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汪玉凱:深化體制改革是城鄉(xiāng)一體化的根本保障

發(fā)布時間:2020-06-15 來源: 短文摘抄 點(diǎn)擊:

  

  中改院與挪威城市區(qū)域研究所于2008年12月6~7日在海口聯(lián)合主辦以“中國農(nóng)村改革的新起點(diǎn):基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)一體化”為主題的“第65次中國改革國際論壇”暨“第4屆中挪社會政策論壇”,邀請國內(nèi)長期從事中國農(nóng)村改革、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究的政府官員、專家學(xué)者,進(jìn)行深入研討。下面是國家行政學(xué)院教授汪玉凱的精彩演講:

  

  汪玉凱:各位來賓大家好!非常高興能夠參加這個論壇,能和大家交流我的一些看法。從十六屆三中全會提出在2020年要基本實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的城鄉(xiāng)一體化這樣一個戰(zhàn)略目標(biāo)以后,有關(guān)城鄉(xiāng)一體化的問題再次引起各方面的關(guān)注,從昨天到今天我聽了很多專家高水平的發(fā)言,但是我覺得首先要對城鄉(xiāng)一體化本身做出界定,昨天也有專家提到這個問題。我想講這么三點(diǎn),第一,城鄉(xiāng)一體化本身的內(nèi)在邏輯是什么,它的基本要求是什么。第二,目前影響中國城鄉(xiāng)一體化的最主要的障礙是什么。第三,我們?nèi)绾瓮ㄟ^深化體制改革給城鄉(xiāng)一體化提供保障。就我個人的理解,我認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化既不能理解為一個鄉(xiāng)村城市化,也不應(yīng)該理解為一個一般意義上的城市化,我理解這是一個國家、一個社會經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段以后,實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的融合過程,肯定是一個漫長的過程,不可能是步步到位。有觀點(diǎn)說當(dāng)一個國家的城市化率發(fā)展到50%的左右可能是城鄉(xiāng)一體化最佳時期。我們知道中國現(xiàn)在的城市化率達(dá)到了44.9%,接近50%這個城鄉(xiāng)一體化最佳的時機(jī)。

  如果說這一假設(shè)能夠成立的話,我認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化從體制的視角來講主要有三個基本要素。第一,我們從制度層面上能夠保障城市和鄉(xiāng)村各種要素自由的流動,不要受到制度的阻礙。第二,作為政府的政策目標(biāo)來講,應(yīng)該是統(tǒng)一的,既涵蓋城市也應(yīng)該涵蓋鄉(xiāng)村,城鄉(xiāng)總體上有一個統(tǒng)一的政策目標(biāo),不能說對城市是一種政策,對鄉(xiāng)村是一種政策。第三個要素,在這樣同一個政策目標(biāo)下,我們能不能采取一個統(tǒng)一的制度安排,制度設(shè)計,制度安排。這是我認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化它的內(nèi)在邏輯和三個要素。

  按照我的理解,城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)也應(yīng)該是三個目標(biāo)。第一就是在政治上要使中國傳統(tǒng)的農(nóng)民和城市市民都應(yīng)該有平等的社會地位,享有共同的政治權(quán)利,這是上午好幾位專家都講到的這個觀點(diǎn),我認(rèn)同這個觀點(diǎn)。第二,在經(jīng)濟(jì)層面上,通過城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn),特別是農(nóng)村生產(chǎn)力大力發(fā)展,要使城市和農(nóng)村大體上能夠處在一個生產(chǎn)力發(fā)展的水準(zhǔn)上。第三,公共服務(wù)的享受,包括很多老百姓的生活水平、生活質(zhì)量大體上城市和農(nóng)村能夠趨同,這是三個目標(biāo)。這是我對城鄉(xiāng)一體化內(nèi)涵和目標(biāo)的理解。

  在中國這樣一種體制下,我認(rèn)為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的路徑大體有三個趨勢。第一,打破城鄉(xiāng)二元分割的體制和政策限制。第二,統(tǒng)一城鄉(xiāng)的規(guī)劃、建設(shè)和管理。第三,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展,協(xié)調(diào)發(fā)展,可持續(xù)發(fā)展。這可以看作我對整個問題的分析框架。它的內(nèi)涵,它的目標(biāo),它的實(shí)現(xiàn)路徑。這是我講的第一個問題,就是城鄉(xiāng)一體化內(nèi)在要求是什么。

  按照這樣一個思路和分析,我們看一下目前中國經(jīng)過三十年的改革發(fā)展以后,制約我們實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的主要障礙是什么。在分析障礙之前我先有三個判斷,我這個判斷完全是我個人的理解,不一定準(zhǔn)確。第一個判斷,中國改革開放三十年,我們?nèi)〉昧司薮蟮某删,中國的工業(yè)化、城市化在快速推進(jìn),但是我們沒有能夠自愿的走向一條城鄉(xiāng)一體化的道路,我不認(rèn)為過去三十年改革開放,中國工業(yè)化、城市化取得這么大的成就中國就已經(jīng)走上了一條城鄉(xiāng)一體化的道路,我認(rèn)為沒有,整體判斷是沒有;臼莾蓷l線在獨(dú)立的發(fā)展,一個是工業(yè)化,一個是城市化。第二個判斷,改革開放三十年,中國人民生活水平大幅度提高,也包括農(nóng)民生活狀態(tài)也很大的提高,我們的貧困人口從2.5億下降到1700萬,這個數(shù)字主要指農(nóng)村,世界上也認(rèn)為中國創(chuàng)造了奇跡,短短不到三十年中國這么多的人擺脫貧困,創(chuàng)造了世界奇跡。但是我們沒有能夠縮小城市和鄉(xiāng)村的差別,這個差別還再繼續(xù)擴(kuò)大,數(shù)字表明78年收入是2.22:1,現(xiàn)在擴(kuò)大到3.33:1。第三個判斷,中國的城市和農(nóng)村本身都發(fā)生了很大的變化,但是城鄉(xiāng)二元分治的根基基本沒有動搖,盡管我們的城市化取得很大成就,我們在很多的情況下也發(fā)生很大的變化,我們城鄉(xiāng)二元分治的根基沒有動搖,我們的城市化甚至出現(xiàn)了比較畸形的形態(tài),就是過度的大城市化。我們看到專家們提出北京的人口極限是1800萬,他的環(huán)境最多能夠承受1800萬的人口,現(xiàn)在北京市是1643萬,離北京市的人口極限一步之遙。城鄉(xiāng)一體化暴露出了潛在的問題。

  我認(rèn)為造成目前改革取得很大成就但是沒有能夠走上一條城鄉(xiāng)一體化道路的原因很多,但是如果從體制角度來講,我認(rèn)為大概有三個原因。第一,政府的公共政策制訂一直受制于城鄉(xiāng)二元分治,一直沒有形成一種統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化的政策目標(biāo)和制度安排。我昨天在小組討論我就講,改革開放以后,幾乎每年都要圍繞農(nóng)業(yè)發(fā)文件,但是這些文件很大程度上存在著二元分治的情況下制訂的,一直沒有脫離開城鄉(xiāng)二元分治。這種現(xiàn)狀貽誤了我們很多解決目前問題的時機(jī)。第二,1982年中國實(shí)現(xiàn)了市管縣,某種意義上講強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元分治。也許大家不一定認(rèn)可,我覺得82年實(shí)行市管縣的時候初衷還是不錯的,想發(fā)揮中心城市對其他城市的輻射帶動作用,帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但是實(shí)際上我認(rèn)為這個政策實(shí)施以后可能和我們的政策目標(biāo)發(fā)生了背離,按照我掌握的數(shù)據(jù),我們到了2002年全國330個地級單位已經(jīng)有275個實(shí)行管縣,含蓋10億人,這幾年可能有的地方又實(shí)行了市管縣,但是很多地方變成了市卡縣、市壓縣、市吃縣,市卡了縣一級的資金項(xiàng)目。第三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu),不適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程,在某種意義上也影響了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

  第三,加快地方縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整,構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的制度框架。這里面的目標(biāo)我就不說了,就是要實(shí)行統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃,統(tǒng)一的規(guī)劃制度、戶籍制度、就業(yè)制度、公共服務(wù)制度等等,我認(rèn)為要適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的大的趨勢,實(shí)現(xiàn)這個大的戰(zhàn)略,應(yīng)該從縱向的行政體制做比較大的調(diào)整。按照我的判斷,應(yīng)該形成強(qiáng)縣戰(zhàn)略和強(qiáng)村戰(zhàn)略兩種思維,要強(qiáng)化縣的功能,實(shí)行村民自治,強(qiáng)化村的功能。按照這個要求,我認(rèn)為要加快省直管縣的體制改革的步伐,有海南模式和浙江模式,海南模式是一步到位的模式,是將來全國應(yīng)該走的模式,在不改變省的行政區(qū)劃的條件下,高速公路發(fā)達(dá),電子信息發(fā)達(dá),這兩種情況下,有可能在不改變省的行政區(qū)劃的條件下實(shí)現(xiàn)省直管縣。我認(rèn)為可以提高縣的行政級別,至少應(yīng)該提升到副地級,包括下面鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)提升成處級。這是我的看法。因?yàn)闀r間關(guān)系不展開說了。

  另外要加大縣級政權(quán)的政治體制改革,讓老百姓自選,縣長完全可以由老百姓自選,擴(kuò)大自選的范圍,提高縣的級別。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革,從長遠(yuǎn)看我認(rèn)為可以撤銷,現(xiàn)場可能有很多人反對我。我的看法是這樣的,應(yīng)該可以保存兩種形態(tài),經(jīng)濟(jì)社會邊遠(yuǎn)地區(qū)可以形成政權(quán),經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)可以變成派出機(jī)構(gòu),也可以強(qiáng)化村的功能,以村民自治為我們的導(dǎo)向,然后鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)財政都是由縣長來提供,不要再增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān),就能形成新的縱向權(quán)力格局,這種新的縱向權(quán)力格局我認(rèn)為會對城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程起到保障作用。謝謝各位!

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