(yè)分工，使管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變成為可能，“用戶推動政府”或“顧客導向”原則將成為現(xiàn)實，通過虛擬網(wǎng)絡(luò)將大幅度提高行政效率。在這一過程中傳統(tǒng)的科層制結(jié)構(gòu)采取的層層授權(quán)、層層節(jié)制的管理模式必將受到?jīng)_擊，因為傳統(tǒng)科層制下層級愈多，信息失量愈大，反應(yīng)愈遲緩。網(wǎng)絡(luò)將使政府內(nèi)部真正實現(xiàn)溝通順暢、資源共享，避免決策過程的孤立、封閉和暗箱操作，“上有政策、下有對策”在網(wǎng)絡(luò)時代面前將成為歷史，人人參與決策、每一層級參與決策將成為現(xiàn)實，從而使迅速、有效的制定公共政策成為可能，公平與效率并重的互動式政府治理方式的前景已經(jīng)擺在眼前，但以上只是從純技術(shù)角度考慮的，要實現(xiàn)這一目標，急需要制度性配套改革。

　　2、大部制改革必須回應(yīng)信息時代政府治理的各種危機挑戰(zhàn)。首先必須經(jīng)受合法性危機的挑戰(zhàn)，盧梭是從理論上提出政府合法性的第一人，信息時代的社會治理催發(fā)了其中的危機。當前政府與企業(yè)之間的清晰的邊界線現(xiàn)在已被因解決越來越復雜的社會問題和目標而需要公共部門與私營部門之間的合作而模糊，社會治理模式已被合作、談判和激勵機制貫穿于其中的公共管理模式所取代，以致于給政府下一個正確的清晰的定義變得越來越困難。為此亨廷下了以下定義，“政府機構(gòu)的合法和權(quán)威并非視其在多大程度上代表人民利益或是其他什么集團的利益，而是視其在多大程度上具有區(qū)別于其他所有組織的自身利益”，但這是十分模糊的卻是正確的，政府的存在必須證明其合法性，回應(yīng)這種合法性的挑戰(zhàn)。其次必須經(jīng)受議會民主危機的挑戰(zhàn)。通過個人競爭性的方式爭取人民的的來獲得決策的權(quán)力，這通常稱為經(jīng)典民主。但民主在世界所經(jīng)歷許多問題暴露了其本身的結(jié)構(gòu)性悖論。一是同意與效能之間的矛盾。民主需要同意，同意需要合法性，合法性需要效率，但效率可能因為同意而被犧牲。這就是一對矛盾。二是代表性與治國能力的沖突。為了穩(wěn)定民主政治有時要求能夠隨時地迅速地決然性地采取行動，但民主的代表性要求領(lǐng)導人和決策者服從人民的代表和責任機制，這有可能產(chǎn)生民粹主義。此外，民主還產(chǎn)生了沖突與認同之間的矛盾。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展誘發(fā)了民主制度的操作層面的危機。因此今天民主的真正落實，并不是完全依賴于定期走進投票站，或代議政治或壓力團體政治，執(zhí)政政府和常任制的公務(wù)員具有民主行政的胸懷才是鞏固民主政治精神的基石。網(wǎng)絡(luò)時代的“雙向民主”彌補傳統(tǒng)“單向民主”的不足已經(jīng)實現(xiàn)，這一點只要《物權(quán)法》等立法過程就足以證明，網(wǎng)絡(luò)的存在，使公民能夠直接參與和監(jiān)督公共政策的制訂、公共服務(wù)的供給全過程，特殊利益群體侵蝕控制民主顯得越來越困難。政府大部制的管理必須適應(yīng)這種對民主危機的挑戰(zhàn)。

　　3、大部制改革必須充分考慮到中國的現(xiàn)實國情。在擴大公民的政治參與方面，今年5月份《政府信息公開條例》將正式實施，這是擴大公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要手段。當前公眾的民主意識、參與意識、創(chuàng)新意識、大幅度提高，這對各級政府壓力非常大，因為正如上文所說，國內(nèi)行政法研究實在太落后。這就產(chǎn)生了這樣的現(xiàn)實問題，一方面隨著政府政務(wù)公開力度不斷推進，許多行政法上的問題擺到桌面；
另一方面，由于缺乏專業(yè)人員生產(chǎn)這種法律精神產(chǎn)品，(點擊此處閱讀下一頁)

　　政府對涉及到行政法中提出的這種問題無法作出正面的有效的回應(yīng)。這種管理上的瑕疵在網(wǎng)絡(luò)時代，會給社會帶來非常嚴重的甚至是災(zāi)難性后果。針對這種情況，有人提出在各級政府門戶網(wǎng)上設(shè)立決策論壇，凡規(guī)范性文件出臺包括對下級政府考核文件（從部門利益出發(fā)，對下級政府實施考核，根本上背離了科學發(fā)展觀的要求，這方面問題十分嚴重，下述），原則上除涉及國家機密、商業(yè)機密、個人隱私等特殊情形外，必須在決策論壇上公開征詢意見。為防止行政壟斷，論壇委托大專院校及各類研究機構(gòu)管理，將咨詢結(jié)果報送相關(guān)行政機構(gòu)及協(xié)調(diào)性管理部門。其實目前行政管理的發(fā)展沒有統(tǒng)一的最優(yōu)的范式，也沒有統(tǒng)一的普適性的指導理論，我們也沒有必要一談改革，就非完全照搬照抄西方三權(quán)鼎立的模式不可（當然其合理的科學的權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)值得借鑒），前蘇聯(lián)、東歐國家改革及中東地區(qū)的民主輸出的經(jīng)驗教訓，更是告訴我們應(yīng)該走中國特色自己的道路。亨廷頓在分析非西方國家的選舉的失望情緒的原因時也曾經(jīng)提到，對于非西方國家的選舉“常常誘使政治家去提出那些最能為他們帶來選票的訴求，而這些訴求往往帶有種族主義、宗教主義和民族主義色彩”，對此他跌破眼鏡無法開出良藥。為其實在網(wǎng)絡(luò)時代，轉(zhuǎn)型期的中國完全可以探索創(chuàng)建高效、公正、廉潔的行政主導式的現(xiàn)代政府公共管理的嶄新范式，實現(xiàn)咨詢型協(xié)商型可控型民主。根據(jù)耗散結(jié)構(gòu)論理論認為，這種改革比起西方來更加容易。耗散結(jié)構(gòu)理論認為，一個開放系統(tǒng)通過漲落，從環(huán)境吸入負熵流，經(jīng)過系統(tǒng)自身的調(diào)整、協(xié)同，這樣就能使系統(tǒng)從原來的無序狀態(tài)走向一種在時間、空間或功能上的有序的動態(tài)結(jié)構(gòu)—耗散結(jié)構(gòu)。我國的體制還是屬于轉(zhuǎn)型期遠離平衡狀態(tài)的體制，西方則是達到了一種平衡態(tài)的管理，因此我們的政府改革更能適應(yīng)信息時代的要求。然后這一切又歸結(jié)到政府的協(xié)調(diào)性管理，回歸到構(gòu)建司法行政大部制結(jié)構(gòu)上來。如果沒有專業(yè)化的協(xié)調(diào)部門，這種目標是永遠無法實現(xiàn)的。

　　三、從第三組織的角度來看，應(yīng)建立起柔性替代性解決社會矛盾的體制�？v觀西方的行政實踐，大部門體制是在市場和社會發(fā)育程度、市場主體和社會主體自組織程度較高的情況下，并經(jīng)過二、三百年的磨合后，政府和企業(yè)、政府和社會團體、政府和市場中介組織、政府和公民的邊界相對清晰的基礎(chǔ)上，這種機制的運行才進入成熟的軌道。在我國國情下建立起大部制后，要防止新成立的機構(gòu)直接介入社會團體、企業(yè)的內(nèi)部活動和市場微觀的運行等政府越權(quán)越位的情形發(fā)生。

　　1、借鑒世界法治國家ADR體制的成功做法。在被稱為“反正當程序革命”的后現(xiàn)代法治思潮影響下，各國開始思考如何構(gòu)建高效的司法程序、適用更簡易的程序、保護被害人的權(quán)利、推行協(xié)商性司法、訴訟和解等方面的問題。今天，調(diào)解已不再是中國的"專利"，正因為如此，歐美法治國家ADR運動正日益高漲，世界各國關(guān)于訴訟外調(diào)解的立法也得到了蓬勃發(fā)展。如挪威制定了《糾紛解決法》、日本頒布了《民事調(diào)解法》、美國制定了《解決糾紛法》，鼓勵各地成立民間調(diào)解組織、實行民間調(diào)解制度。歐盟目前正在制定一部適用于歐盟各國的《糾紛解決法》，聯(lián)合國也正在起草倡導適用調(diào)解手段解決社會矛盾糾紛的法律文件�？梢哉f，調(diào)解制度正在全世界范圍內(nèi)得到發(fā)展和重視。對此我們應(yīng)該借鑒域外成功的做法，結(jié)合人民調(diào)解這一中國本土化的法律資源，對調(diào)解工作進行機制和制度的創(chuàng)新，其實早在2002年《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》出臺后，已經(jīng)為調(diào)解制度的創(chuàng)新基本掃清了法律上的障礙。

　　2、建立起多元化矛盾糾紛解決系統(tǒng)及相互之間的協(xié)調(diào)銜接機制。目前社會對司法機制寄予了過高的期待，但對訴訟自身的局限性及其供需失衡的問題卻缺少足夠的心理準備；
另一方面，社會中原有的糾紛解決機制或者受到輕視，或者機能老化無法適應(yīng)新的社會狀況，不能有效地分擔訴訟的壓力。為此應(yīng)盡快構(gòu)建起整體的多元化糾紛解決系統(tǒng)及協(xié)調(diào)互動的運作機制，使訴訟程序與非訴訟程序之間形成有機的銜接。當前最為關(guān)鍵的任務(wù)是建立起低成本柔性替代性解決社會矛盾的機制和體制，如積極構(gòu)建多種類型化、行業(yè)性及專門性的糾紛解決體制，在醫(yī)療、物業(yè)、交通事故等復雜矛盾糾紛類型化調(diào)解新機制上進行探索。大力鼓勵民間調(diào)解組織、中介機構(gòu)開展單方代理和居間調(diào)解服務(wù)，在多元化糾紛解決機制中使公益性（非營利）和市場化（營利性）、以及私力救濟、社會救濟和公力救濟（行政和司法）之間良性互動。十六屆六中全會決議對此作了系統(tǒng)全面的表達，提出要充分發(fā)揮社團、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用，各類社會組織協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難的作用，形成社會管理和社會服務(wù)的合力，建立黨和政府主導的維護群眾權(quán)益機制，構(gòu)建科學有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制。十大用極簡明的語言即“表達權(quán)”再次進行了強調(diào)。但離真正落實，尚有不少距離，亟需要制度建設(shè)上配套跟進。

　　3、從體制上建立起確保和諧穩(wěn)定觀得以貫徹落實的制度保障。胡錦濤總書記在2005年２月１９日中共中央舉辦的省部級主要領(lǐng)導干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話中強調(diào)，和諧社會不是沒有矛盾，而是可以用制度化、法治化方式及時解決矛盾的社會，建立起一套防止糾紛、解決糾紛、化解糾紛的動態(tài)機制，這是目前為止對和諧穩(wěn)定觀最權(quán)威最完整最嚴密的闡述。和諧穩(wěn)定觀要求我們社會建立和形成動態(tài)的開放系統(tǒng)，根據(jù)耗散結(jié)構(gòu)論的理論認為，開放系統(tǒng)才是最穩(wěn)定的系統(tǒng)，這是與機械穩(wěn)定觀有著本質(zhì)的區(qū)別。機械穩(wěn)定觀把社會當成死水般的靜止的封閉的系統(tǒng)，其實這種封閉的系統(tǒng)是最不穩(wěn)定的系統(tǒng)。但我們不少工作從機械穩(wěn)定觀而不是和諧穩(wěn)定觀出發(fā)，如在信訪中采取以上訪有無多少為考核指標，客觀上鼓動了上訪，致使信訪象滾雪球一樣越來越嚴重。于是又設(shè)立了平安、維穩(wěn)辦、綜治辦、投訴中心、市長熱線等，無一不以機械的穩(wěn)定觀作為指導，以有否投訴、有否上訪為考核指標，而不是將和諧穩(wěn)定觀指標量化考核，如ADR體制單方代理、居間調(diào)解、司法公信力建設(shè)狀況、公民表達權(quán)實現(xiàn)程度及政府公共政策支持力度等科學發(fā)展觀落實指標進行考核，并且每成立這樣一個機構(gòu)就要求下級政府以至于廠礦企業(yè)、村居自治組織都建立起一個對應(yīng)機構(gòu)，機構(gòu)、編制約束軟弱，人治色彩濃厚，吞噬和侵蝕了改革的成果。這樣在考核的壓力下，迫使基層政府越權(quán)越位不適當加入民商事糾紛。當然也有這樣的情況，當前不少社會矛盾是小額訴訟，現(xiàn)有的訴訟安排程序煩瑣、過度職業(yè)化、效率低下、費用昂貴，又缺少低成本柔性替代性解決社會矛盾的體制安排，于是相當一部分當事人不得不選擇了找政府解決糾紛的途徑。轉(zhuǎn)型后的政府已經(jīng)沒有獲得這方面的法律授權(quán)，這就產(chǎn)生了政府處理社會矛盾的合法性危機。這樣的結(jié)果，就很容易使得社會成員對所處理的矛盾糾紛產(chǎn)生不滿指向政府，并把政府作為首選甚至唯一的發(fā)泄目標，不斷發(fā)生的群體性事件反復證明了這一點。此外由于缺乏完善的ADR體制安排，上級政府只能看到一大堆“罪大惡極”、“違法亂紀”、“貪污受賄”、“官官相護”等由形容詞堆砌而成的上訪材料，這樣從外觀上很難判斷上訪究竟是有理訪、還是無理訪。同時由于政府過多地承擔了已經(jīng)從政府職能中駁離了的額外任務(wù)，于是機構(gòu)改革步入了這樣一個惡性循環(huán)的怪圈：精簡—膨脹－再精簡－再膨脹被人們稱為“九龍治水”和“十羊九牧”怪圈。當然這里面有許多問題是剪不斷理還亂的東西，需要進行更細的專業(yè)疏理，歸結(jié)到最后，又是一個政府的協(xié)調(diào)性管理問題，必須將現(xiàn)有支離破碎的司法行政職能進行整合，從體制機制上建立起符合科學發(fā)展觀要求的制度保障。在目前的司法行政職能高度分散的情況下，是無論如何也建立不起來ADR體制的，即使建立起來后也會被部門利益驅(qū)使下不科學不合理的考核沖垮。

　　四、從社會終極解決社會矛盾看，必須加快審判制度的改革。

　　司法是社會正義的“最后一道防線”,也是國家法治大廈的“守護神”,為此十七大提出了深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度的要求。作為社會公平最后一道防線,司法公正至關(guān)重要,是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)。因此大部制的改革，必須同時考慮到推進司法體制的改革，以司法手段來鞏固和保障改革的成果。

　　1、現(xiàn)代社會對司法制度的依賴日益障顯。人民法院在案件審理中，如果具

　　體行政行為違法，法院相應(yīng)地作出履行判決、撤銷判決、賠償判決、變更判決以及確認違法判決等。如果具體行政行為合法，法院相應(yīng)地作出維持具體行政行為的判決，通過這種裁判方式，既實現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，又體現(xiàn)對行政機關(guān)依法行政的支持，幫助行政機關(guān)克服依法行政中的各種障礙和困難。更為重要的是司法權(quán)在國家制度的安排中，對于糾正和彌補代議制之不足、防止多數(shù)人暴力方面有著其它任何組織無可替代的作用。文革是國人在兩千五百年歷史上最為典型的多數(shù)人暴力的范例,一切罪惡都“以革命的名義下”進行的，當代議民主成為一種利用多數(shù)人暴力傷害少數(shù)人利益的工具民主時,當種族主義、宗教教義和民粹主義在民眾間制造對立的偽民主的情形發(fā)生時，當媒體鋪天蓋地的討伐形成“多數(shù)人暴力”時，人性的弱點往往決定了這時的你我，會成為那個歡呼雀躍的多數(shù)人隊伍中的一員。當然如果這種社會現(xiàn)狀持續(xù)下去，不用多久,你我或者我們的親人也會在某個問題上成為被剝奪和侵害的少數(shù)人。這個瘋狂的時刻，需要冷靜理智的法官，以一個法律人的良知，秉承對法律的忠誠，輕輕地敲響那沉甸甸的法槌，這一擊沖出波足以使多數(shù)人暴力的第一只骨牌倒下，進而引發(fā)排山倒海、震耳發(fā)聵的骨牌效應(yīng)。那么目前的司法能否承擔起這個職責？

　　2、目前司法的獨立性和權(quán)威性難以承擔起其法定的職責和使命。當前，審

　　判制度一些問題非常嚴重，突出的表現(xiàn)是司法權(quán)力地方化、審判活動行政化、法官職業(yè)大眾化，這種現(xiàn)狀嚴重影響了司法的權(quán)威。在司法機構(gòu)與地方的關(guān)系問題上，在財政、人事方面因不當制約而導致了司法地方化問題等。在審判活動行政化傾向上，表現(xiàn)為“審者不判、判者不審”,剝奪當事人的回避權(quán)、辯論權(quán),使公開審判成為了一句口號;而上下級法院之間的內(nèi)部請示制度,也使二審流于形式,使當事人的上訴失去了應(yīng)有的意義,違反了司法民主原則。更為嚴重的問題是信訪制度居然成了憲法外的憲法、法院外的法院，對判決后上訪的案件實行考核，要求法院審判法官趕到上級政府設(shè)立的信訪部門低聲下氣、迎合當事人的胃口去接回上訪者，使審判的獨立性受到嚴重的干擾。于是出現(xiàn)了在有的案件審理過程中，是照顧絕大多數(shù)人的利益、少數(shù)人的暴力或每個人的尊嚴和利益的取舍上，竟然以平息上訪為裁判的標準，抑或直接拒絕受理，這種情形下使司法有意無意之中成了多數(shù)人暴力或少數(shù)人暴力的幫兇，嚴重影響到司法的獨立性、權(quán)威性、公正性及其公信力。

　　3、加快審判制度改革已顯得十分迫切。隨著審判制度改革特別是民事訴訟，

　　改革的不斷推進，對審判改革的理論研究日趨成熟，許多學者提出了大力推行法官精英化和職業(yè)化，進一步完善審判公開制度，改革審判管理的行政化體制，健全社會公眾參與司法的制度等系統(tǒng)方案。當前審判改革在技術(shù)上重點應(yīng)注意二個問題。一是司法的獨立性權(quán)威性問題。當前出現(xiàn)的人大、政協(xié)、紀委、信訪等多元化的雜亂無章的司法監(jiān)督體制，一方面嚴重影響了司法的獨立性權(quán)威性，另一方面這種不科學的監(jiān)督方式，對司法腐敗不能形成有效的監(jiān)督，致使司法腐敗在一些地方達到觸目驚心的地步。所以應(yīng)盡快建立起全國統(tǒng)一的司法制度，實現(xiàn)一元化的司法監(jiān)督體系。如成立全國人大法官職業(yè)規(guī)范委員會負責對全國人大任命的法官進行監(jiān)督、考核，省級人大法官職業(yè)規(guī)范委員會負責對省級人大任命的法官進行監(jiān)督、考核。除法官職業(yè)規(guī)范委員會和法官任命機關(guān)外,任何機關(guān)、單位、個人無權(quán)對法官進行考核、懲戒、任免、調(diào)整工作崗位。這種一元化的司法監(jiān)督機制一方面可以確保監(jiān)督的專業(yè)化,提高監(jiān)督有效性;另一方面可以防止監(jiān)督多元化對司法獨立和公正的干預(yù)。二是從法理解決一個和諧司法問題。在后現(xiàn)代法治思潮的沖擊下，各國在思考探索如何構(gòu)建高效的司法程序、適用更簡易的程序、保護被害人的權(quán)利、推行協(xié)商性司法、訴訟和解等方面的問題，但西方法學無法從法理的源頭上解決這一難題。而中國的儒釋道傳統(tǒng)文化下有著和諧法理學的良好傳統(tǒng)，如“春秋決獄”將禮的精神滲透于司法實踐中，以禮率刑、以禮指導法律的運作， “春秋決獄”塑造了整個傳統(tǒng)法律的基本性格——“倫理法”特質(zhì)。(點擊此處閱讀下一頁)

　　當然我們不能現(xiàn)在原子鐘的標準來指責唐代銅壺滴漏計量時間的正確性，在這方面我國臺灣地區(qū)的學者和大陸的學者作了非常有益的探索，但總體而言和諧法學仍然是一片待開發(fā)的處女地。當然具體深化和推進司法的體制性改革將是一個需要全面統(tǒng)合考慮布局的戰(zhàn)略性問題，是一個具有很大挑戰(zhàn)性的問題，需要與大部體制改革同步推進。同時我們也應(yīng)當認識到司法的體制性改革是一個逐步實施的、長期的過程，不可能一蹴而就。而這中間相當部分改革內(nèi)容涉及到司法行政方面的問題，亟需要加大政府協(xié)調(diào)性管理的力度。當前在體制上應(yīng)建立起國家司法體制改革委員會，中央政法委作為一個黨務(wù)部門去牽頭具體的司法改革事務(wù)，從法律技術(shù)的角度看真是免為其難。

　　當前對于如何實施大部門體制的改革途徑及進程有不同的看法，有的認為采取一步到位的辦法，有的建議縮減目標分期分批到2020年、即社會主義市場經(jīng)濟體制基本成熟之際完成，2008年僅選擇2～3個系統(tǒng)改革為宜，此外對于究竟設(shè)立多少個大部合理也存在著分歧意見。筆者認為，其實這些并非是最核心的問題，真正大部制改革的關(guān)鍵是首先建立起足以承當起協(xié)調(diào)性管理職能的大部及相關(guān)需要前行性的配套改革。這樣如果其它大部改革后不完善，可以進一步進行改革，小部需要縮減也可以及時進行改革。其實“大部制”改革真正的難點在于人員的安置，實行“大部制”的難度可以說是前所未有的，因為它涉及到許多的部門利益和個人利益。考慮到中國國情以及改革本身的復雜性，從技術(shù)上可以采取這樣的策略，將擴省撤市結(jié)合起來改革，采取下派上調(diào)的形式安置相關(guān)人員，這樣既可以解決阻力最大的人員安現(xiàn)頓問題，又可以實現(xiàn)國家戰(zhàn)略性改革的目標。

　　后記：任何一次偉大的社會變革前夕必然伴隨著一場深刻的思想解放運動，二十年前一場關(guān)于檢驗真理標準問題的大討論，成了開啟中國新航程的前兆。以胡錦濤總書記為代表的新一屆中央領(lǐng)導集體，在過去的五年中高擎和諧大旗，在世界不知不覺中悄悄完成了這場偉大的思想解放運動。今天，“和諧社會”、“科學發(fā)展觀”、“服務(wù)型政府”、“依法行政”等理念已經(jīng)深入人心，我們有理由相信，未來的五年，一個行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的法治型政府必將建立起來。這是一個需要偉人而誕生了偉人的時代，百年復興夢吾輩終于見到了曙光。滄海浮生，頭出頭沒在這個娑婆世界，今生又值遇千年未有之大變局時代，何其幸哉！吾常以二憾老人自居，一以中華未建立起現(xiàn)代法治制度為憾事，隨著大部制的推進，一憾將除也。二以中華傳統(tǒng)文化未復興為憾事，隨著文化大繁榮到來，此憾除亦不遠矣！然則吾輩處在文化斷層的今天，“修身齊家治國平天下”的人格修為尚未完成，何以承載“為天地立心、為生民立命、為往圣繼絕學、為萬世開太平”的使命，每每獨自躑躕在廣茅 、深邃而帶給人以無窮遐想的燦爛星空的夜晚下，一種“前不見古人、后不見來者、念天地之悠悠、,獨愴然而淚下”的感慨由然而生。記得德國哲學家康德在《實踐理性批判》里說過類似的話，“有兩種東西，我對它們的思考越是深沉和持久，它們在我心靈中喚起的驚奇和敬畏就會日新月異，不斷增長，這就是我頭上的星空和心中的道德定律”。然后中西方文化有著本質(zhì)的區(qū)別，中國哲人對“天人合一”境界的向往、對“慎獨”、“敬其在己者”的崇尚，始終保持著那種寧靜而安詳自在的和諧心態(tài)。西方文化在這種遐想面前很容易走向精神人格分裂的障礙，為此協(xié)同學的創(chuàng)始人哈肯指出“對自然社會的整體理解是中國哲學的一個核心部分，在我看來這一點西方文化中久未獲得足夠的考慮”。

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　　12、曠燭，從社會公共治理的瑕疵談信訪制度的改革，

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　　13、曠燭，中國信訪制度的十大危害

　　http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=102452

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