內(nèi)容提要：從公務(wù)員制度的法治雙重性來看，中國公務(wù)員制度已經(jīng)從“政策型公務(wù)員制度”走過“行政法治型公務(wù)員制度”，通過《公務(wù)員法》的制定與實施，開始走向了“憲政型公務(wù)員制度”。對于中國公務(wù)員制度的憲政設(shè)計，可以從公務(wù)員管理立法的總體構(gòu)想；
適當擴大公務(wù)員的范圍；
合理調(diào)整公務(wù)員的分類；
設(shè)立人事管理委員會，健全公務(wù)員管理體制；
建立人事訴訟制度，完善公務(wù)員的權(quán)利救濟機制，以及確立公務(wù)員利益中立的行為規(guī)范等方面進行。圍繞這些方面，我們對修訂《國家公務(wù)員條例》，起草《公務(wù)員法》，曾經(jīng)提出了具體的立法建議。雖然《中華人民共和國公務(wù)員法》已經(jīng)實施，但卻非常不完善。因此，我們的思考和建議至今仍然具有前瞻性意義。

　　關(guān) 鍵 詞：公務(wù)員制度；
憲政屬性與功能；
人事管理委員會；
人事訴訟制度；
公務(wù)員利益中立；
公務(wù)員法

　　第一部分 憲政構(gòu)想

　　從公務(wù)員制度的法治雙重性來看，中國公務(wù)員制度已經(jīng)走過了“政策型公務(wù)員制度”和“行政法治型公務(wù)員制度”這二個發(fā)展階段。通過現(xiàn)行《公務(wù)員法》的制定與實施，又開始走向了“憲政型公務(wù)員制度”階段。

　　2002年，我參與完成了中央組織部、人事部2002年《國家公務(wù)員法》立法重點調(diào)研課題的重慶分課題（重慶市委組織部、市人事局主持）《實施公務(wù)員制度的主要經(jīng)驗、存在問題及其對策研究》。由劉俊祥和重慶市委組織部的文明維執(zhí)筆，撰寫了課題調(diào)研報告。在調(diào)研報告的寫作過程中，基于推進公務(wù)員制度的憲政化，我們在可能的情況下，就公務(wù)員管理立法的總體構(gòu)想；
公務(wù)員的范圍、分類、管理體制，以及公務(wù)員的錄用、權(quán)利救濟等方面的內(nèi)容，提出了對策性的建議，初步表達了我們關(guān)于中國公務(wù)員制度的憲政構(gòu)想。

　　一、中國公務(wù)員管理立法的總體構(gòu)想

　　由于公務(wù)員管理立法一般包括制定作為公務(wù)員管理基本法的《公務(wù)員法》和與之配套的法律規(guī)范。從世界各國公務(wù)員管理立法的普遍做法來看，大多數(shù)都是在《公務(wù)員法》中，對公務(wù)員的范圍作超出政府行政機關(guān)的中義甚至廣義的規(guī)定，與此同時，又明確《公務(wù)員法》只適用于公務(wù)員隊伍中的一部分工作人員——一般是政府行政機關(guān)公務(wù)員。在此基礎(chǔ)上，圍繞各級各類公務(wù)員的管理，以及公務(wù)員不同的管理環(huán)節(jié)，制定專門的法律規(guī)范。比如，日本針對不同公務(wù)員制定了《地方公務(wù)員法》、《外務(wù)公務(wù)員法》、《教育公務(wù)員特例法》等；
美國針對公務(wù)員管理的各個環(huán)節(jié)制定了《職位分類法》、《考績法》、《政府雇員培訓法》和《聯(lián)邦工資改革法》等。

　　因此，我國應該對公務(wù)員管理立法進行總體規(guī)劃，分步實施。首先，應提高公務(wù)員管理立法的效力等級，由全國人大制定作為公務(wù)員管理基本法的《公務(wù)員法》。在《公務(wù)員法》中，對公務(wù)員的范圍和公務(wù)員管理的基本原則、基本制度作出總體性規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，主要對一般職公務(wù)員的管理進行規(guī)范。其次，抓緊研究制定《國家機構(gòu)編制法》或《職位分類法》，作為公務(wù)員科學管理的基礎(chǔ)法律。第三，積極準備，在條件成熟時，制定《公務(wù)員考試錄用法》、《公務(wù)員道德行為法》、《公務(wù)員工資福利保險法》、《人事訴訟法》等有關(guān)公務(wù)員管理各環(huán)節(jié)的配套法律規(guī)范。在堅持社會主義法治統(tǒng)一的前提下，探討制定民族區(qū)域自治地方公務(wù)員法以及地方公務(wù)員法的可能性。在已有的《組織法》、《行政監(jiān)察法》、《警察法》、《法官法》、《檢察官法》等適用于不同類型公務(wù)員法律的基礎(chǔ)上，應該對適用于各類公務(wù)員管理的法律規(guī)范和政策規(guī)定進行清理，在加強一般職公務(wù)員管理立法的同時，加緊研究完善特別職公務(wù)員管理的立法，建立各具特色的特別職公務(wù)員管理制度。

　　二、適當擴大中國公務(wù)員的范圍

　　調(diào)研表明，絕大多數(shù)人傾向于擴大《國家公務(wù)員條例》所確立的公務(wù)員范圍。但在范圍擴大到什么程度這個問題上，大致有兩類意見。第一類是主張在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，把黨的機關(guān)及人大、政協(xié)機關(guān)工作人員納入公務(wù)員范圍。問卷表明，有87.5%的區(qū)縣組織人事部門傾向于這種意見。第二類是主張在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，把黨的機關(guān)、人大、政協(xié)、法院、檢察院機關(guān)，以及工青婦等群團組織機關(guān)的工作人員均納入公務(wù)員范圍。問卷表明，有65%的區(qū)縣組織人事部門持這種意見。座談中，也有這樣一種意見：認為為了保證立法的權(quán)威性和司法的獨立性，確保人大、法院、檢察院人、財、物的獨立，不宜把人大、法院、檢察院納入公務(wù)員隊伍。

　　對此，我們認為，適當擴大公務(wù)員范圍，既有理論上的依據(jù)，又有比較廣泛的民意基礎(chǔ)。并且，公務(wù)員制度實施8年多以來，已經(jīng)為擴大范圍后如何科學管理積累了寶貴的經(jīng)驗。因此，可以考慮在修改《條例》，制定《公務(wù)員法》時，適當擴大公務(wù)員范圍，把黨的機關(guān)以及人大、政協(xié)、法院、檢察院的機關(guān)工作人員納入公務(wù)員范圍。對于群團組織，不宜納入公務(wù)員范圍，應當建立適合其特點的管理制度。但考慮到我國部分群團組織的特殊性，建議對工、青、婦三家群團組織參照公務(wù)員制度進行管理。

　　三、合理調(diào)整中國公務(wù)員的分類

　　我們建議，在擴大公務(wù)員范圍的基礎(chǔ)上，把公務(wù)員分為一般職和特別職兩個大類。特別職公務(wù)員包括黨政領(lǐng)導干部，以及法官和檢察官。黨政領(lǐng)導干部指中共中央、全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)、中央紀律檢查委員會的工作部門或者機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導成員，最高人民法院、最高人民檢察院的領(lǐng)導成員（不含正職？）和內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導成員；
縣級以上地方各級黨委、人大常委會、政府、政協(xié)、紀委、人民法院、人民檢察院及其工作部門或者機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導成員；
上列工作部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導成員。

　　一般職公務(wù)員包括黨的機關(guān)、人大、政協(xié)、法院、檢察院機關(guān)中除特別職公務(wù)員以外的工作人員。根據(jù)崗位性質(zhì)和工作內(nèi)容的差異，將一般職公務(wù)員分為一般行政類、管理執(zhí)行類和專業(yè)技術(shù)類。我們認為，一般行政類公務(wù)員可以包括在機關(guān)中從事決策、指揮、協(xié)調(diào)和機關(guān)事務(wù)等方面工作的公務(wù)員；
管理執(zhí)行類公務(wù)員可以包括面向公眾從事管理活動和執(zhí)法、執(zhí)紀工作的人員，如紀監(jiān)部門辦案人員，公安人員，工商、質(zhì)監(jiān)部門的市場監(jiān)管人員等；
專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員包括在純專業(yè)技術(shù)崗位上工作的人員，如國土房管部門從事地質(zhì)災害防治的工作人員，公安部門的法醫(yī)、現(xiàn)場勘查、物證技術(shù)類人員，及各部門中的財會人員、網(wǎng)絡(luò)管理人員等。

　　四、設(shè)立人事管理委員會，健全公務(wù)員管理體制

　　根據(jù)公務(wù)員的范圍擴大和公務(wù)員分類調(diào)整的變化，經(jīng)過反復研究和論證，我們建議：成立中央及地方（縣級以上）各級（公務(wù)員管理委員會或）人事管理委員會（或勞動人事管理委員會）。將政府人事部門、勞動部門、監(jiān)察部門的有關(guān)立法及監(jiān)督職能分離出來，由人事管理委員會行使。人事管理委員會的組成人員由各級人大選舉產(chǎn)生（或者人大常委會決定任用），列入特別職公務(wù)員進行管理。人事管理委員會的主要職能是：人事管理（包括公務(wù)員和企事業(yè)單位人事管理）的立法和監(jiān)督工作。具體職責是：制定并向本級人大提交人事管理的立法規(guī)劃；
審查本轄區(qū)內(nèi)政府機關(guān)和政治機關(guān)制定的人事管理地方性規(guī)章和制度；
受理人事管理（包括公務(wù)員管理）的申訴、控告，人事爭議仲裁等。人事管理委員會與政府人事部門及各部門內(nèi)設(shè)人事機構(gòu)之間是業(yè)務(wù)上的指導關(guān)系。

　　在健全管理機構(gòu)的前提下，對不同類公務(wù)員的管理實行分工負責。特別職公務(wù)員中的黨政領(lǐng)導干部，按照干部管理權(quán)限，由各級組織部門在黨委領(lǐng)導和授權(quán)下進行管理。特別職公務(wù)員中的法官和檢察官，按《法院組織法》、《檢察院組織法》、《法官法》、《檢察官法》的規(guī)定進行管理。一般職公務(wù)員的日常管理，由中國共產(chǎn)黨、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院機關(guān)的內(nèi)設(shè)人事部門，在人事管理委員會的指導下進行；
一般職公務(wù)員的提起申訴控告，屬于政府部門的，由政府人事和人事管理委員會受理。

　　五、推進公務(wù)員的按類管理

　　這包括不同類公務(wù)員適用不同的法律規(guī)范及管理方法。對一般職公務(wù)員，適用《公務(wù)員法》及其配套法規(guī)進行管理。對特別職公務(wù)員中的黨政領(lǐng)導干部，其選拔任用環(huán)節(jié)，適用《組織法》及《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》（以下稱《干部任用條例》）；
其他管理環(huán)節(jié)（如考核、獎勵、培訓、退休），適用《公務(wù)員法》；
有特別規(guī)定的，在適用《公務(wù)員法》的同時，服從特別規(guī)定。對特別職公務(wù)員中的法官和檢察官，分別適用《法官法》、《檢察官法》及有關(guān)配套規(guī)章進行管理。

　　根據(jù)工作性質(zhì)的不同，分別制定不同類別公務(wù)員的錄用、考核、晉升和工資制度。比如，在錄用方面，對一般職公務(wù)員中的一般行政類和公共執(zhí)行類，可采取公開招考方式錄用，而專業(yè)技術(shù)類，則可在考察其專業(yè)技術(shù)水平和能力的基礎(chǔ)上實行聘用；
對特別職公務(wù)員中的法官和檢察官，可考慮與現(xiàn)行國家統(tǒng)一司法資格考試相銜接，在具有司法資格的人員中經(jīng)過面試和考查，擇優(yōu)錄用。具體設(shè)想是：把國家公務(wù)員的錄用方式分為A、B、C三類，由中央和省級的公務(wù)員管理機關(guān)分別負責中央機關(guān)公務(wù)員和地方公務(wù)員的錄用。

　　A類錄用：適用于錄用主任科員及其以下非領(lǐng)導職務(wù)的國家公務(wù)員，采用公開考試、嚴格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉藴蕮駜?yōu)錄用；

　　B類錄用：適用于錄用領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員和助理調(diào)研員以上非領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員，按照《干部任用條例》規(guī)定的程序和方法進行操作；

　　C類錄用：適用于錄用專門技術(shù)類公務(wù)員和特殊職位的公務(wù)員，采取資格審查或其他人才測評辦法錄用。可采取聘用方式。

　　在考核方面，應根據(jù)公務(wù)員的不同崗位和工作性質(zhì)，各有側(cè)重。比如，對特別職公務(wù)員中的黨政領(lǐng)導類公務(wù)員，應側(cè)重于思想政治素質(zhì)、組織領(lǐng)導能力、工作作風和廉潔自律等方面內(nèi)容；
對特別職公務(wù)員中的法官和檢察官，應側(cè)重考核其正確辦案、公正司法、廉潔自律等方面的內(nèi)容；
對機關(guān)事務(wù)類公務(wù)員，要從德、能、勤、績、廉等方面進行考核；
對專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員，要著重考核其業(yè)務(wù)工作成果。在職務(wù)晉升方面，特別職公務(wù)員中的黨政領(lǐng)導干部，可按照《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定的領(lǐng)導職務(wù)序列，以及《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》規(guī)定的標準和程序執(zhí)行；
法官和檢察官的職務(wù)晉升，按照《法官法》、《檢察官法》及配套制度規(guī)定的序列和條件執(zhí)行；
一般職公務(wù)員，則應根據(jù)機關(guān)事務(wù)類、行政執(zhí)行類和專業(yè)技術(shù)類的不同特點，分別建立不同的職務(wù)晉序列。在工資制度方面，為了吸引和留住高層次專業(yè)技術(shù)人才，可以考慮對專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員實行類似于事業(yè)單位人員的工資制度；
對部分工作性質(zhì)特殊、工作環(huán)境艱苦的管理執(zhí)行類公務(wù)員，可根據(jù)情況發(fā)給一定的津貼。

　　六、建立人事訴訟制度，完善公務(wù)員的權(quán)利救濟機制

　　根據(jù)嚴格規(guī)范管理與充分保障救濟相結(jié)合的原則，在強調(diào)公務(wù)員的義務(wù)和責任，健全公務(wù)員行為規(guī)范，加強對公務(wù)員依法管理的同時，要根據(jù)權(quán)利義務(wù)相一致的原則，充分保障公務(wù)員的合法權(quán)利和利益，使公務(wù)員擁有與履行職責、義務(wù)相適應的工作與生活條件、待遇和保障，在公務(wù)員合法權(quán)益受到侵害時，給予充分的救濟。我們認為，應當對公務(wù)員的權(quán)益救濟機制和責任承擔機制進行的調(diào)整和改革。

　　第一，建立人事訴訟制度。人事訴訟制度是對公務(wù)員合法權(quán)益的司法救濟制度，是由司法機關(guān)通過司法裁判程序制止或矯正對公務(wù)員業(yè)已發(fā)生并造成損害的人事行政侵權(quán)行為，使公務(wù)員受到侵害的權(quán)益得到恢復或補救的法律制度。在對公務(wù)員進行嚴格規(guī)范管理的同時，充分地保障與救濟公務(wù)員的合法權(quán)益，是現(xiàn)代各國公務(wù)員制度的成功經(jīng)驗。就公務(wù)員基本權(quán)利的救濟來說，英、美、法、日等國法律都規(guī)定了公務(wù)員享有人事訴訟權(quán)，只不過各國公務(wù)員提起訴訟的范圍有所區(qū)別。在我國，建立人事訴訟制度，是依法治國的客觀要求，對于監(jiān)督公務(wù)員管理機關(guān)依法從事人事管理，充分保障和救濟公務(wù)員的合法權(quán)益，具有十分重要的意義。我國建立人事訴訟制度，需要注意以下幾個方面：人事訴訟的受案范圍應限制在公務(wù)員不服人事爭議處理的錄用、調(diào)動和履行聘任合同，以及不服行政處分和辭退等行政處理的申訴決定；
國家可以設(shè)立行政法院作為人事訴訟的裁判機關(guān)，在行政法院設(shè)立以前可以由各級人民法院承擔人事訴訟裁判；
人事訴訟的原則、程序和具體制度，可以借鑒《行政訴訟法》以及相關(guān)法律制度的有關(guān)規(guī)定。在條件成熟時，制定《人事訴訟法》。

　　第二，完善公務(wù)員權(quán)利救濟保障體制。在新的公務(wù)員管理體制下，在對申訴控告、人事仲裁機制進行調(diào)整的基礎(chǔ)上，引入人事訴訟制度，建立完整的具有中國特色的國家公務(wù)員權(quán)利救濟保障體制。這種權(quán)利救濟保障體制由兩級行政救濟和一級司法救濟構(gòu)成。其提出和處理的基本程序可以這樣思考：（1）公務(wù)員的一般申訴（不包括不服行政處分的申訴），(點擊此處閱讀下一頁)

　　除年度考核基本稱職和不稱職由原處理機關(guān)復核外，分別情況由同級人民政府人事部門或上級人民政府人事部門（或相應的公務(wù)員管理機關(guān)）受理一級申訴。不服人事部門申訴處理決定的，向同級公務(wù)員管理委員會提出二級申訴。不服公務(wù)員管理委員會申訴處理決定的，可以向法院提起人事訴訟。（2）公務(wù)員申請仲裁的，由有管轄權(quán)的人事爭議仲裁委員會（設(shè)在同級公務(wù)員管理委員會）受理，不服仲裁裁決的，可以向作出仲裁裁決的人事爭議仲裁委員會申請重新仲裁或依法向人民法院提起人事訴訟。（3）公務(wù)員不服行政處分的申訴和控告，首先由同級或上級行政監(jiān)察機關(guān)（或有權(quán)處理機關(guān)）受理。不服處理決定的，再向上一級行政監(jiān)察機關(guān)受理處理。不服上一級行政監(jiān)察機關(guān)處理決定的，可以向法院提起人事訴訟。

　　第三，健全法律責任追究機制。建議將分散在《國家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員獎勵暫行規(guī)定》等規(guī)范的法律責任納入《公務(wù)員法》中。同時，明確規(guī)定在公務(wù)員管理中應承擔的違法責任包括糾正錯誤決定、給予批評教育或者行政處分、行政賠償?shù)刃姓�責任以及刑事責任等四類。應當明確違法責任的承擔者，包括作出違法人事處理決定的機關(guān)；
侵犯公務(wù)員合法權(quán)益的機關(guān)和負有主要或者直接責任的公務(wù)員；
對申訴控告處理不當?shù)臋C關(guān)。國家機關(guān)對公務(wù)員處理錯誤，造成損害，需要賠償?shù)模�受損害的公務(wù)員可以依照《國家賠償法》單獨或附帶提起行政賠償訴訟，依法由造成損害的機關(guān)承擔賠償責任。并且，應當向有故意或者重大過失的工作人員追償部分或者全部賠償費用。

　　七、確立中國公務(wù)員利益中立的行為規(guī)范

　　在我國，公務(wù)員能否“中立”是一個極為敏感的問題，所以，對我國公務(wù)員利益中立行為規(guī)范的建議也沒有寫入正式的調(diào)研報告。但是，公務(wù)員的利益中立對于公務(wù)員憲政的設(shè)計非常重要，因此，我在這里仍然要作一簡要說明。

　　我所講的公務(wù)員的利益中立不能簡單地等同于西方公務(wù)員的“政治中立”。一般地說，公務(wù)員“政治中立”是指常任文官即事務(wù)類公務(wù)員在政黨政治中嚴守中立，不卷入政黨競爭，限制公務(wù)員參加政黨的政治活動，使公務(wù)員不得偏向某個政黨，也不對執(zhí)政黨政治決策的成敗負責，必須忠于政府和法律，忠于職守，從而建立一支不受執(zhí)政黨更替與內(nèi)閣變遷影響的常任文官隊伍。因此，超然于黨派政治是西方公務(wù)員政治中立的基本要求。而公務(wù)員的利益中立則是指公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)，分配社會利益時要超然于不同的利益群體（或集團）而處于公平公正的立場。這不僅是對事務(wù)類公務(wù)員的要求，更是對政務(wù)類公務(wù)員的要求�？梢�，推行公務(wù)員的利益中立機制，并不一定要求實行公務(wù)員的政治中立。所以，在我國黨管干部原則之下，同樣可以實行我國公務(wù)員的利益中立。

　　進一步分析可以看到，西方公務(wù)員的政治中立，在本質(zhì)上仍然是要求公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)必須保持客觀公正，要超然于黨派利益，忠實地執(zhí)行國家意志，為主權(quán)者——全體國民——服務(wù)。韓國朝鮮大學教授金碩培指出，公務(wù)員政治中立的首要含義是指公務(wù)員要根據(jù)國民主權(quán)主義的民主國家的基本原理，為全體國民服務(wù)。張康之教授用“代表性”來概括公務(wù)員的政治中立，認為公務(wù)員應該是公共利益的代表者，整個公務(wù)員體系都必須把代表公共利益作為自己的行為準則，盡可能地代表最廣大群眾的根本利益，而非為少數(shù)或個別利益群體的利益服務(wù)。即是說，“西方國家公務(wù)員制度代表性集中反映在它的‘政治中立’原則中，它要求公務(wù)員不得參加競選、為競選募捐等黨派活動，在公務(wù)活動中不得帶有所謂的‘政治傾向性’，等等。也就是說，為保證政府工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性以及政府工作人員代表全社會，西方國家對公務(wù)員提出‘政治中立’的要求。”【1】 從這個意義上講，西方公務(wù)員的政治中立又包含了“利益中立”的內(nèi)容。我國在實行公務(wù)員利益中立時，也可以借鑒西方國家公務(wù)員政治中立的有關(guān)制度機制和經(jīng)驗。

　　在我國現(xiàn)行黨政體制下，實行公務(wù)員的利益中立，是公務(wù)員制度人民性和代表性的要求。中國公務(wù)員制度的“人民性”，決定了各級政府和公務(wù)員必須奉行全心全意為人民服務(wù)的宗旨，作為人民的公仆，為人民辦事，對人民負責，受人民監(jiān)督，不能只為少數(shù)人或者個別利益群體服務(wù)，這是中國公務(wù)員最根本的行為準則。公務(wù)員制度的“代表性”則要求公務(wù)員確立以下道德價值觀和理念: 公共性的理念、公共服務(wù)的理念、公正的理念、公共信用的理念、公共責任的理念和廉潔清正的理念等。其核心是要求公務(wù)員要通過公正的履行公務(wù)，謀求社會的公平正義。為此，必須在公務(wù)員立法和公務(wù)員制度建構(gòu)時，確立保障公務(wù)員利益中立的具體原則、制度機制和程序規(guī)則以及公務(wù)員利益中立的行為規(guī)范。這在我國社會利益多元分化和貧富嚴重不均的現(xiàn)在，要實現(xiàn)政府和公務(wù)員在貧富利益群體之間保持利益中立的態(tài)度和公平公正的執(zhí)行公務(wù)，是亟需建立的一項憲政制度。

　　綜上所述，我們提出上述構(gòu)想和建議，其用意就在于推動公務(wù)員的憲政立法與公務(wù)員制度的憲政建設(shè)。這對我國《公務(wù)員法》的制定還是發(fā)揮了作用的。現(xiàn)行《公務(wù)員法》一方面擴大了公務(wù)員的范圍，第二條規(guī)定“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員�！倍�且，第三條所規(guī)定的《公務(wù)員法》適用范圍是“公務(wù)員”，而未特指行政機關(guān)公務(wù)員，只是規(guī)定“法律對公務(wù)員中的領(lǐng)導成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定，從其規(guī)定。”可見，不論是公務(wù)員的范圍還是《公務(wù)員法》的適用范圍，我國現(xiàn)行公務(wù)員制度都沒有局限于狹義的行政法治層面，而屬于憲政層面。從這個視角，可以對我國學者圍繞公務(wù)員范圍問題所提出的種種質(zhì)疑，作出有說服力的解釋。（1）此次《公務(wù)員法》立法，是一種憲政立法，而非僅僅是行政立法，它有利于保障我國憲法的權(quán)威性和法制的統(tǒng)一性，因此，它不是簡單的體制回歸，而是我國公務(wù)員制度的憲政進步。（2）實行公務(wù)員的大范圍和公務(wù)員法的小適用并行的立法機制，雖然由于政治制度的區(qū)別，與西方公務(wù)員制度之間有具體的差別，但在憲政化方面卻是有共通性的，這恰好在公務(wù)員制度的憲政建設(shè)層面上與西方公務(wù)員制度之間更具可比性。（3）基于公務(wù)員制度建設(shè)的憲政理念，在公務(wù)員管理基本法中，對法官等進行公務(wù)員身份的確認，是國家總體人事管理的需要。由于在具體管理過程中，法官等主要適用《法官法》等公務(wù)員特別法，因此，并不會使法官行政化或者使立法、司法與行政等部門之間的功能變得更加模糊。

　　當然，由于某種受制于憲政制度總體發(fā)展水平的原因，我國現(xiàn)行公務(wù)員制度的憲政化還剛剛開始，更表現(xiàn)為形式性狀態(tài)，現(xiàn)行《公務(wù)員法》在憲政層面上還很不完善。比如說，作為公務(wù)員制度的憲政基礎(chǔ)與重要機制的“政務(wù)官”與“事務(wù)官”的雙軌制機制和公務(wù)員利益中立的行為規(guī)范沒有確立。另外，廣義公務(wù)員的范圍是否要擴大到黨群機關(guān)工作人員；
如何在憲政層面上建立符合各自職能需要的各具特色的公務(wù)員制度等，這些都是值得進一步的思考。正因為這樣，需要學者更多地從憲政層面上關(guān)注、研究和推動我國《公務(wù)員法》的修改和公務(wù)員制度的完善。

　　第二部分 立法建議

　　在調(diào)研報告的第三部分，我們從制定《公務(wù)員法》應當遵循的基本原則、對我國公務(wù)員管理立法的總體構(gòu)想和起草《公務(wù)員法》的具體建議這三個方面，提出了立法建議。為有助于我國《公務(wù)員法》的修改和公務(wù)員制度的完善，現(xiàn)附列如下：

　　 一、制定《公務(wù)員法》應當遵循的基本原則

　�。ㄒ唬﹫猿贮h管干部與依法管理公務(wù)員相結(jié)合的原則

　　黨管干部原則是黨和國家干部管理制度的根本原則，其實質(zhì)是要保證黨對干部人事工作的領(lǐng)導權(quán)和對重要干部的管理權(quán)；
法治原則是現(xiàn)代人事管理的基本原則，強調(diào)人事管理必須依法辦事。堅持黨管干部與依法管理公務(wù)員相結(jié)合，就要求我們，在制定《公務(wù)員法》的過程中，一是要盡量體現(xiàn)我們黨關(guān)于干部管理的一些成型的制度和成熟的做法，實現(xiàn)《公務(wù)員法》與我們黨內(nèi)法規(guī)、政策的有機銜接。二是要健全《公務(wù)員法》的配套法規(guī)，對公務(wù)員管理的各方面、各環(huán)節(jié)依法進行科學管理。

　�。ǘ�）堅持原則性要求與操作性規(guī)范相結(jié)合的原則

　　即將制定的《公務(wù)員法》是我國公務(wù)員管理的基本法，應當對公務(wù)員管理的基本原則和基本制度作出規(guī)定，只有這樣，《公務(wù)員法》才可能具有指導性、普遍性和原則性。但同時，也應當具有可操作性，以體現(xiàn)其作為公務(wù)員管理基本法的規(guī)范性和權(quán)威性。具體而言，就是在制定《公務(wù)員法》的過程中，在保持公務(wù)員總法特色的同時，增加條文的數(shù)量，將中央和地方現(xiàn)行公務(wù)員管理法律規(guī)范中的基本的、成熟的內(nèi)容，都盡量規(guī)定在《公務(wù)員法》中。

　�。ㄈ�）堅持合理繼承與大膽創(chuàng)新相結(jié)合的原則

　　《公務(wù)員法》的制定，是我國公務(wù)員管理法治化的又一里程碑。在這個過程中，我們既要充分總結(jié)《國家公務(wù)員暫行條例》實施以來的有益經(jīng)驗，合理繼承我國干部人事制度改革的成功做法，科學借鑒國外公務(wù)員法律制度可取之處，又要根據(jù)客觀社會的發(fā)展變化，適應建設(shè)有中國特色公務(wù)員制度的需要，按照“三個代表”的要求，與時俱進地推進公務(wù)員法律制度和管理機制的創(chuàng)新。

　�。ㄋ模﹫猿謬栏竦囊�(guī)范管理與充分的保障救濟相結(jié)合的原則

　　所謂“嚴格規(guī)范管理”，就是強調(diào)公務(wù)員的義務(wù)和責任，通過健全公務(wù)員行為規(guī)范，加強對公務(wù)員的依法管理，促進公務(wù)員依法辦事、高效行政，忠實地履行自己的法定職責和義務(wù)；
所謂“充分保障救濟”，就是指根據(jù)權(quán)利義務(wù)相一致的原則，在嚴格規(guī)范管理公務(wù)員的前提下，充分保障公務(wù)員的合法權(quán)利和利益，使公務(wù)員擁有與履行職責、義務(wù)相適應的工作與生活條件、待遇和保障，在公務(wù)員合法權(quán)益受到侵害時，給予充分的救濟。

　　二、對我國公務(wù)員管理立法的總體構(gòu)想（見前述，此略）

　　三、對修訂《國家公務(wù)員條例》，起草《公務(wù)員法》的具體建議

　　以《條例》為參照藍本，我們對起草《公務(wù)員法》提出以下修改建議。

　�。ㄒ唬�“總則”部分

　　1．在對《公務(wù)員法》立法目的的表述中，加入保障公務(wù)員合法權(quán)益的內(nèi)容。將第一條改為為了加強對國家公務(wù)員的科學管理，保障國家公務(wù)員的合法權(quán)益，提高管理效能，根據(jù)憲法，制定本法。

　　2．適應公務(wù)員范圍的擴大，對《暫行條例》第三條、第五條進行修改。在我國公務(wù)員的范圍和《公務(wù)員法》適用范圍方面，可作如下規(guī)定：

　　在國家機關(guān)和政治機關(guān)中任職的工勤人員以外的工作人員，是國家公務(wù)員。

　　國家公務(wù)員分為一般職和特別職。特別職公務(wù)員包括黨政領(lǐng)導干部及法院、檢察院的法官、檢察官；
一般職公務(wù)員包括除特別職公務(wù)員及工勤人員以外的在國家機關(guān)和政治機關(guān)中任職的工作人員。

　　本法適用于一般職公務(wù)員。特別職公務(wù)員按有關(guān)法律和規(guī)章的特別規(guī)定進行管理，沒有特別規(guī)定的，依照本法管理。

　�。ǘ�）“義務(wù)與權(quán)利”部分

　　在權(quán)利方面，將第七條第六款“提出申訴和控告”改為提出申訴、控告、人事仲裁和人事訴訟。

　�。ㄈ�）“職位分類”部分

　　對一般職公務(wù)員的分類管理，可作如下規(guī)定：

　　在職位分類制度確立之前，將一般職公務(wù)員分為三種職類：一般行政類，即在機關(guān)中從事決策、指揮、協(xié)調(diào)和機關(guān)事務(wù)等方面工作的公務(wù)員；
管理執(zhí)行類，即面向公眾從事管理活動和執(zhí)法、執(zhí)紀工作的人員；
專業(yè)技術(shù)類，即在純專業(yè)技術(shù)崗位上工作的人員。

　�。ㄋ模�“錄用”部分

　　1．根據(jù)建立分級分類公務(wù)員考試錄用制度的要求，新增一條，對公務(wù)員的錄用作出規(guī)定：

　　國家公務(wù)員的錄用分為A、B、C三類。

　　A類錄用，適用于擔任主任科員以下非領(lǐng)導職務(wù)的國家公務(wù)員，采用公開考試、嚴格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉藴蕮駜?yōu)錄用。

　　B類錄用，適用于擔任領(lǐng)導職務(wù)或者助理調(diào)研員以上非領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員，采用公開選拔方式任用。

　　C類錄用，適用于專門技術(shù)類公務(wù)員和特殊職位的國家公務(wù)員，采用資格審查或者其他測評辦法錄用。

　　2．明確規(guī)定報考國家公務(wù)員應當具備的基本條件，并且，對“錄用主管機關(guān)批準的其它條件”進行限制，規(guī)定不得在性別、地域、身體等方面設(shè)置歧視性條件，以保障公民平等就業(yè)的權(quán)利。

　　3．增加一條，規(guī)定國家實行面試考官資格制度，建立專業(yè)化的公務(wù)員考試專家隊伍。

　�。ㄎ澹�“考核”部分

　　1．為推進公務(wù)員考核工作的科學性，建議明確規(guī)定國家公務(wù)員考核采取定性與定量相結(jié)合的方式進行。

　　2．對年度考核結(jié)果增設(shè)一個“基本稱職”檔次，修改第二十五條第一款為年度考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次。(點擊此處閱讀下一頁)

　�。�六）“獎勵”部分

　　建議對獎勵工作的綜合管理機關(guān)作明確規(guī)定，針對實際中存在獎勵項目過多過濫、名稱級別混亂的情況進行規(guī)范。

　�。ㄆ撸�“紀律”部分

　　建議對公務(wù)員行為作禁止性規(guī)定的同時，新增一條，規(guī)定公務(wù)員必須作的行為。

　　國家公務(wù)員應當進行任職宣誓。誓詞為：“我將忠實地遵守憲法和法律，廉潔奉公，恪盡職守，竭誠為祖國為人民服務(wù)”。

　　國家公務(wù)員應當依法申報財產(chǎn)。

　�。ň牛�“培訓”部分

　　為了保證公務(wù)員的培訓經(jīng)費和培訓時間，建議在第五十二條增加一款，規(guī)定公務(wù)員培訓費用列入各級財政預算，�？顚Ｓ谩�對新錄用人員和晉升領(lǐng)導職務(wù)的人員，必須進行培訓；
對在職國家公務(wù)員更新知識的培訓，應當保證一定的時間。

　�。ㄊ�）“工資保險福利”部分

　　1．為改革工資制度，簡化工資結(jié)構(gòu)，貫徹同工同酬原則，建議將第六十四條修改為：

　　國家公務(wù)員的工資制度貫徹按勞分配和同工同酬原則。

　　國家公務(wù)員采取分類職等工資制。

　　國家公務(wù)員按國家規(guī)定享受地區(qū)津貼、特殊崗位津貼和其他津貼。公務(wù)員的各類津貼由各地根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展情況確定并報中央批準，由地方財政統(tǒng)一發(fā)放。

　　2．把公務(wù)員工資確定的參照標準由“國有企業(yè)”改為“企業(yè)”。將《暫行條例》第六十六條改為：國家公務(wù)員的工資水平與企業(yè)相當人員的平均工資水平大體持平。至于與哪些企業(yè)如何進行工資水平的平衡比較，可以由專門的法律予以規(guī)定。

　　3．明確規(guī)定公務(wù)員工資調(diào)整的頻率，刪除工資只升不降的表述。將《暫行條例》第六十七條改為：國家根據(jù)國民經(jīng)濟的發(fā)展和生活費用價格指數(shù)的變動，每兩年調(diào)整公務(wù)員工資標準。

　�。ㄊ�一）“辭職辭退”部分

　　1．縮短公務(wù)員辭職審批期限。將《暫行條例》第七十一條國家公務(wù)員提出辭職后，“任免機關(guān)應當在3個月內(nèi)予以審批”，改為任免機關(guān)應當在1個月內(nèi)予以審批。

　　2．把辭退公務(wù)員“連續(xù)兩年考核被確定為不稱職”的規(guī)定改為在五年內(nèi)累計兩年考核被確定為不稱職。

　�。ㄊ�二）“退休”部分

　　對于國家公務(wù)員的退休及退休后的管理應當作更詳細的規(guī)定。

　　1．增加一條，對高層次專家、高學歷技術(shù)類公務(wù)員延長退休年齡作出規(guī)定。

　　2．將《暫行條例》第八十條關(guān)于“國家公務(wù)員退休后，享受國家規(guī)定的養(yǎng)老保險金和其他各項待遇”的規(guī)定，改為：國家公務(wù)員退休后，進入統(tǒng)一的公務(wù)員退休保障系統(tǒng)（或社會保障系統(tǒng)），享受國家規(guī)定的養(yǎng)老保險金和其他各項待遇。

　　3．增加一條，規(guī)定國家公務(wù)員退休后，2年內(nèi)到與退休前工作機關(guān)有隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)關(guān)系的企業(yè)或者營利性的事業(yè)單位任職，須經(jīng)原任免機關(guān)批準。

　�。ㄊ�三）將“申訴控告”一章改為“人事爭議”

　　為了依法保障和救濟國家公務(wù)員的合法權(quán)益，需要加強對申訴控告的規(guī)定，增加對“人事仲裁與人事訴訟”內(nèi)容的規(guī)定。

　　1．將《暫行條例》第八十一條改為：

　　國家公務(wù)員對管理機關(guān)做出的涉及本人權(quán)益的下列人事處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起30日內(nèi)向原處理機關(guān)申請復核，或者向有管轄權(quán)的人事管理委員會提出申訴。

　�。�1）行政處分；

　　（2）辭退；

　�。�3）降職；

　�。�4）年度考核定為不稱職或基本稱職；

　�。�5）辭職未被批準；

　�。�6）法律、法規(guī)規(guī)定可以提出申訴的其他人事處理決定。

　　國家公務(wù)員對行政處分決定不服的，向行政監(jiān)察機關(guān)申訴。

　　2．增加一條規(guī)定：

　　對不服降職、年度考核定為不稱職或基本稱職等決定而提起的申訴，受理機關(guān)所作出的處理決定，為最終決定。

　　國家公務(wù)員對于受理申訴的人事管理委員會就如下事項作出的申訴處理決定不服的，可以依法向上一級人事管理委員會申請復審或者向人民法院提起人事行政訴訟。

　　（1）行政處分；

　�。�2）辭退；

　　（3）辭職未被批準；

　�。�4）法律、法規(guī)規(guī)定可以提起人事行政訴訟的其他人事申訴處理決定。

　　3．增加一條規(guī)定：

　　國家公務(wù)員與管理機關(guān)之間因錄用、調(diào)動、履行聘任合同等發(fā)生人事爭議，應當在爭議發(fā)生之日起60日內(nèi)向人事仲裁機關(guān)申請仲裁。

　　4．增加一條，規(guī)定：

　　當事人在人事仲裁過程中的地位平等，適用法律、法規(guī)平等。

　　人事仲裁，應當遵循及時、公平、合理的原則。先行調(diào)解原則。以事實為依據(jù)，以法律為準繩。

　　5．增加一條規(guī)定：

　　對仲裁裁決無異議的，當事人必須履行。當事人對仲裁裁決不服的，可以在收到仲裁裁決書之日起15日內(nèi)依法向作出仲裁裁決的人事爭議仲裁委員會申請重新仲裁或者依法向人民法院提起人事行政訴訟。一方當事人在法定期限內(nèi)不申請仲裁或不起訴又不履行仲裁裁決的，另一方當事人可以申請同級人事管理委員會保障執(zhí)行或申請人民法院強制執(zhí)行。

　　6．將《暫行條例》第八十二條改為：

　　國家公務(wù)員對于管理機關(guān)及其領(lǐng)導人員侵犯其合法權(quán)益的行為，向行政監(jiān)察機關(guān)提出控告。

　　受理國家公務(wù)員控告的行政監(jiān)察機關(guān)必須按照有關(guān)法律規(guī)定作出處理。

　　7．增加一條規(guī)定：

　　國家公務(wù)員對于受理控告機關(guān)作出的控告處理決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

　　8．增加一條規(guī)定：

　　國家制定專門的法律、法規(guī)對人事行政訴訟予以規(guī)定。在未制定《人事行政訴訟法》以前，參照適用《行政訴訟法》。

　　（十四）增加“法律責任”一章，對公務(wù)員法實施過程中的違法責任進行規(guī)定。

　　1．將《暫行條例》第八十四條歸入“法律責任”一章。改為管理機關(guān)對國家公務(wù)員處理錯誤的，應當及時予以糾正；
造成名譽損害的，應當負責恢復名譽、消除影響、賠禮道歉；
造成經(jīng)濟損失的，應當負賠償責任。

　　2．將第八十六條修改并歸入“法律責任”一章，將“對有下列違反本法規(guī)定情形的，根據(jù)不同情況，由縣級以上人民政府或者人事部門按照下列規(guī)定處理”改為對有下列違反本法規(guī)定情形的，根據(jù)不同情況，由有權(quán)機關(guān)按照下列規(guī)定處理。

　　在該條的最后加上構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　3．增加一條，規(guī)定：

　　國家行政機關(guān)對國家公務(wù)員處理有誤，而且不按有權(quán)機關(guān)決定給予糾正，或者對申訴人、控告人進行打擊報復的，對直接負責的主管和其他直接責任人員依法給予行政處分。構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責任。

　　4．增加一條，規(guī)定：

　　被申訴人阻撓、變相阻撓公務(wù)員依法提出申訴的，對直接負責的主管和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；
進行報復陷害的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分；
構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　5．增加一條，規(guī)定：

　　人事仲裁工作人員在仲裁活動中徇私舞弊、收受賄賂、敲詐勒索、濫用職權(quán)、侵犯當事人合法權(quán)益的，由所在單位或上級機關(guān)給予行政處分；
構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　6．增加一條，規(guī)定：

　　國家公務(wù)員在申訴、控告中捏造事實、弄虛作假、誣陷他人的，由管理機關(guān)根據(jù)情節(jié)輕重給予批評或者行政處分；
給他人造成名譽損害的，應當負責恢復名譽、消除影響、賠禮道歉；
給國家和他人造成經(jīng)濟損失的，應當負賠償責任。

　　7．增加一條，規(guī)定：

　　申訴受理機關(guān)工作人員在申訴處理活動中，徇私舞弊或者有其他瀆職、失職行為的，依法給予警告、記過、記大過的行政處分；
情節(jié)嚴重的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分；
構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　附：刑法有關(guān)條文

　　第四百一十八條 國家機關(guān)工作人員在招收公務(wù)員、學生工作中徇私舞弊，情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役。

　　（十五）將“管理與監(jiān)督”一章改為“人事機關(guān)”，并將其在《公務(wù)員法》中的位置提前到第二章

　　1．增加一條，規(guī)定：

　　設(shè)立國家及地方（縣級以上）各級人事管理委員會，由全國人大及地方各級人大選舉產(chǎn)生，負責公務(wù)員管理的立法和監(jiān)督工作。

　　2．增加一條，規(guī)定：

　　國家人事管理委員會設(shè)立人事立法廳，地方各級人事管理委員會設(shè)立人事立法委員會，分別負責國家及地方人事立法的規(guī)劃、建議、審查和協(xié)調(diào)工作。

　　3．增加一條，規(guī)定：

　　國家人事管理委員會設(shè)立人事仲裁公正廳，地方各級人事管理委員會設(shè)立人事爭議仲裁委員會，分別負責處理管轄范圍內(nèi)的人事爭議。

　　4．將《暫行條例》第八十五條修改為：

　　國務(wù)院人事部負責中央國家行政機關(guān)公務(wù)員的管理工作。

　　縣級以上地方人民政府人事部門，負責本轄區(qū)內(nèi)國家公務(wù)員的管理工作。

　　5．增加一條，規(guī)定：

　　各級人事管理委員會指導和監(jiān)督政府人事部門的工作。

　　部門內(nèi)設(shè)人事管理機構(gòu)在人事管理委員會及政府人事部門的指導下開展工作。

　　6．增加一條，規(guī)定：

　　從事人事管理工作的公務(wù)員，必須熟悉人事業(yè)務(wù)，并能堅持原則，公道正派，依法辦事，具有改革創(chuàng)新的精神，善于發(fā)現(xiàn)人才與合理使用人才。

　　附件一：

　　《中華人民共和國公務(wù)員法》（目錄框架）

　　第一章 總則

　　第二章 人事機關(guān)

　　第三章 義務(wù)與權(quán)利

　　第四章 職位分類

　　第五章 錄用

　　第六章 考核

　　第七章 獎勵

　　第八章 紀律

　　第九章 職務(wù)升降

　　第十章 職務(wù)任免

　　第十一章 培訓

　　第十二章 交流

　　第十三章 回避

　　第十四章 工資保險福利

　　第十五章 辭職辭退

　　第十六章 退休

　　第十七章 人事爭議（申訴控告與仲裁訴訟）

　　第十八章 法律責任

　　第十九章 附則

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　　【1】張康之等著：《探討公務(wù)員制度的代表性》，《湘潭大學學報》（哲學社會科學版）2004年第1期，第1頁。

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