一、引言

　　一般認為，治理問題最初引起重視，是出于國際組織和跨國公司改善受援國或投資國社會政治環(huán)境的努力。但是，治理問題之所以在近年來日益受到世界各國普遍的重視，更深刻的原因在于政府體制和市場體制的局限性和在若干領(lǐng)域中的失效。治理是一種公共管理行為，是價值因素較少而技術(shù)因素較多的政治行為。國家的治理體制，是國家政治體制的重要內(nèi)容，治理改革因而也是政治體制改革的重要內(nèi)容。無論在哪一個國家，在哪一種政治制度下，由哪一個政黨執(zhí)政，執(zhí)政當局都希望其治下的社會政治經(jīng)濟生活更加安定有序，廣大公民對現(xiàn)實政治更加滿意。換言之，都希望有更好的治理。因而，什么是更好的治理，什么是善治，什么是不好的治理，什么是壞的治理？這些問題便自然受到了普遍的關(guān)注和重視。這些問題都事關(guān)對國家治理現(xiàn)狀的評估。要對社會治理狀況進行合理的評估，首先就要建立一套治理評估的標準。

　　確立一套治理評估體系，是正確而客觀地認識國家治理狀況的前提。只有憑借一系列的標準，人們才能判斷治理的績效，肯定治理的成績，發(fā)現(xiàn)治理的問題，比較治理的優(yōu)劣。只有通過治理評估，才可以發(fā)現(xiàn)治理的現(xiàn)實狀態(tài)與理想狀態(tài)的差距，明確治理改革的方向，從而推動和引導(dǎo)國家的民主治理改革。通過對國家治理的評估，還可以發(fā)現(xiàn)不同國家之間在治理結(jié)構(gòu)和治理體制方面的異同，更好地了解和尊重民族國家的治理特色，拓展國家間的治理合作，推進全球的民主治理。任何一套治理評估標準，都體現(xiàn)著一定的政治理念和政治現(xiàn)實，確立國家治理評估體系的過程，實際上也是一種將政治學(xué)理念與現(xiàn)實政治分析相結(jié)合的過程，是一個檢驗并提升政治理念的過程。

　　20世紀90年代，隨著治理理論的興起，對治理評估的理論研究和實際應(yīng)用也隨之受到普遍關(guān)注。最早確立完整的治理標準，并對主權(quán)國家的治理狀況進行整體性評估的是一些著名的國際組織，例如聯(lián)合國開發(fā)署（UNDP）、經(jīng)合組織（OECD）、世界銀行（WB）等。據(jù)世界銀行有關(guān)部門統(tǒng)計，目前經(jīng)常使用的治理評估指標體系大概有140種。其中影響較大的有世界銀行的“世界治理指標”（WorldwideGovernanceIndicators,WGI）,聯(lián)合國人類發(fā)展中心的“人文治理指標”（HumaneGovernanceIndicators,HGI），聯(lián)合國奧斯陸治理研究中心的“民主治理測評體系”(MeasuringDemocraticGovernance)和經(jīng)合組織（OECD）的“人權(quán)與民主治理測評”指標體系（MeasuringHumanRightsandDemocraticGovernance）。世界銀行的WGI體系研發(fā)較早，應(yīng)用也比較廣泛，從1996年開始世界銀行就以此對213個國家先后進行過7次評估。這套評估指標體系包括發(fā)言權(quán)與責(zé)任性（VoiceandAccountability）、政治穩(wěn)定與無暴力（PoliticalStabilityandAbsenceofViolence）、政府效益（GovernmentEffectiveness）、管制質(zhì)量（RegulatoryQuality）、法治(RuleofLaw)、遏制腐敗（ControlofCorruption）。聯(lián)合國人類發(fā)展中心的HGI體系包括經(jīng)濟管理、政治治理和公民治理三方面的內(nèi)容。奧斯陸治理中心的評估體系根據(jù)窮人和性別優(yōu)先的原則，圍繞參與、代表、責(zé)任、透明、回應(yīng)、效益、公正等民主治理的七個要素確立了一整套別具特色的民主治理指標體系。

　　除了聯(lián)合國系統(tǒng)和政府間組織的治理評估體系之外，一些重要的國際公民社會組織和西方發(fā)達國家也紛紛根據(jù)自己的價值取向發(fā)展起各種專項的治理評估指標體系。其中影響較大的有大赦國際、透明國際、自由之家,以及美國國務(wù)院和英國發(fā)展署的各國人權(quán)和治理評估。大赦國際和美國國務(wù)院的評價體系重點在各國的人權(quán)狀況。大赦國際（AmnestyInternational）發(fā)布年度《世界人權(quán)現(xiàn)狀報告》(StateoftheWorld"sHumanRights)，美國國務(wù)院(U.S.StateDepartment)則發(fā)布年度的《世界各國人權(quán)狀況》(TheCountryReportsonHumanRights)。透明國際（TransparencyInternational）主要評估世界各國的腐敗狀況，發(fā)布年度《全球清廉指數(shù)》(TransparencyInternationalCorruptionPerceptionsIndex)。自由之家(FreedomHouse)主要評估各國的新聞與宗教自由狀況，發(fā)布年度《世界各國新聞自由度調(diào)查報告》（PressFreedomintheWorldSurvey）和《國際宗教自由報告》(InternationalReligiousFreedomReport)。這些國際組織和西方機構(gòu)研制的不同治理評估體系，其共同的地方，就是希望依據(jù)一套普遍適用的評價標準，對世界各國的治理狀況進行測量。其最大的優(yōu)點，是使得世界不同國家之間有一個衡量治理狀況的共同尺度，藉此可以對各國的治理水平和民主法治狀況進行比較。然而，這個優(yōu)點也恰恰是它們的最大不足。其一，各民族國家在歷史文化、政治制度和經(jīng)濟發(fā)展水平等方面存在著巨大的差異，很難用一個普遍的標準加以測量。其二，這些評估所必需的基本數(shù)據(jù)和調(diào)查材料往往難以獲得，即使能夠獲得相關(guān)數(shù)據(jù)，也往往既不全面，也不準確。如果被評估國家不合作，甚至連最基本的數(shù)據(jù)也得不到。沒有全面而可靠的數(shù)據(jù)，任何評估也不可能得出正確的結(jié)果。其三，這些國際組織大多為西方發(fā)達國家所控制，其評估體系也多為西方專家學(xué)者研制，即使研制人員主觀上努力想做到“價值中立”，最終的評估標準難免受西方中心主義價值觀的影響。不少人直接批評說，這些所謂的“普世價值”其實就是“西方價值”，特別是“美國價值”。所謂的“普遍標準”其實就是“西方標準”。由于這兩個原因，上述國際性治理評估的客觀性、公正性和權(quán)威性一直受到嚴重的懷疑，其評估結(jié)果也難以被評估者及其他第三者所接受。有時，還因此而誘發(fā)嚴重的政治和外交沖突。如大赦國際和美國國務(wù)院的《世界各國人權(quán)報告》每次發(fā)布年度結(jié)果時，都會遭到相關(guān)國家的猛烈批評。例如，針對美國國務(wù)院對中國人權(quán)狀況的指責(zé)，中國國務(wù)院新聞辦公室也發(fā)布年度《美國人權(quán)狀況報告》。

　　為了克服這些致命的弱點，近些年來一些國際組織正努力與主權(quán)國家合作，試圖確立基于國別的國家治理評估系統(tǒng)。如果這種努力能夠成功，那么就有可能將治理評估的普遍性與特殊性結(jié)合起來，既體現(xiàn)國際社會和全人類對民主治理的共同價值追求，又充分反映每個民族國家各不相同的實際情況。此外，如果能夠得到主權(quán)國家的支持與合作，評估所需要的數(shù)據(jù)材料就容易得到，評估活動也會變得相對容易。因此，這是一種值得鼓勵的努力方向，它也開始得到一些發(fā)展中國家的響應(yīng)和支持。例如，在聯(lián)合國開發(fā)署下屬的有關(guān)機構(gòu)的幫助下，菲律賓、蒙古和馬拉維等國家就已經(jīng)開發(fā)出了既適合本國特點，又得到聯(lián)合國組織認可的國家治理評估體系。但這種努力還剛剛開始，它的成功在很大程度上將取決于主權(quán)國家自己是否對治理評估的標準和程序有足夠的重視，并且有相應(yīng)的理論準備，開始研發(fā)國內(nèi)的治理評估體系。

　　二、治理評估的重要意義

　　事實上，近些年來不少主權(quán)國家也開始重視治理評估的理論研究與實際測評，紛紛發(fā)展起各種國內(nèi)的治理評估體系。造成這種情況的原因，首先當然是為了改善國內(nèi)的治理，推動國內(nèi)的民主進程，引導(dǎo)治理改革的方向。另一個原因，則是為了抗衡國際組織的各種治理評估，掌握在治理評估方面的主動權(quán)和話語權(quán)。與現(xiàn)實政治的這種需要相適應(yīng)，治理評估也因此成為政治學(xué)研究的一個熱點問題，中國也不例外。無論從理論上說，還是從實踐上說，治理評估，或者更確切地說，對社會政治經(jīng)濟發(fā)展狀況的評估，正受到中國政府和學(xué)者的日益重視。從21世紀初之后，中國學(xué)術(shù)界開始日益重視公共治理的評估，并試圖建構(gòu)起適合中國國情的評價體系。學(xué)術(shù)界的各種治理評估體系，可以分別從兩個角度進行分類。從評估體系的目的來看，可以分為研究性和實用性的兩類。研究性的評估體系，主要不是為了實際測評，而是為了提供理論上的指導(dǎo)。俞可平于2002年發(fā)表的“中國民主治理評價標準”，就屬于這一類。實用性的評估體系，其主要目的就是實際測評。例如，中央編譯局和廈門市“生態(tài)文明”聯(lián)合課題組研制的“生態(tài)文明（城鎮(zhèn)）指標體系”，其目的就是為了實際測評城鎮(zhèn)生態(tài)文明的程度。從評估體系的內(nèi)容來看，可以分為綜合的和專項的兩類。綜合性的評估體系，除了包含政府治理的內(nèi)容外，還包括經(jīng)濟發(fā)展水平、文化教育和生態(tài)保護等其他內(nèi)容，如各種“和諧社會評估指標體系”和“小康社會評價指標體系”。專項的評估體系，其內(nèi)容相對集中于公共治理，或治理中的某項內(nèi)容，如“社會穩(wěn)定指標體系”或“城市法治環(huán)境評估指標體系”等等。隨著國內(nèi)學(xué)術(shù)界對治理評估的重視，各級政府部門也從過去簡單的干部考核，發(fā)展到對政府績效和社會發(fā)展的整體性評估。與學(xué)術(shù)評估體系不同，政府的評估體系則完全是實用的，即用以實際測評本級或下級政府的績效，或當?shù)氐纳鐣�治理總體水平。

　　盡管對公共治理的評估已經(jīng)開始受到學(xué)術(shù)界和政府的日益重視，甚至成為熱點問題之一，最近幾年一下子發(fā)展起了至少數(shù)十套政府績效、和諧社會、小康社會、科學(xué)發(fā)展觀或公共治理的指標體系，在推動治理評估的科學(xué)化和合理化方面取得了明顯的成績。但毋庸諱言，無論在治理評估的理論研究方面，還是在實際操作方面，仍然存在著許多嚴重的問題。首先，大多數(shù)評估指標體系的內(nèi)容十分龐雜，主題和重點不突出，目標不明確，以致即使成功取得了相關(guān)數(shù)據(jù)，仍然難以客觀地反映社會的治理狀況。其次，多數(shù)評估指標體系的操作性和可行性非常低。絕大多數(shù)評估指標體系的研制者都聲稱是為了實際的測評，但無論是從標準的科學(xué)性、數(shù)據(jù)的可靠性和程序的合理性等角度看，多數(shù)指標體系都不免是紙上談兵，不能付諸實踐。再次，指標和標準設(shè)置不夠科學(xué)。指標和標準的設(shè)置，是治理評估的核心環(huán)節(jié)，如果指標和標準不能準確和全面地反映治理的水平和現(xiàn)狀，那么，由此而產(chǎn)生的治理評估不僅沒有積極效果，很可能還會產(chǎn)生十分消極的后果。最后，相關(guān)的數(shù)據(jù)資料缺乏可靠性。測量治理指標的相關(guān)數(shù)據(jù)不僅難以獲得，而且即使獲得的數(shù)據(jù)材料也往往缺乏可靠性。因為治理指標所需要的許多數(shù)據(jù)，有些在政治上有敏感性，有些又主觀因素較多，它們都會嚴重影響其可靠性。上述四個問題其實也是世界上所有治理評估指標體系共同面臨的困難，這也是為什么公共治理的評估比其它評估難度更大的原因所在。但在公共治理評估剛剛起步的中國，這些問題就更加突出，難度也因而更大。

　　雖然各國對于善治的理解各不相同，但每個國家都希望有良好的治理，世界各國都普遍地把善治當作政治發(fā)展的理想狀態(tài)。從政治發(fā)展的這種趨勢來看，對公共治理特別是對政府治理績效的評估，必然會變得日益重要，也會更加受到各國的重視。無論從歷史傳統(tǒng)看，還是從現(xiàn)實生活看，政府和公共權(quán)力部門在中國的社會發(fā)展中都起著關(guān)鍵的作用，公共治理或政府治理對于中國社會來說，其作用甚至比西方社會更重要。中國政府提出的一些重要戰(zhàn)略目標，都離不開良好的公共治理，例如科學(xué)發(fā)展、和諧社會、小康社會和政治文明都包含著善治的內(nèi)容�？梢哉f，建立一套比較科學(xué)和合理的國家治理評估體系，對于中國來說意義尤其重大。

　　三、中國治理評估框架的若干原則和重點領(lǐng)域

　　建立一套適用于測評中國治理狀況的指標體系，有一些共同的原則需要遵循。例如，這樣一套指標體系必須具有簡便性、實用性和操作性，數(shù)據(jù)材料容易獲得，評估活動也切實可行。應(yīng)當把指標體系的重點放在測量治理的現(xiàn)狀，多數(shù)指標應(yīng)直接反映現(xiàn)存的治理狀態(tài)，但也要充分注意中國民主治理的未來發(fā)展，有適當數(shù)量的指標體現(xiàn)治理的前景。指標的設(shè)置要做到主客觀的相結(jié)合，既有反映治理狀態(tài)的客觀數(shù)據(jù)，又有公民和官員對治理狀況的主觀評價。此外，有兩個原則需要特別強調(diào)。首先要遵循的原則，就是既立足中國改革開放的實踐，同時充分借鑒國際上的治理評估經(jīng)驗。中國是一個發(fā)展中的大國，無論是人口、歷史、文化、政治制度等基本國情，明顯不同于西方國家，中國的治理制度也別具特色。中國的治理指標體系，應(yīng)當最大限度地反映中國的治理特色。但是任何國家的治理都有共同的規(guī)律，(點擊此處閱讀下一頁)

　　也有共同追求的目標，如民主、自由、穩(wěn)定、公正、高效等，中國的治理指標也應(yīng)當反映這些人類共同的規(guī)律和價值。此外，西方國家和國際組織在治理方面比我們先行一步，有不少經(jīng)驗和教訓(xùn)可供我們學(xué)習(xí)借鑒。其次，中國的治理評估指標體系，應(yīng)當緊緊圍繞黨和政府的大政方針，既突出政府治理的重點，又兼及治理的基本內(nèi)容。換言之，一些與治理相關(guān)的重大政策和戰(zhàn)略，都應(yīng)當在治理指標中有所體現(xiàn)，以此作為評價國家治理狀況的基本依據(jù)。

　　在治理評估指標體系中體現(xiàn)中國社會政治經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署，有著特別重要的意義。只有這樣，才能使治理評估起到推進中國特色民主政治的實際作用。因此，在建構(gòu)治理評估框架前，十分有必要回顧一下近年來中國政府正在大力推行的重大發(fā)展戰(zhàn)略。在我們看來，與公共治理有密切關(guān)系的重大國家發(fā)展戰(zhàn)略主要包括：科學(xué)發(fā)展、政治文明、和諧社會、小康社會、新農(nóng)村建設(shè)、服務(wù)型政府、創(chuàng)新型國家和生態(tài)文明。

　　科學(xué)發(fā)展觀是中國社會經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的指導(dǎo)方針和戰(zhàn)略思想，貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀是中國政府目前最重要的任務(wù)。科學(xué)發(fā)展觀強調(diào)發(fā)展，把發(fā)展當作第一要義。但它所要求的是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展，并把以人為本當作是發(fā)展的根本出發(fā)點和最終歸宿。這里所說的科學(xué)發(fā)展，不僅是人與自然的和諧發(fā)展，也是經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)的相互協(xié)調(diào)。從公共治理的角度看，科學(xué)發(fā)展意味著政治進步應(yīng)當與經(jīng)濟進步相適應(yīng)，意味著社會利益的公平分配，意味著人與自然的和睦相處。建設(shè)社會主義的政治文明，被中國政府視為國家的四大長遠發(fā)展戰(zhàn)略目標之一。政治文明的內(nèi)容極為豐富，既包括先進的政治文化和政治價值，也包括先進的政治制度，清廉和文明的政治行為等等，但最主要的內(nèi)容是高度發(fā)達的社會主義民主和法治，包括維護和增加人權(quán)和公民權(quán)利，擴大公民的有序政治參與，依法治國和依法行政，重點推進基層民主和黨內(nèi)民主，以黨內(nèi)民主帶動社會民主等。從某種意義上說，政治文明的程度，實質(zhì)性地反映了民主治理的水平。

　　建設(shè)社會主義和諧社會，也是中國政府確立的國家長遠發(fā)展戰(zhàn)略目標之一。顧名思義，和諧社會就是人與人之間、群體與群體之間、公民與政府之間，以及人與自然之間的和睦相處。胡錦濤主席對什么是和諧社會做過明確的解釋，他說：社會主義和諧社會應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。從胡錦濤主席的權(quán)威解釋中可以看出，和諧社會的諸多要素，如民主法治、公平正義、安定有序等，其實都是公共治理所要達到的理想目標。

　　中國是一個以農(nóng)民為主體的人口大國，農(nóng)村治理的狀況在很大程度上決定著國家的治理狀況。在改善農(nóng)村治理方面，中國政府最重要的戰(zhàn)略舉措是建設(shè)社會主義新農(nóng)村。建設(shè)新農(nóng)村有六項任務(wù)。一是推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，包括加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，形成農(nóng)民增收的長效機制。二是擴大農(nóng)村社會保障，包括幫助困難農(nóng)民，發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)。三是推進農(nóng)村基層民主，搞好村民自治。四是發(fā)展農(nóng)村教育文化事業(yè)，培育造就新型農(nóng)民。五是解決好農(nóng)民實際困難，促進農(nóng)村和諧社會建設(shè)，加強農(nóng)村社會建設(shè)和管理。六是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營體制，統(tǒng)籌促進農(nóng)村各項改革。不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)和治理方式的改善，是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，也是中國未來治理改革的重點領(lǐng)域之一。

　　到2020年建成創(chuàng)新型國家，是中國政府近年來提出的重要國家發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略的核心任務(wù)是，把增強自主創(chuàng)新能力作為發(fā)展科學(xué)技術(shù)的戰(zhàn)略基點，走中國特色自主創(chuàng)新道路，推動科學(xué)技術(shù)的跨越式發(fā)展；
把增強自主創(chuàng)新能力作為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式的中心環(huán)節(jié)，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會；
把增強自主創(chuàng)新能力作為國家戰(zhàn)略，貫穿到現(xiàn)代化建設(shè)各個方面，大力推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新。中國科技創(chuàng)新的基本指標是，到2020年，經(jīng)濟增長的科技進步貢獻率從39%提高到60%以上，全社會的研發(fā)投入占GDP比重從1.35%提高到2.5%。

　　中共十六大提出了到2020年全面建設(shè)小康社會的奮斗目標，中共十七大又進一步對全面建設(shè)小康社會做了詳細闡述。小康社會是一個包括經(jīng)濟發(fā)展、政治民主、文化教育、生態(tài)保護和人民生活水平在內(nèi)的中長期社會發(fā)展綜合目標體系，同時也是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的一個階段性目標。中共十六大為小康社會提出的主要硬性發(fā)展指標，是到2020年實現(xiàn)國民生產(chǎn)總值在2000年的基礎(chǔ)上翻兩番，達到4萬億美元左右。中共十七大在此基礎(chǔ)上又進一步提出，到2020年中國的人均國民產(chǎn)值要在2000年的基礎(chǔ)上翻兩番。除了經(jīng)濟發(fā)展的硬性指標外，中共十六大和十七大也對政治文明、文化教育、生態(tài)環(huán)境和人民生活等提出了明確的要求。小康社會的實現(xiàn)程度，直接反映著中國民主治理的發(fā)展程度。

　　改革開放以來，中國的社會經(jīng)濟現(xiàn)代化取得了舉世矚目的巨大成就，但中國人民在享受現(xiàn)代化甜蜜果實的同時，也為此付出了高昂的代價。其中最沉重的代價，就是環(huán)境惡化、生態(tài)失衡、氣候變暖和資源短缺等等。中國政府清醒地看到了生態(tài)環(huán)境破壞給國家和人民所帶來的嚴重后果，從上個世紀80年代中期開始就重視環(huán)境保護，并將保護環(huán)境和節(jié)約能源當作基本國策，給予最優(yōu)先的考慮。1987年國家發(fā)布《中國自然環(huán)境保護綱要》，1989年全國人大通過《中華人民共和國環(huán)境保護法》，1992年就開始編制并實施《中國21世紀議程》。2007年的中共十七大，首次提出了建設(shè)生態(tài)文明的環(huán)境戰(zhàn)略，其主要內(nèi)容包括改善生態(tài)治理、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、建設(shè)節(jié)約型社會、保持可持續(xù)發(fā)展、樹立環(huán)保意識等重大政策措施。人與自然的和諧程度、生態(tài)文明的發(fā)展程度，都將成為反映中國民主治理程度的重要尺度。

　　隨著政府明確其公共服務(wù)職能，尤其是提出建設(shè)服務(wù)政府的目標后，中國政府在治理改革中日益偏重公共服務(wù)的內(nèi)容。服務(wù)型政府的內(nèi)容，包括提供更多的社會公共品，特別是在環(huán)境保護、生態(tài)平衡、義務(wù)教育、基礎(chǔ)交通、公共安全、社會福利等方面增加公共服務(wù)支出；
簡化行政審批程序，放松政府對社會經(jīng)濟事務(wù)的管制；
改善政府官員的服務(wù)態(tài)度，增強政府與公民之間的相互信任；
強化行政責(zé)任，實行各種形式的承諾制度和問責(zé)制；
努力促進基本公共服務(wù)均等化，加大扶貧和財政轉(zhuǎn)移支付的力度，使經(jīng)濟改革的利益更多地向困難群體和落后地區(qū)傾斜。

　　四、中國治理評估框架

　　上述社會政治經(jīng)濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略策略，直接或間接地關(guān)系到中國的治理改革方向，是建構(gòu)中國治理評估框架必須重點考慮的內(nèi)容。反過來說，上述目標的實現(xiàn)程度，直接或間接地表征著中國民主治理的現(xiàn)狀。中國的治理評估框架，必須充分地反映中國政府實現(xiàn)上述目標的程度。按照這樣的思路，我們認為中國治理評估框架應(yīng)當包括以下12個方面的基本內(nèi)容。公民參與。公民參與是民主治理的基礎(chǔ)，公民參與程度愈高，民主治理的程度也就愈高。衡量中國公民參與狀況最重要的環(huán)節(jié)有兩個，即選舉民主和協(xié)商民主。前者關(guān)系到政府官員是否代表人民，后者關(guān)系到政府政策是否充分體現(xiàn)民意。人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、社區(qū)居民自治制度、職業(yè)自治制度和民族區(qū)域自治制度等構(gòu)成了中國現(xiàn)行民主政治的制度框架。在這一制度框架內(nèi)，體現(xiàn)公民參與程度的主要參照點包括：選舉法規(guī)、直接選舉的范圍、競爭性選舉的程度、村民自治、居民自治、企業(yè)職工自治、重大決策的公眾聽證和協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)民主的發(fā)展程度、社會組織或民間組織的狀況、社會組織的制度環(huán)境、社會組織對國家政治生活的影響。

　　人權(quán)與公民權(quán)。保護和擴大人權(quán)和公民權(quán)，是民主治理最重要的目標。國家的人權(quán)和公民權(quán)的實現(xiàn)狀況，是民主治理的最終結(jié)果。它既體現(xiàn)在國家的法律和政府的政策中，更體現(xiàn)在政府和公民的實際政治生活中。直接反映中國人權(quán)和公民權(quán)狀況的重要領(lǐng)域是：法律對公民權(quán)利的保護、公民權(quán)利的實現(xiàn)程度、婦女、兒童、貧困居民等弱勢群體的權(quán)利保護、對少數(shù)派和不同意見者的保護和寬容、公民和官員的人權(quán)意識、公民合法的游行示威、公民的自我保護能力、公民的維權(quán)，以及對公民的法律救助等。

　　黨內(nèi)民主。中國共產(chǎn)黨是中國唯一的執(zhí)政黨，囊括了社會各個領(lǐng)域中的多數(shù)精英，掌握著國家最重要的立法、行政和司法權(quán)力，黨內(nèi)的民主狀況直接反映著國家的民主狀況。決定黨內(nèi)民主的主要變量有：黨內(nèi)選舉、決策和監(jiān)督法規(guī)、各級黨委領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生方式、黨委推薦和任用干部的民主程度、黨代會的作用、黨委的決策和議事程序、黨內(nèi)的權(quán)力監(jiān)督、黨務(wù)公開的程度、黨代表的直接選舉，以及共產(chǎn)黨與其他民主黨派的政治協(xié)商情況。

　　法治。法治與民主是一個硬幣的兩面，互不可分；
法治也是民主治理的基礎(chǔ)，沒有法治就沒有善治。中國共產(chǎn)黨和中國政府在90年代中期后就正式將建設(shè)社會主義法治國家作為長遠的國家政治發(fā)展目標，因而，法治的實現(xiàn)程度直接反映著民主治理的程度。體現(xiàn)國家法治現(xiàn)狀的主要領(lǐng)域包括：國家的立法狀況、憲法和法律的權(quán)威、黨和政府的依法執(zhí)政和依法行政程度、公民和官員對法律的了解和尊重、法律在實際政治生活中的作用、立法活動和司法活動的自主性和權(quán)威性、律師的作用、官員和公民的法律意識、政府政策的法律審查和司法審判的執(zhí)行情況。

　　合法性。這里所說的是政治學(xué)意義的合法性(Legitimacy)，即政府權(quán)威和政治秩序自覺被公民認可和接受的程度。它既是政府治理的民意基礎(chǔ)，也是民主治理的直接后果。測量政治合法性的主要參考變量有：公民對憲法的認同、公民對黨和政府的認同、法律的權(quán)威和適用性、黨和政府的權(quán)威、公民對基層政府的信任、公民對周圍官員的信任程度、公民對政治現(xiàn)狀的滿意程度、公民對主流意識形態(tài)的認可，以及公民對國家發(fā)展前景的態(tài)度。

　　社會公正。社會公正是指社會的政治、經(jīng)濟和文化權(quán)益在全體公民之間公平而合理的分配，它是社會全面進步的重要尺度，也是社會主義制度的首要價值。社會公正不只是合理的財富分配，還包括機會的均等，其內(nèi)容涉及到政治、社會、文化、教育、司法等各個方面。體現(xiàn)中國目前社會公正程度的重要變量有：基尼系數(shù)、恩格爾系數(shù)、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)發(fā)展差別、教育公平程度、醫(yī)療保健公平程度、就業(yè)公平程度、公共權(quán)力部門中女性的比例、黨政官員的代表性、人大代表和政協(xié)委員的代表性，以及基本公共服務(wù)均等化程度。

　　社會穩(wěn)定。安定的社會秩序和穩(wěn)定的政治局面，直接關(guān)系到公民的生活和社會的發(fā)展，是民主治理的基本目標之一。中國是一個正處于重大轉(zhuǎn)型中的發(fā)展中國家，在社會穩(wěn)定方面面臨著嚴重的挑戰(zhàn)，維護社會穩(wěn)定是中國政府的核心價值之一。衡量中國社會穩(wěn)定的主要參照系數(shù)包括：黨和國家對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)、政府處置突發(fā)事件的能力、政策的延續(xù)性、公民的社會安全感、犯罪率、通貨膨脹率、民族區(qū)域的沖突事件、群體性事件的數(shù)量、自殺率、上訪數(shù)量及比例和公民的社會危機感等。

　　政務(wù)公開。政治透明既直接關(guān)系到民主選舉和民主決策，也直接關(guān)系到政府官員的廉潔和政治腐敗的狀況，對民主治理極其重要。以下這些是直接反映中國政務(wù)公開或政治透明的主要關(guān)注點：政務(wù)公開的法規(guī)及效果、政治傳播渠道的數(shù)量和質(zhì)量、決策過程的公開化程度、行政機關(guān)、法院、檢察院等活動的公開化制度、公民對政治事務(wù)的了解程度、新聞媒體的自主性、公民獲取政治信息的權(quán)利和渠道，以及黨政干部財產(chǎn)收入申報的真實和透明情況等。

　　行政效益。這里所說的行政效益包括行政效率和行政效能兩個方面，它直接體現(xiàn)著政府的治理績效。下列變量直接反映著政府的行政效益：政府的行政成本、黨政干部的行政能力、政府的行政效能、黨政機關(guān)的協(xié)調(diào)程度、決策失誤的概率、公共項目的投入產(chǎn)出率、電子政務(wù)、政府的快速反應(yīng)和處事能力，以及公民對政府決策和處事效率的滿意程度等。

　　政府責(zé)任。政府責(zé)任是政府機關(guān)對公民必須履行的法定職責(zé)，它包括政府依法主動盡職和及時對公民的請求做出負責(zé)的反應(yīng)。體現(xiàn)政府責(zé)任的主要變量有：官員對其行為的負責(zé)程度、對瀆職官員的懲罰、官員與公民的溝通渠道、官員對公民意見的尊重、黨和政府接收和處理公民訴求的機制、黨和政府的決策咨詢機制、政策反饋及決策部門對政策的修訂、政策反映或代表公民要求的程度、公民意見對政府決策的影響，以及行政訴訟的數(shù)量及后果等。

　　公共服務(wù)�，F(xiàn)代民主治理的一個重要趨勢，就是不斷從管制政府走向服務(wù)政府。因此，公共服務(wù)已經(jīng)成為衡量國家民主治理的重要內(nèi)容。以下這些內(nèi)容通常直接反映著中國政府提供公共服務(wù)的狀況：政府預(yù)算公共服務(wù)支出的比例、基本社會保障狀況、9年制義務(wù)教育普及率、基本醫(yī)療保險覆蓋率、政府對窮人和困難者的幫助、政府一站式服務(wù)的普及率、國家提供公共基礎(chǔ)設(shè)施的力度、民對政府服務(wù)的滿意程度，以及政府的生態(tài)治理及其效果等。

　　廉潔。腐敗不僅大大增加交易成本，而且嚴重損害政府的公信力，遏制嚴重的腐敗是中國政府最緊迫的任務(wù)之一。中國政府的廉潔程度集中體現(xiàn)在以下這些方面：廉政法規(guī)及其效果、腐敗官員的數(shù)量及懲處、對政府及黨政干部的經(jīng)濟審計、公共預(yù)算監(jiān)督、權(quán)力的相互制約、公民對政府權(quán)力的制約、新聞輿論監(jiān)督、公眾舉報等社會監(jiān)督，以及黨和政府的自律。

　　盡管我們?yōu)樘剿饕惶走m合中國國情的治理評估框架已經(jīng)做出了相當?shù)呐�力，并且呈現(xiàn)在讀者面前的這套評估框架也在數(shù)次專題會議上征求過不少同行專家的意見，但這個框架仍然是一個原則性的綱要，離具體的測評指標有較大的距離。進而言之，就這些框架性觀點本身而言，也可能會有重要的疏漏，因而它完全是開放性的。我們希望這一問題能引起國內(nèi)同行更多的重視，也期望著專家學(xué)者嚴肅認真的批評建議。

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