擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣不是簡(jiǎn)單地把上級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放到下級(jí)政府，必須對(duì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限或者經(jīng)濟(jì)管理審批權(quán)做出正確的評(píng)估，重在提高縣級(jí)政府的公共服務(wù)職能，有利于擴(kuò)大農(nóng)村的消費(fèi)需求

　　當(dāng)前，國(guó)際金融危機(jī)持續(xù)蔓延，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的沖擊不斷顯現(xiàn)。2009年中央一號(hào)文件再次聚焦農(nóng)村，彰顯在反危機(jī)中中央對(duì)“三農(nóng)”問題的高度重視。一號(hào)文件把“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力”作為2009年深入農(nóng)村改革的重點(diǎn)任務(wù)。這不僅對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)具有重要意義，而且也是深化農(nóng)村改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大任務(wù)。

　　深化縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革，建立轄區(qū)財(cái)政能力均等化機(jī)制

　　推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，重要的是使有限的公共資源在縣鄉(xiāng)政府之間實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。由于相當(dāng)多縣級(jí)財(cái)政屬于“吃飯財(cái)政”，加之歷史欠賬多，發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)和公共事業(yè)捉襟見肘。為此，需要加快推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革。

　　以完善一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，建立轄區(qū)財(cái)政能力均等化機(jī)制。從總體看，中央和省級(jí)政府財(cái)政能力比較強(qiáng)，縣鄉(xiāng)財(cái)力比較弱。在這個(gè)財(cái)政格局短期內(nèi)難以改變的情況下，實(shí)行政府間一般性轉(zhuǎn)移支付仍是實(shí)現(xiàn)財(cái)政能力均等化的主要手段。一號(hào)文件指出，“調(diào)整財(cái)政收入分配格局，增加對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的一般轉(zhuǎn)移，逐步提高縣級(jí)財(cái)政在省以下財(cái)力分配中的比重”。

　　近幾年，我國(guó)已開始減少并逐步取消稅收返還，可以考慮將這部分資金作為增加一般性轉(zhuǎn)移支付的來源。在每年的增量上，多安排一般性轉(zhuǎn)移支付，逐步增加其比例。將清理和取消的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金轉(zhuǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付。在結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時(shí)，規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付分配辦法。根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入差距，以及影響財(cái)政收支的客觀因素，核定各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化收入和標(biāo)準(zhǔn)化支出，逐步以因素法取代基數(shù)法，使轉(zhuǎn)移支付的方向和規(guī)模更為合理。嚴(yán)格規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在相當(dāng)一段時(shí)期仍將在基本公共服務(wù)均等化中發(fā)揮不可替代的作用。近些年中央在新型合作醫(yī)療、義務(wù)教育等方面的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付就有效地解決了許多問題，這些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的力度仍需要加大。與此同時(shí)，也要將一些效果不大、不規(guī)范的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理甚至取消。新設(shè)立的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)僅限于中央基本公共服務(wù)責(zé)任內(nèi)。對(duì)由于各部委之間缺乏協(xié)調(diào)而造成的重復(fù)交叉項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行整合。對(duì)于中央全額負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，取消縣政府的配套資金。對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的原則、程序進(jìn)行規(guī)范，提高透明度。人大、政府、財(cái)政都應(yīng)采取相應(yīng)的措施加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督。

　　強(qiáng)化省市兩級(jí)財(cái)政的轄區(qū)責(zé)任，保證縣級(jí)財(cái)力。省以下財(cái)政體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)在縣財(cái)政�？h財(cái)政承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)的責(zé)任，但財(cái)政能力薄弱。從實(shí)際情況看，多數(shù)的縣域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，即使賦予縣級(jí)政府更大的財(cái)權(quán)，也很難解決縣級(jí)財(cái)政實(shí)力薄弱的局面。近年來，中央出臺(tái)了“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”方案，加大了中央直接對(duì)縣的財(cái)力補(bǔ)助。這樣可以直接緩解基層矛盾，但從長(zhǎng)期看，也容易淡化省市兩級(jí)政府的轄區(qū)責(zé)任。在中央加大對(duì)省級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)，省市級(jí)政府也要按照缺口上移、財(cái)力下移的原則，加大對(duì)縣政府的轉(zhuǎn)移支付力度，以提高縣級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的保障能力。此外，省市兩級(jí)政府還要建立有效機(jī)制，著力解決縣鄉(xiāng)財(cái)政債務(wù)問題�？紤]到省以下財(cái)源不足的現(xiàn)實(shí)，盡可能地賦予省、自治區(qū)、直轄市人大、政府必要的地方稅收管理權(quán)，確保省一級(jí)政府能夠統(tǒng)籌安排轄區(qū)內(nèi)的財(cái)權(quán)配置，增強(qiáng)其調(diào)劑財(cái)力的能力。

　　把推進(jìn)財(cái)政層級(jí)扁平化作為省以下財(cái)政體制改革的重要目標(biāo)。分稅制改革以來，中央與省的分稅制取得很大進(jìn)展，但省以下分稅制始終難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，主要原因在于財(cái)政層級(jí)過多。因此，在省以下各級(jí)政府合理的配置財(cái)權(quán)財(cái)力，重在簡(jiǎn)化財(cái)政管理層級(jí)。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看，可以從“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”兩個(gè)環(huán)節(jié)推進(jìn)財(cái)政層級(jí)扁平化。一是在當(dāng)前“省直管縣”財(cái)政體制改革探索的基礎(chǔ)上，出臺(tái)相關(guān)鼓勵(lì)和支持政策，以有效地解決“省直管縣”財(cái)政中顯現(xiàn)出來的新矛盾。省級(jí)政府要對(duì)試點(diǎn)縣適當(dāng)下放一些審批管理權(quán)限，既減少省一級(jí)的管理事項(xiàng)，又能夠調(diào)動(dòng)縣的積極性。重新定位市和縣的功能，進(jìn)行市縣聯(lián)動(dòng)的配套改革。二是積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范和調(diào)整縣與鄉(xiāng)之間的財(cái)政關(guān)系。對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試行由縣財(cái)政統(tǒng)一管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的辦法；
對(duì)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”方式；
對(duì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以保持現(xiàn)行財(cái)政體制不變，并鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)投資本地公共產(chǎn)品供給。在目前“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范縣財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的指導(dǎo)管理，將過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金、自籌資金和統(tǒng)籌資金全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，拓寬財(cái)政管理領(lǐng)域，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力。建立嚴(yán)格的審批制度，有效堵塞管理漏洞，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)不合理支出。在條件成熟的地方，鼓勵(lì)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級(jí)單位的派出機(jī)構(gòu)，使縣鄉(xiāng)財(cái)政管理模式與行政層級(jí)相一致。

　　深化農(nóng)村綜合改革，推進(jìn)縣鄉(xiāng)政府社會(huì)管理方式的變化

　　社會(huì)管理越往下走，管理的社會(huì)性、自治性越強(qiáng)。隨著社會(huì)發(fā)展階段的變化和農(nóng)村綜合改革的深化，下一步縣以下的行政管理模式，尤其是社會(huì)管理模式會(huì)逐步發(fā)生明顯變化。

　　優(yōu)化農(nóng)村公共資源，上下聯(lián)動(dòng)，整體設(shè)計(jì)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革�？h鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革最重要的目標(biāo)是合理配置農(nóng)村公共資源，創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)體系。湖北咸安的經(jīng)驗(yàn)表明，在政府合理承擔(dān)改革成本的前提下，變“以錢養(yǎng)人”為“以錢養(yǎng)事”，不僅可以使縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)編制得到有效的控制，還可以降低成本，提高效率，走出一條構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)體系的新路。要嚴(yán)格實(shí)行政事分開，剝離“七所八站”的行政職能。將原來由“七所八站”承擔(dān)的行政管理職能，上收到縣鄉(xiāng)政府直接執(zhí)行。實(shí)現(xiàn)“七所八站”的整體轉(zhuǎn)制。除國(guó)稅、地稅、國(guó)土等國(guó)家垂直管理的站所和公安、林業(yè)、交通等縣級(jí)延伸派駐單位之外，其他“七所八站”要按照自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的原則，依法注冊(cè)登記成為具有企業(yè)法人性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體或社會(huì)中介服務(wù)組織。建立公共服務(wù)委托代理機(jī)制，采取政府將基本公共服務(wù)“項(xiàng)目化、數(shù)量化”的辦法，逐項(xiàng)約定服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量要求、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法和結(jié)算方式等，面向社會(huì)公開招標(biāo)，實(shí)行合同管理，結(jié)算由政府“埋單”。

　　建立政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。這樣，可以對(duì)公共部門的行為起到約束、引導(dǎo)的作用，提高公共部門在基本公共服務(wù)供給方面的效率。盡快把基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)納入縣政府績(jī)效考核體系中，并逐步增加其權(quán)重。建立健全基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，績(jī)效評(píng)估體系應(yīng)包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、社會(huì)救助、公共就業(yè)服務(wù)等方面的單項(xiàng)和綜合評(píng)估。同時(shí)，需要完善評(píng)估程序，包括目標(biāo)制定、執(zhí)行、評(píng)估等環(huán)節(jié)都需要嚴(yán)格規(guī)范。要建立相應(yīng)的制度框架，保證評(píng)估體系發(fā)揮其應(yīng)有的作用。要引入多元化的評(píng)估機(jī)制，堅(jiān)持透明性、公開性的原則，以公民為中心，以滿意為尺度，積極引入外部評(píng)估機(jī)制，建立多元化的績(jī)效評(píng)估體系。在此基礎(chǔ)上，建立基本公共服務(wù)嚴(yán)格問責(zé)制。將基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估與干部選拔、任用和內(nèi)部激勵(lì)相聯(lián)系，結(jié)合人事制度改革，把公共服務(wù)指標(biāo)納入干部考核體系。

　　充分發(fā)揮社區(qū)在基本公共服務(wù)供給中的作用。隨著福利制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度等改革，大量與人們?nèi)粘Ｉ�活直接相關(guān)的問題越來越多地在社區(qū)內(nèi)解決�，F(xiàn)階段興起的“社區(qū)”在屬性上理應(yīng)歸于“社會(huì)”這一范疇，但在正式的制度框架內(nèi)既不是行政機(jī)構(gòu)，也非事業(yè)單位，但其組織架構(gòu)、經(jīng)費(fèi)管理的行政化又使之類似于政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。從現(xiàn)實(shí)情況看，社區(qū)的發(fā)展要避免政社不分的傳統(tǒng)模式，促進(jìn)自治型社區(qū)的建立。實(shí)踐表明，這樣更有利于為城鄉(xiāng)居民提供高質(zhì)量的基本公共服務(wù)。以縣政府為主推動(dòng)教育、醫(yī)療、就業(yè)培訓(xùn)等公共服務(wù)向社會(huì)開放，制定優(yōu)惠政策，建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，吸引和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基本公共服務(wù)的提供，更好滿足縣域人口多樣化的公共需求。

　　擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的關(guān)鍵是強(qiáng)化縣級(jí)政府的公共服務(wù)職能

　　擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣不是簡(jiǎn)單地把上級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放到下級(jí)政府。首先，必須對(duì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限或者經(jīng)濟(jì)管理審批權(quán)做出正確的評(píng)估。如果把經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限按照資金審批額分別劃到省、市、縣（區(qū)）各級(jí)政府，是同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)、同強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)最終要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)不相符。雖然下放經(jīng)濟(jì)審批權(quán)會(huì)調(diào)動(dòng)縣（區(qū)）級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但從中長(zhǎng)期目標(biāo)看，將會(huì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成某些制度上的障礙，對(duì)企業(yè)的發(fā)展弊大于利。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府有四大職能，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能在中央，市場(chǎng)監(jiān)管發(fā)展的方向是垂直管理，至于社會(huì)管理和公共服務(wù)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，主要的決策和規(guī)劃至少應(yīng)當(dāng)在縣級(jí)以上政府�？h鄉(xiāng)政府作為與農(nóng)民最接近的一級(jí)政府，只能是公共服務(wù)的執(zhí)行者和社會(huì)事務(wù)的管理者，應(yīng)當(dāng)把為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)作為自己的主要職能。

　　擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣重在提高縣級(jí)政府的公共服務(wù)職能。當(dāng)前，受國(guó)際金融危機(jī)對(duì)影響，上千萬農(nóng)民工由于經(jīng)濟(jì)不景氣失去工作返鄉(xiāng)。在工資性收入還是農(nóng)民收入主要來源的情況下，保持農(nóng)民持續(xù)增收的難度加大�？h域經(jīng)濟(jì)是促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收的重要平臺(tái)，縣政府當(dāng)下極為重要的是提供更多、更優(yōu)質(zhì)的經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，制定有效政策引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等要素向縣域流動(dòng)，統(tǒng)籌配置各種資源，有效集成各項(xiàng)支持政策，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)民就業(yè)增收的帶動(dòng)能力。積極引導(dǎo)勞動(dòng)密集型、資源加工型產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)向縣域轉(zhuǎn)移，大力培育特色支柱產(chǎn)業(yè)。促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)健康發(fā)展，推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步，重點(diǎn)支持成長(zhǎng)性好、就業(yè)容量大的企業(yè)做大做強(qiáng)。加快發(fā)展小城鎮(zhèn)，依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)輻射農(nóng)村、帶動(dòng)就業(yè)、促進(jìn)消費(fèi)的作用。大力興辦職業(yè)教育，加強(qiáng)返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)，提高當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)比例，努力保持農(nóng)民收入增長(zhǎng)的勢(shì)頭。從行政管理體制改革總的趨勢(shì)來說，越往下一級(jí)政府，特別是基層政府，公共服務(wù)和社會(huì)管理職能越是需要強(qiáng)化。適應(yīng)這種趨勢(shì)，在強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)中如何確立縣級(jí)政府公共服務(wù)和社會(huì)管理職能，對(duì)于擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣方向的把握十分關(guān)鍵。

　　擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣要有利于擴(kuò)大農(nóng)村的消費(fèi)需求。我國(guó)7億多農(nóng)村人口的消費(fèi)潛力十分引人注目，被認(rèn)為是世界經(jīng)濟(jì)版圖上少有的一個(gè)亮點(diǎn)。這個(gè)潛力的釋放，將對(duì)我國(guó)新階段擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略產(chǎn)生決定性影響。當(dāng)前，推進(jìn)農(nóng)村改革需要把擴(kuò)大內(nèi)需作為重要的出發(fā)點(diǎn)。我國(guó)農(nóng)村消費(fèi)長(zhǎng)期低迷與城鄉(xiāng)居民人均收入差距不斷擴(kuò)大相關(guān)，更深層次的原因在于，農(nóng)村基本公共服務(wù)的長(zhǎng)期缺失嚴(yán)重抑制了農(nóng)村居民的消費(fèi)欲望。為此，當(dāng)前應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、擴(kuò)大內(nèi)需，要把推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化作為一個(gè)大戰(zhàn)略來全盤考慮。未來幾年，努力爭(zhēng)取把城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化這件大事情做好，不僅可以在啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)大市場(chǎng)上取得重要突破，還可以從整體上破解城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)的難題，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展全盤搞活。

　　作者分別為中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)、研究員，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院海南經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展研究所副所長(zhǎng)

　　來源：人民論壇

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