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周其仁:改革土地制度,促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)

發(fā)布時間:2020-06-12 來源: 短文摘抄 點擊:

  

  現(xiàn)代化進(jìn)程中的土地問題,有兩大要點。第一個要點,土地總是屬于農(nóng)民的,不論是過去的個體農(nóng)民,后來的合作化農(nóng)民,還是集體化農(nóng)民,或者在30年前開始的土地承包制農(nóng)民,土地總是屬于世世代代居住、生活、勞作于其上的農(nóng)民的。這一點是歷史決定的。

  

  第二個要點,僅靠農(nóng)民用農(nóng)業(yè)的辦法利用農(nóng)地,或者僅在生產(chǎn)率不同的農(nóng)民之間交換土地權(quán)益,不能實現(xiàn)土地的最高收益。這是因為,工業(yè)化、城市化帶來的積聚和集中,大大提升了土地的價值,這部分增加的土地價值,與農(nóng)民的農(nóng)業(yè)活動以外的工商業(yè)和城市經(jīng)濟相關(guān)聯(lián)。

  

  這兩個要點常常是矛盾的?捎^察到的現(xiàn)象是,為了實現(xiàn)土地的最高價值,非農(nóng)民的利益集團常常以各種方式侵犯農(nóng)民的土地權(quán)利。反過來,為了保護(hù)農(nóng)民作為土地主人的權(quán)利,禁止或限制土地的非農(nóng)業(yè)利用、禁止或限制非農(nóng)民通過交易獲得土地,又無從實現(xiàn)土地的最高價值。妥善處理這個矛盾,是現(xiàn)代化背景條件下完善土地制度的關(guān)鍵。我的看法,尋求這兩大要點之間的平衡,是土地制度和政策的一個基本出發(fā)點。

  

  

  

  我國現(xiàn)行的土地制度,就處在矛盾之中。我把我們的土地制度畫成三個圈。第一個圈是農(nóng)用地,自30年前發(fā)生農(nóng)地承包到戶的改革之后,農(nóng)用地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體,使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)都?xì)w了農(nóng)戶,長期不變。這個圓圈內(nèi)當(dāng)然還有問題,比如還是會發(fā)生侵犯農(nóng)戶承包權(quán)的事情,所以還要穩(wěn)定、鞏固、完善,但是從制度層面看,這個圈圈基本不需要太大變動了。

  

  另外一個圓圈,是非農(nóng)業(yè)利用的城市土地。根據(jù)1978年以后的我國憲法,城市土地全部屬于國家所有,是國有土地。原來的國有土地,由政府無償分配給國有機構(gòu)利用,在法律上禁止買賣,也禁止租賃。1987年之后,為了適應(yīng)改革開放的實際需要,國有土地引入批租辦法,也就是政府把40年~70年的國有土地使用權(quán),在土地市場上拍賣給工廠、商業(yè)機構(gòu),并經(jīng)由土地開發(fā)允許居民私人購買、持有土地使用權(quán)證。這個改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響,提高了城市國有土地的價值,也使中國的城市化有了完全不同于改革前的面貌。

  

  第三個圓圈,在上面兩個圈圈之間,就是隨著工業(yè)和城市規(guī)模的擴大,原先屬于農(nóng)民集體的農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地,要轉(zhuǎn)成工業(yè)和城市利用。這個圈圈現(xiàn)在是土地制度矛盾的焦點,因為涉及土地從農(nóng)民所有轉(zhuǎn)為國家所有。根據(jù)現(xiàn)行法律,原本用于農(nóng)業(yè)的土地轉(zhuǎn)為城市和工業(yè)所用的時候,只能通過征地來完成。這個征地制度不是基于資源權(quán)利的自愿交易,而是用國家權(quán)力強制完成征用。征多少地,補多少錢,怎么補,都由政府單方面決定。這是過去國家工業(yè)化時代留下的一個制度遺產(chǎn)。在這套制度下,一旦完成征地,世世代代農(nóng)民的土地就轉(zhuǎn)為永久性的國有土地,然后在進(jìn)入第三個圈圈,可由政府在一級市場上進(jìn)行拍賣。

  

  這套制度,源于早期的國家工業(yè)化,為了把資源轉(zhuǎn)到工業(yè)化,像過去多年以低價拿農(nóng)民糧食和農(nóng)產(chǎn)品一樣,低價拿農(nóng)民的土地來加快國家工業(yè)化的積累。這個源頭不是市場化改革以后才出現(xiàn)的,不過由于上述第三個圈圈的變化,政府可以把低價征得的農(nóng)地高價拍賣出來,矛盾和沖突就顯眼了。

  

  新的挑戰(zhàn)就在這個地方。當(dāng)城市化加速的時候,繼續(xù)維持的征地制度允許政府以較低的征地補償“拿地”,又由于城市土地的批租制度,允許政府高價賣出土地使用權(quán)。這個過程,高價拍地大大提升了土地的價值,增加了城市化基礎(chǔ)實施的積累,但低價征地也嚴(yán)重侵害農(nóng)民的利益,積累了城鄉(xiāng)之間、城市利益集團與農(nóng)民之間的矛盾和緊張。

  

  

  

  在這個大圓圈之內(nèi),還有一個小圈圈,就是農(nóng)地轉(zhuǎn)為農(nóng)民自用的農(nóng)村建設(shè)用地。這個小圈圈的體制特征,是農(nóng)民之間在集體范圍內(nèi)以福利方式分配土地。譬如人口增加,成立新的家庭,要增加宅基地;
農(nóng)民辦企業(yè),或村莊公共設(shè)施也要占用土地。農(nóng)村建設(shè)用地的面積不少,全國約2.5億畝,占全部建設(shè)用地的一半。

  

  因為是福利性的獲取和分配,所以我國農(nóng)村建設(shè)用地不具有可交易性。不少專家認(rèn)為這種不可交易性對農(nóng)村穩(wěn)定非常重要。但我們也要看到,恰恰是這種不可交易性妨礙著農(nóng)村建設(shè)用地的有效利用,特別是在大量農(nóng)民離鄉(xiāng)進(jìn)城的條件下,問題就顯得更為突出。

  

  一般推斷,城市化大大增加了人口在空間上的集中與積聚,所以會更集約地利用土地。但是,迄今為止中國的城市化似乎還是一個反例,即城市化導(dǎo)致農(nóng)地大量減少,從而引起各方的擔(dān)心。這種“反,F(xiàn)象”,看來與一件事情相關(guān)——在城市面積不斷擴大的同時,農(nóng)村建設(shè)用地不但沒有縮小,反而也有所擴大。城鄉(xiāng)建設(shè)用地兩頭擠壓,耕地面積就成為緊迫問題了。因此,要探索協(xié)調(diào)各方利益、使土地資源得到更充分利用的現(xiàn)實途徑。

  

  

  

  光靠農(nóng)民以農(nóng)業(yè)的方式利用土地、否認(rèn)城市化提升土地價值,就無從實現(xiàn)現(xiàn)代化過程種土地資源的最高價值。但是另一面,土地世世代代都是農(nóng)民的,又決定了決不能靠剝奪農(nóng)民權(quán)利的辦法來實現(xiàn)土地的最高價值。這個平衡點的確非常不好找,特別由于過去國家工業(yè)化的傳統(tǒng),政府在資源配置中擁有過大的權(quán)力,這個傳統(tǒng)正在演變?yōu)槟撤N我想稱之為“國家城市化”的趨勢,就是政府運用合法強制力,通過征地制度來實現(xiàn)土地增值,而農(nóng)民在這個過程中分享的收益很少,地位非常被動,引起不滿,甚至導(dǎo)致矛盾的激化。

  

  這個兩難的問題早就困擾著中國。發(fā)生了不少沖突性事件,引起中央政府的警覺,在某個時期不得不叫停農(nóng)地轉(zhuǎn)用,或增加行政、法律的控制和規(guī)范。同時,我們也看到各地在現(xiàn)實約束條件下,進(jìn)行了一系列制度變革的探索,主線看來就是啟動農(nóng)村建設(shè)用地直接進(jìn)入一級土地市場,收縮國家征地范圍,通過強化農(nóng)民對農(nóng)村建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓權(quán),讓農(nóng)民更積極主動地分享高速城市化中土地增值的利益。

  

  我自己觀察過的案例,包括江蘇昆山,浙江長興,四川成都的邛崍,北京郊區(qū),以及最近看過的天津的華明鎮(zhèn)和小站,具體辦法各式各樣,其中的經(jīng)驗和問題也形形色色,但比較共同的一點,就是開始離開了傳統(tǒng)國家工業(yè)化的征地模式——所有農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途,單一地由國家征用,由國家單方面決定征地的面積、補償?shù)臄?shù)額和補償?shù)霓k法,多少增加了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)性、交易性。所有這些案例都有繼續(xù)觀察和研究的必要。比如,農(nóng)民擁有的農(nóng)村建設(shè)用地本來是永久的,他們有永久的使用、收益和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利,但現(xiàn)行我國城市建設(shè)用地卻是按不同的類別,分別擁有不同的年期。這樣,當(dāng)農(nóng)民永久的建設(shè)用地轉(zhuǎn)為工業(yè)、城市用途的時候,如何轉(zhuǎn)為有年期的權(quán)益,在我看來是一個相當(dāng)復(fù)雜的“咬合”問題。更為復(fù)雜的是,當(dāng)農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)為城市工商業(yè)所用時,相關(guān)利益的各方,包括承包農(nóng)戶、農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、地方政府和中央政府,以及受委托擔(dān)任土地整理、置換和開發(fā)的公司,究竟怎樣求得利益的平衡和制約,更需要多樣的試驗、觀察和客觀的評價和總結(jié)。

  

  總之,中國土地問題的三個圈圈的問題,不可能靠我們關(guān)起門來就想得出解決辦法,還是要從改革開放30年的經(jīng)驗里吸取力量,在實踐、政策、法律和理論之間形成一個良性的互動。最基礎(chǔ)的還是從實際出發(fā),無論多么麻煩的問題,允許試、允許闖、允許不同的意見。同時,也絕不刮風(fēng),把點上還沒有試明白的事情一下子就推到面上去。土地問題具有高度的復(fù)雜性,應(yīng)該充分發(fā)揮重慶、成都、天津這些改革試驗區(qū)的作用,在政治比較強、執(zhí)行力比較強的地方率先進(jìn)行試驗,看看能不能把集體建設(shè)用地進(jìn)入市場、城鄉(xiāng)同地同權(quán)這一套,真正做得通。在各地實驗基礎(chǔ)上,逐步形成地方的政策、地方的法規(guī),然后再可能是全國的政策和全國的法規(guī),經(jīng)過持續(xù)的努力,在現(xiàn)代化條件下土地問題兩個常常容易彼此矛盾的要點之間,求得一個中國式的平衡,推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

  

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