案：最近關(guān)于地方政府發(fā)行公債的議題再次浮現(xiàn)，特此重貼，本人在四年寫的一篇文章，一表達(dá)筆者的立場(chǎng)。

　　地方政府是否有權(quán)發(fā)債？持不同的政治哲學(xué)的人有不同的看法。視中央集權(quán)大一統(tǒng)的家長(zhǎng)制政體為理想模式的人士通常反對(duì)地方政府發(fā)行公債？這種政體理論背后的假定是中央政府是全國(guó)的大家長(zhǎng)，地方政府是從中央政府派生出來(lái)的。地方政府官員和民眾，就像未成年人一樣，沒有責(zé)任能力、不知自己的利益在那兒，不知如何照看自己的利益。因此中央政府有必要替地方政府和民眾全面著想，全國(guó)一盤棋，從嚴(yán)控制地方財(cái)政，就像家長(zhǎng)控制少兒的錢袋一樣。在中央集權(quán)的大一統(tǒng)體制中，各級(jí)政府在政治責(zé)任上對(duì)上不對(duì)下，不對(duì)轄區(qū)民眾負(fù)責(zé)，權(quán)力不受民眾的節(jié)制，各級(jí)政府的預(yù)算沒有硬性約束制度。

　　如果一個(gè)人認(rèn)為，個(gè)人應(yīng)該自主的，各級(jí)政府應(yīng)該是自治的，其權(quán)力是有限的，政府應(yīng)該對(duì)選民負(fù)責(zé)，中央政府不是全知全能全善的家長(zhǎng)，每個(gè)個(gè)人和當(dāng)?shù)卣�府最能判斷自身的利益需求，并通常有�?quán)利和能力處理好自己的事務(wù)，那么，這樣的人通常會(huì)主張地方政府具有發(fā)行公債的權(quán)利。根據(jù)這樣的政治哲學(xué)，地方的發(fā)債權(quán)是其固有的，不是中央政府授予的，如果承認(rèn)個(gè)人應(yīng)該是自主，地方應(yīng)該是自治的，地方政府具有發(fā)行公債的權(quán)利就是理所當(dāng)然的。

　　如果看來(lái)，是否贊成地方政府有權(quán)發(fā)行公債，在根本上關(guān)系到有著重大不同的政治理念和政治哲學(xué)。同時(shí)，不同的制度是根據(jù)不同的政治理念和政治哲學(xué)塑造的。在地方政府有權(quán)發(fā)行公債的國(guó)度，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人是真正由當(dāng)?shù)孛癖娺x舉產(chǎn)生的；
民主國(guó)家地方首腦的任命采取的是選舉制和任期制，同時(shí)有地方議會(huì)對(duì)其行為進(jìn)行約束，既需要在預(yù)算體制內(nèi)運(yùn)行，又面臨著很強(qiáng)的選票約束。在地方政府無(wú)權(quán)發(fā)行的國(guó)債的國(guó)度，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)質(zhì)上上是由上級(jí)和中央任命的，地方的財(cái)政是完全手中央掌控的。所以，地方政府能否發(fā)行公債還涉及到不同的制度環(huán)境。

　　在發(fā)達(dá)國(guó)家，地方發(fā)債是一個(gè)普遍現(xiàn)象。在中國(guó)，地方政府發(fā)行的公債的需求由來(lái)已久，地方發(fā)債的必要性在學(xué)術(shù)上也已得到多方面的論證。就目前而言，眾所周知，地方政府發(fā)行公債是一件不可能的事情。1995年開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第28條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券�！笨梢�，首先現(xiàn)行的法律框架對(duì)發(fā)行公債說“不”。

　　除明確的法律條文規(guī)定外，那么，中國(guó)現(xiàn)行的哪些制度阻止了地方政府發(fā)行公債呢？

　　首先是大一統(tǒng)的高度中央集權(quán)的政治體制。在中央集權(quán)制下，一切發(fā)債權(quán)屬于中央，地方的財(cái)政命脈完全由中央掌控，地方政府被剝奪了發(fā)行公債的權(quán)力。因此，要允許地方政府發(fā)行公債，勢(shì)必對(duì)現(xiàn)行的高度的中央集權(quán)產(chǎn)生沖擊。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，所謂的“國(guó)家財(cái)政”指的就是全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政，地方財(cái)政只是中央財(cái)政的附屬物。中央可以不受節(jié)制地在全國(guó)范圍內(nèi)汲取稅賦，地方可以不負(fù)責(zé)任地支配財(cái)政經(jīng)費(fèi)。在中央編制的全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家預(yù)算下，整個(gè)財(cái)政聯(lián)成了一個(gè)整體，地方政府沒有獨(dú)立舉債的權(quán)力。這一制度安排至今仍在正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　那么，要問的問題是，高度中央集權(quán)的政府管理體制和財(cái)政體制固然適應(yīng)了過去的公有制計(jì)劃經(jīng)濟(jì)加無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政的政治經(jīng)濟(jì)體制的需要，但是它還能繼續(xù)適應(yīng)中國(guó)未來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和復(fù)合共和憲政民主的政治經(jīng)濟(jì)體制的需要嗎？如果中央集權(quán)體制僅僅是適應(yīng)了過去的需要，那么它就不應(yīng)該成為在中國(guó)不允許地方政府發(fā)行公債的理由。地方政府不得發(fā)行公債的做法在效果上有助于強(qiáng)化中央集權(quán)，尤其是有助于加強(qiáng)中央對(duì)地方的財(cái)政乃至政治上的控制，迫使地方一切唯中央馬首是瞻。這樣的制度和做法，與中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和有限政府的發(fā)展方向相吻合嗎？一種選擇是繼續(xù)剝奪地方的發(fā)債權(quán)有助于維持長(zhǎng)期存在的高度中央集權(quán)的大一統(tǒng)，有助于維持中央對(duì)地方的絕對(duì)控制和地方對(duì)中央包括財(cái)政在內(nèi)的依附。另一種選擇是地方政府有權(quán)發(fā)行公債，有助于化解中央集權(quán)，加強(qiáng)地方的財(cái)政乃至政治經(jīng)濟(jì)的自主性，加強(qiáng)地方的自主權(quán)。那么，這兩種選擇中哪一種應(yīng)該成為中國(guó)未來(lái)的方向呢？

　　與上述相關(guān)的另一個(gè)制度因素是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺產(chǎn)。在標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府是地方公共產(chǎn)品的主要提供者，同時(shí)也是獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府是全國(guó)的公共產(chǎn)品的主要規(guī)劃者和資金提供者，上級(jí)政府是下屬政府的公共產(chǎn)品的主要規(guī)劃者和資金提供者。地方政府完全依附于上級(jí)和中央財(cái)政。除中央財(cái)政外，各級(jí)地方財(cái)政都沒有充分的自主權(quán)。地方政府只能分享中央統(tǒng)一發(fā)行的公債，而不被允許自行發(fā)行公債，其結(jié)果是地方對(duì)所花費(fèi)的中央公債往往不承擔(dān)償還的責(zé)任。在地方政府發(fā)行公債的問題上，我們是保留這一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺產(chǎn)還是放棄這一遺產(chǎn)改行于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的財(cái)政制度安排呢？

　　第三個(gè)制度因素是責(zé)任政治的缺位。正像許多反對(duì)允許地方發(fā)債的人士所指出的，在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和憲政民主的國(guó)家，地方政府之所以能夠平穩(wěn)持續(xù)發(fā)債而不產(chǎn)生政治動(dòng)蕩，是因?yàn)榈胤截?cái)政高度透明，政府在發(fā)債上的一舉一動(dòng)首先接受轄區(qū)內(nèi)民眾的嚴(yán)密監(jiān)督，乃至受到整個(gè)法律體系和資本市場(chǎng)的監(jiān)督。地方政府自行發(fā)行公債，需要該政府有很高的信用度和發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)，這樣居民才能安心的把這筆資金投資于政府，才有助于阻止地方官員不負(fù)責(zé)任地亂花錢。在中國(guó)現(xiàn)行的制度下，雖然已經(jīng)頒布了包括《預(yù)算法》在內(nèi)的一系規(guī)章制度來(lái)規(guī)范財(cái)政收支行為，但從實(shí)際效果并不理想。尤其是預(yù)算的制訂、調(diào)整、執(zhí)行都缺乏必要的透明度及程序，隨意性很大，預(yù)算的嚴(yán)肅性得不到保證。在很大程度上，不允許地方舉債，意味著中央和地方政府，由于財(cái)務(wù)不透明和硬預(yù)算約束缺位，可以繼續(xù)亂花錢。不論在中央還是在地方，對(duì)政府財(cái)政預(yù)算離透明公開和立法遇監(jiān)督還有很遠(yuǎn)的距離。我們是否有必要通過允許地方發(fā)債來(lái)迫使地方政府在財(cái)政上對(duì)轄區(qū)內(nèi)的民眾負(fù)責(zé)，從對(duì)上負(fù)責(zé)的政府走向?qū)γ癖娯?fù)責(zé)的政府（即責(zé)任政治），從權(quán)力不受節(jié)制的政府走向有限政府？

　　一些人認(rèn)為，中央不讓地方政府發(fā)債，是擔(dān)心政府亂發(fā)債，坑害民眾。這個(gè)可能性的確存在。但是，假定地方與中央的違規(guī)沖動(dòng)和資金饑渴度是相等的，假定中央政府與地方政府都是凡人組成的，與中央政府相比，地方政府可能更負(fù)責(zé)任。這是因?yàn)椋褐醒胧亲罡邫?quán)力，沒有上級(jí)，在中國(guó)沒有機(jī)構(gòu)可以糾正中央的錯(cuò)誤。地方出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任的行為也許會(huì)受到中央的查處；
若是中央出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任的行為（如大躍進(jìn)、文革），就沒有機(jī)構(gòu)可以對(duì)其進(jìn)行查處。況且，中央是大利維坦，地方是小利維坦。在不責(zé)任的后果方面，大利維坦比小利維坦要嚴(yán)重得多。

　　在反對(duì)地方政府發(fā)債的聲音中，有兩個(gè)聽起來(lái)稍有不同的論證方式，但是它們的性質(zhì)卻是大不相同的。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府發(fā)債就是不好，應(yīng)堅(jiān)決杜絕，不論中國(guó)是否具備條件，都不應(yīng)該允許地方政府發(fā)行公債。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：允許地方政府發(fā)行公債并不是一件壞事，而是目前條件尚不成熟；
一旦條件成熟，就應(yīng)該允許地方發(fā)行公債。問題是，不改變高度中央集權(quán)的大一統(tǒng)體制，地方政府發(fā)債就提不上議事日程；
若不觸動(dòng)中央集權(quán)大一統(tǒng)，而允許地方政府發(fā)行公債，由于沒有責(zé)任政治和監(jiān)管措施，普通債權(quán)人將承擔(dān)巨大風(fēng)險(xiǎn)。

　　在中國(guó)，阻礙地方發(fā)行的公債的根本原因是中國(guó)現(xiàn)行的制度，政治上自上而下的高度中央集權(quán)的與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相配套的政治體制。中央政府擔(dān)心，允許地方發(fā)債將削弱中央的財(cái)權(quán)，進(jìn)而削弱中央的集權(quán)。無(wú)論如何，反對(duì)地方政府發(fā)債，效果上維護(hù)了中央集權(quán)大一統(tǒng)。

　　地方應(yīng)否發(fā)債，這個(gè)難題是本質(zhì)上是制度性，而非技術(shù)性的。一旦制度性的瓶頸能夠突破，技術(shù)性的難題將迎刃而解。如果沒有明確有效的問責(zé)機(jī)制，責(zé)任政治闕如，硬預(yù)算約束機(jī)制缺位，那么，再讓地方政府擁有發(fā)債權(quán)，等于為地方政府濫用民財(cái)，大開方便之門。因此，我們要問的是：目前阻礙地方政府發(fā)行公債的這些制度是好制度，還是壞制度？我們面臨的選擇是，繼續(xù)維持現(xiàn)行的制度，還是通過允許地方政府發(fā)債來(lái)催生問責(zé)機(jī)制和責(zé)任政治？如果復(fù)合共和、憲政民主、責(zé)任政治、有限政府是中國(guó)未來(lái)必然要走的路，那么，地方政府的發(fā)行公債權(quán)就必須盡早提上議事日程，并將對(duì)上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生推動(dòng)作用。借助多米諾骨牌效應(yīng)，通過啟動(dòng)地方政府發(fā)行公債也許能夠推動(dòng)地方自治、責(zé)任政治和有限政府，提高地方財(cái)政透明度，促使地方政府和政治家對(duì)地方的民眾負(fù)責(zé)，從而加速中國(guó)的整體制度轉(zhuǎn)型。

　　2004年11月25日

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