上世紀二十年代初，自治運動中的湖南，在青年毛澤東筆下，叫做“湖南共和國”。一度相當熱鬧的聯(lián)省自治運動，在湖南自治運動的時候，達到了高潮。湖南推出了自己的省憲法（低調(diào)一點的叫自治法），在全省范圍認認真真地實行省議會選舉，雖然，在當時的條件下，多數(shù)為農(nóng)民的選民們未必真的明白選舉的意義，多數(shù)人實際上也不能按照自己的意志投票，但選舉的競爭，卻是實實在在的，民治雖然未必實現(xiàn)，紳治卻沒有問題。執(zhí)掌湖南的大權(quán)的軍人，以省長趙恒惕為首的一干赳赳武夫，心甘情愿地讓出權(quán)力，硬著頭皮接受議會和媒體的監(jiān)督，一時間，省規(guī)模的議會政治，在湖南搞得有模有樣。

　　然而，好景不長，湖南的自治，還沒有搞出名堂就在內(nèi)外夾擊下流產(chǎn)。只在歷史留下了一個話柄：以聯(lián)邦制為特征的制度實踐，在中國是行不通的。

　　聯(lián)邦制，或者說當年的聯(lián)省自治，換到中國的語境，就是一個中央與地方關(guān)系的問題。這個問題，可以說直到今天，仍然沒有得到很好的解決，總是一放就亂，一收就死，但是中國太大，地區(qū)差異之大，超過歐洲各國之間的分別，不想一個辦法解決地區(qū)差距和政策一統(tǒng)之間的矛盾，在政務的操作上，總是麻煩，有時甚至會導致致命的危機，制度上，也容易導致官僚機構(gòu)的膨脹。二十年代的聯(lián)省自治主義者，其藍圖的背后，往往都有一個美國的影子。他們認為，美國成功地既兼顧了各地的差異，又保持了一個強大的中央政府，所謂強地方和強中央的強強聯(lián)合。他們聯(lián)省自治的理想，目的就是要使中國變成美國那樣。在他們看來，一個實行共和制的中國，這是唯一自強之路。

　　從某種意義上講，當時的聯(lián)省自治，是清末以來地方自治的延續(xù)。太平天國的農(nóng)民造反，給地方鄉(xiāng)紳重新活躍起來提供了機會，而隨后到來的督撫專權(quán)，在活躍的地方鄉(xiāng)紳政治支撐下，演出了晚清地方主義的活劇。清末新政，又給登上政治舞臺的鄉(xiāng)紳們的活動，披上了現(xiàn)代性的外衣。北洋時期，人稱“軍紳政權(quán)”，其中紳的份額，本身就含有地方自治的內(nèi)容。這種自治還只能說是“紳治”，其間雖有新的城市居民參與，但紳的色彩，還是主基調(diào)。二十年代的省自治，就是在這個基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。在當時醉心聯(lián)邦制的學者看來，美國的聯(lián)邦，是由地方自治自下而上結(jié)合而成，而當時的中國，也已經(jīng)有了多年地方自治的基礎(chǔ)。

　　可是，非常不湊巧，這種制度實踐的當口，中國恰好不存在一個強的中央政府，現(xiàn)實是各地軍閥割據(jù)，北京的中央政府，政令不出都門。也就是說，在當時的政治情景中，中國的各個地方，已經(jīng)在事實上獨立，中央政府，不過是個名義政府而已。雖然，有心問鼎中原的軍閥，都幻想武力統(tǒng)一，只圖自保者，則傾向維持現(xiàn)狀，但國家事實上的分裂，由此帶來的戰(zhàn)亂和貧弱，卻一直是觸目驚心的現(xiàn)實。這樣的現(xiàn)實，顯然與清末以來醉心西式政體變革人們的初衷背道而馳。而對聯(lián)省自治感興趣的，既有飽受戰(zhàn)亂之苦地方的鄉(xiāng)紳和民眾，也有那些力求自保的地方軍閥，后者的作用更加明顯，盡管他們的主觀動機未必僅僅是給自己的割據(jù)披上一件合法性的外衣，但他們既行的割據(jù)現(xiàn)實，卻大大削減了自身行為的可信度，讓聯(lián)省自治，從一開始就蒙上受人質(zhì)疑的陰影。反過來，那些醉心聯(lián)邦制的學者，也只能依托那些有志于此道的軍閥，否則，所有的設(shè)想，都只能是紙上談兵。這一切，似乎使得聯(lián)省自治的實踐，跟藍圖背后的美國，離得很遠，甚至有點像是緣木求魚。

　　所以，盡管聯(lián)省自治的設(shè)想不無見地，而且熱衷于此道的軍閥，諸如陳炯明和趙恒惕諸公也不乏保境安民和制度變革的良好愿望，但是，他們的實踐，卻一直被人詬病。很不巧的是，由于這個實踐，在歷史順序上緊接后來的國民革命，廣東革命根據(jù)地的統(tǒng)一，首先是要掃平當年的叛軍據(jù)點惠州，而自治的湖南，又是北伐的第一塊絆腳石，因此，在革命話語中，兩位都不折不扣地成了反面教材，墮入萬劫不復的歷史深淵。

　　當然，即便聯(lián)省自治主義者當初沒有碰到如此的尷尬，他們的聯(lián)省自治，也未必能夠真正實現(xiàn)。外部的環(huán)境不允許，來自外部的壓力相當大，就像陳炯明難以克服孫中山的反對，趙恒惕的摯友吳佩孚也是湖南自治的死敵。內(nèi)部的離心，地域的歧見，同樣難以敉平。陳炯明的勢力來源是惠州，那是個跟珠三角地區(qū)文化差異相當大的地區(qū)，只要他當家，來自珠三角和瓊州的勢力就不帖服。同樣，同一個湖南，湘北湘南和湘西，相互之間，地域文化差異之大，不啻兩個省份。在湖南的自治過程中，趙恒惕費盡心機，也難以擺平各地軍閥，尤其難以對付來自湘南的唐生智。自治必須裁兵，裁誰，不裁誰，麻煩無窮，沒有了局，以至于不得不出兵湖北，為省內(nèi)的軍隊尋找糧餉之地，結(jié)果很嚴重地傷害了自治。而自治的最后結(jié)束，也是和湘南的唐生智決裂的必然結(jié)果。湖南的自治，最后在南北兩大勢力夾擊下，分裂成擁南和擁北兩塊，刀兵相見，一個以和平建省為目的的制度實踐，卻以最悲壯的內(nèi)戰(zhàn)悲劇落幕。即使僅僅從技術(shù)角度，聯(lián)省自治也是不可能成功的，因為“省”這一級行政單位，實在不適合自治。民國時期的省，是從元代的行省演化而來的，雖然規(guī)模比元代的行省為小，但基本上襲承了行省的架構(gòu)。自秦朝在全國推行郡縣制之后，雖然歷代的行政區(qū)劃一直在三級和兩級制之間徘徊，但早期“郡”影子卻一直存在，一個郡，大體上就是一個經(jīng)濟文化單位，同郡之人，則意味著享有一個“郡望”，屬于地緣關(guān)系很近的小同鄉(xiāng)。元代的行省，其設(shè)置主要著眼于中央政府對地方的控制——行中書省，一個行省，性質(zhì)上等于是一個中央政府的分部，其區(qū)域劃分，不僅不考慮同單元之內(nèi)的經(jīng)濟文化聯(lián)系，反而要割裂之，同時，有意將一些根本不同的經(jīng)濟文化單元，人為地捏在一起。這種毛病，在民國時期的省份依然存在，比如長三角地區(qū)，分屬浙江、江蘇、安徽三省和一個特別市，而江蘇南北，視同水火，安徽則被江、淮分成三個部分，差距巨大。類似的問題，幾乎在每個省份都不同程度地存在。實行自治，即使沒有外部阻力，僅僅內(nèi)部的分歧，就難以對付。

　　從另一個角度說，省這一級行政單元，也實在過于龐大，某些經(jīng)濟發(fā)達、人口眾多的省，自治起來，很難保證它不走向獨立，僅僅從規(guī)模而論，就讓人、尤其是那些對分裂比較敏感的人不放心。其實，民初廢省設(shè)道的設(shè)想（改小行政區(qū)劃），雖然是從強化中央集權(quán)的角度出發(fā)，但如果真能實現(xiàn)，改成道的地方單位，倒是可以作為地方自治的基礎(chǔ)。

　　實際上，跟人們的一般看法有異，秦統(tǒng)一之后，中國存在過事實上的地方自治，強中央和強地方共存的局面，也不是沒有過，比較典型的是西漢。西漢初期實行的是分封和郡縣共存制度，但很快封國就變成了事實上的郡。地方的郡國，所擁有的權(quán)力之大，跟現(xiàn)今聯(lián)邦制內(nèi)的state幾乎沒有什么兩樣�？�國負責人，不僅有轄境的行政權(quán)，還可以自行聘任大部分官吏，擁有人事權(quán)，而且擁有郡國軍隊的統(tǒng)率和指揮權(quán)，以及境內(nèi)的司法權(quán)，對于境內(nèi)絕大多數(shù)案件（除了某些實在拿不準的疑難案件），包括死刑判決，都可以自行決定，先斬后奏。比起現(xiàn)在美國的州來，當時的郡國，只是最高負責人不是民選的，而由中央政府任命，而且每年需要“上計”，到中央?yún)R報境內(nèi)的各種情況，完成當年的錢糧上繳任務。陳登原先生發(fā)現(xiàn)，漢朝的郡太守，可以被稱為“君”，而且下屬上壽，居然可以呼萬歲，從某種意義上講，除了接受中央政府的任命，吃俸祿之外，當時的郡太守確實有幾分小國之君的感覺。

　　這種準聯(lián)邦的中央與地方關(guān)系，既使得地方有充分的活力，用今天的話來說，就是充分發(fā)揮了地方的積極性，同時也保證了中央對地方的控制，因此不用設(shè)置太多的中央機構(gòu)，養(yǎng)活太多的官員。在封國還是實體的時候，有叛國無叛郡，國變成實際上的郡之后，郡國均無叛離的事實，實際上也無此可能。之所以如此，很關(guān)鍵的一點，在于郡是一個比較合適自治的單位，它相對于后來的省不僅小，而且同屬一個經(jīng)濟文化單元，內(nèi)部的溝通比較方便。因為單位比較小，因此即使大權(quán)在握，也不大可能擁兵自重，誰也不會傻到以一郡之力，對抗中央和其他幾十個郡，而在那個時代，郡國之間在制度上不可能發(fā)生橫向關(guān)系，有監(jiān)察部門的監(jiān)督，還有郡國長官之間的地緣和人脈之間的障礙，郡與郡之間溝通串聯(lián)，圖謀反叛的可能性在技術(shù)上就不可能。凡是操作起來成本過高的事情，一個具有起碼理性的人都不會去做，因此，漢代的地方放權(quán)，就這樣延續(xù)了下去，而且得到了很好的績效回報。

　　這種強中央和強地方并存的格局，能在大一統(tǒng)的帝國中生存而且興盛，關(guān)鍵是要保證中央對地方的最終控制權(quán)，而這種最終控制權(quán)的存廢，又取決于兩個至關(guān)重要的因素，一是世襲的地方勢力的形成，二是軍人勢力的崛起，而后者對中央政府的威脅尤其大。自漢以降，到隋唐統(tǒng)一，雖然中央地方權(quán)力界限有所變化，但這種以地方自治為主的地方治理格局，卻一直維持下來，但是，由于豪強和門閥的存在，以及軍人勢力的崛起，事實上多數(shù)情況下是強地方和弱中央并存。

　　隋唐之世，中央的權(quán)限明顯擴大，州縣格局，州要比漢代的郡規(guī)模小得多，人事、司法，諸權(quán)大半收歸中央，軍隊也自成系統(tǒng)，地方長官雖有一定的支配權(quán)，但已大為受限，地方獨立性遂無法維持。按錢穆先生的說法，這是一種中央集權(quán)的格局，“中央政務日繁，地方事權(quán)日輕”，可以說是強中央和弱地方并存。但是，這種格局沒有維持很久，盛唐節(jié)度使的設(shè)立，地方自治局面再度重現(xiàn)，唐代的節(jié)度使轄境，跟漢代的郡大體相近。不過，由于節(jié)度使的設(shè)置，多半跟開邊的戰(zhàn)爭有關(guān)，后果是，軍人勢力因此抬頭，當某些手握重兵的軍人身兼數(shù)個節(jié)度使之職的時候，反叛也就到來了。

　　自安史之亂，一直到五代十國時期，軍人的封建割據(jù)，已經(jīng)成為一個足以動搖全局的政治現(xiàn)實。說它“封建”，的確很有道理，因為任何一個地方的軍人政權(quán)，大體上都是世襲的，但無論其對中央政府的態(tài)度如何，都必須接受中央政府名義上的認可（任命）。不認可則公開反叛，認可則事實上割據(jù)。軍人割據(jù)，軍人專權(quán)，對于任何一朝的統(tǒng)治者來說，都是一場噩夢，被粗魯?shù)能娙送媾�于股掌之上，滋味的確不怎么好受。這個噩夢的陰影，在此后的歷史進程中，始終揮之不去。因此，地方自治的可能，不復存在，除了短暫的蒙古軍事統(tǒng)治之外，此后的歷代王朝，都是強中央弱地方的集權(quán)模式。如果說特別警惕軍人的宋代，地方上還能

　　維持微弱的軍隊，微薄的財政的話，那么面對蒙古人制造的龐大地方單位行省，明清兩代的做法是將地方的人、財、物、軍諸權(quán)掃數(shù)收歸中央，任何一個地方官，都由中央任命，地方花一文錢，都要到中央報銷。省級地方主要負責人，維持中央派出人員的格局，也就是說，一省的最高首長，總督或者巡撫，至少名義上屬于中央官，不是地方官。

　　顯然，這種結(jié)構(gòu)，地方成了半死之局，政府的效能很難發(fā)揮，應付危機的能力尤其差，每當出現(xiàn)危機時，整個王朝政府體系宛如死而不僵的百足之蟲，反應遲鈍，缺乏彈性，沒有應變能力。因此不得不添加臨時機構(gòu)應付，結(jié)果造成機構(gòu)膨脹，導致效率更低。效率越低，機構(gòu)越是要膨脹，機構(gòu)越是膨脹，效率就越低，惡性循環(huán)。這是大國中央集權(quán)體制的通病，古今中外，概莫能外。

　　晚清在內(nèi)外交困的危局之中，被迫接受了地方勢力崛起的現(xiàn)實。兵為將有、財權(quán)自專的晚清地方勢力，雖然形式上很像從前的軍閥，但他們卻是文人儒生掌軍，因此，在某種程度上，避免了可能的軍閥割據(jù)，但地方自治也無法實現(xiàn)。直到清末新政的軍事變革，完成從文人掌軍到專業(yè)化的軍人掌軍的過程，才重新為日后的軍人割據(jù)創(chuàng)造了條件。

　　清末新政的軍事改革，在現(xiàn)代化和專業(yè)化的前提下，改變了北宋以來文人掌軍的傳統(tǒng)，在某種程度上，這是后發(fā)國家現(xiàn)代化的一種“變革陷阱”，既摧毀了傳統(tǒng)的文人體制，也擋住了憲政的腳步，由此導致的軍閥割據(jù)局面，在感官上，跟一向為人痛恨的唐末與五代十國時期很是相近。本為現(xiàn)代化精英的新式軍人，遂翻變?yōu)閲�家貧弱、生靈涂炭的罪魁。在這種大背景下，即便出現(xiàn)幾個有志向的軍人，而且他們的自治理念及其操作很值得稱道，但在軍人整體聲名不佳的情況下，難免不令人懷疑其動機。而且，自治運作過程中，又只能靠各個派系的“私兵”來維持，軍隊的中立和國家化，根本無從談起。自治，于是形成了一個死結(jié)，在整體軍閥混戰(zhàn)局面沒有改觀的情勢下，這個結(jié)根本無法解開。從這個角度講，即便各省區(qū)出過大問題，聯(lián)省自治，也是不可能的任務。

　　聯(lián)省自治運動雖然失敗了，但這個運動所提出的問題，卻依然存在，這個運動的難題在于，一個千年的難題，又加上了一道現(xiàn)代憲政的術(shù)式。只是這個難題無論怎么難，還得需要我們自己來解。

相關(guān)熱詞搜索：正視 難題 自治 失敗 張鳴