對“戴紅帽子”的官督商辦企業(yè)，清政府內(nèi)部一直就有兩種不同觀點：一種觀點認(rèn)為這是國有企業(yè)，官家自可任意處置。另一種觀點則認(rèn)為，私人資本強大反會使國家富強，朝廷統(tǒng)治基礎(chǔ)更加鞏固。兩種政治力量斗來斗去，一時這派占優(yōu)勢一時那派占上風(fēng)。甲午戰(zhàn)后雖同意發(fā)展私營企業(yè)，但對“官督商辦”企業(yè)的“性質(zhì)”仍無定論。清政府在重大經(jīng)濟(jì)政策上的大幅度搖擺，最終成為清王朝垮臺的導(dǎo)火線。

　　甲午戰(zhàn)爭前，清政府一直禁止私人創(chuàng)辦新式企業(yè)，甲午戰(zhàn)爭中國慘敗，引起了中國社會的巨大震動，一些有識之士認(rèn)為像日本那樣發(fā)展民族私營企業(yè)才是強國的根本；
同時由于清政府與日本簽訂了喪權(quán)辱國的《馬關(guān)條約》，允許外國在華設(shè)廠投資，于是不便繼續(xù)禁民間設(shè)廠；
再加上此時清政府財政極為困難，無力“官辦”新式企業(yè)，在危機面前，清政府不能不公開改變以前禁止民間辦新式企業(yè)的政策，頒布了“飭令招商，多設(shè)織布、紡綢等局，廣為制造”的電旨。而1895年8月，光緒皇帝頒布詔書，敕令官辦企業(yè)“從速變計，招商承辦”，更開啟了清末官辦企業(yè)私有化之端緒。這些使中國民族資本主義有了較快的發(fā)展，中國出現(xiàn)了一個民間興辦新式工業(yè)的小浪潮。

　　清政府雖然此時制定了種種政策、法規(guī)，成立有關(guān)機構(gòu)以獎勵、發(fā)展私營工商業(yè)，使私人企業(yè)這一階段相對發(fā)展較快，但其內(nèi)部其實一直有股強大的力量反對私營企業(yè)。因此清廷這時的經(jīng)濟(jì)政策是對紡紗、碾米、造酒等等這類于“國計”影響不大的行業(yè)放開民營，而對航運、電報、鐵路這類于“國計”有重大關(guān)系、原本“官督商辦”企業(yè)則一直搖擺不定。因為官督商辦是1872年李鴻章為了突破官無資金、不會經(jīng)商，而有資金、有經(jīng)商才干的商人沒有合法辦近代企業(yè)之權(quán)的困境，“遇到紅燈繞道走”想出的一個變通辦法，簡單說就是由政府出面，商人出資辦近代企業(yè)，“官為維持”，“商為承辦”，即官府督辦，商人自籌股資，并且具體經(jīng)營。用今天人們熟悉的語言來說，就是“戴紅帽子”。這種企業(yè)一個天生的缺陷就是產(chǎn)權(quán)不明，對這類企業(yè)，清政府內(nèi)部一直就有兩種不同觀點：一種觀點認(rèn)為這是國有企業(yè)，官家自可任意處置，因為本來就是以政府之名而設(shè)，而且在經(jīng)營過程中得到政府的多種優(yōu)惠待遇，甚至享有某種壟斷權(quán)。更重要的是，他們認(rèn)為私人資本強大之后，將削弱統(tǒng)治者的統(tǒng)治力量。另一種觀點則認(rèn)為私人資本強大反會使國家富強，朝廷統(tǒng)治基礎(chǔ)更加鞏固，而且這些企業(yè)是商家出資經(jīng)營，理應(yīng)為商家所有，國家不應(yīng)收回，如果收回，應(yīng)給商人合理的補償價格。兩種政治力量斗來斗去，一時這派占優(yōu)勢一時那派占上風(fēng)，直到甲午戰(zhàn)后同意發(fā)展私營企業(yè)，但對“官督商辦”企業(yè)的“性質(zhì)”仍無定論，結(jié)果必然是清政府在重大經(jīng)濟(jì)政策上的大幅度搖擺，最終成為清王朝垮臺的導(dǎo)火線！

　　兩種力量的激烈較量與斗爭，集中表現(xiàn)在“輪電之爭”和“鐵路之爭”。

　　在李鴻章的反對下，將輪船招商局收歸官辦的提議不了了之

　　1872年創(chuàng)辦的“官督商辦”輪船招商局大獲成功，在此鼓舞下，洋務(wù)派又興辦了一批官督商辦企業(yè)�！拜嗠娭疇帯敝械摹拜啞保�便是指“輪船招商局”。1877年山西道御使董鯭翰奏請“輪船招商局關(guān)系緊要，急需整頓”，提出要收歸國有，由南北洋大臣統(tǒng)轄。招商局成立以來，參劾招商局的奏本便一直不斷，此奏一出，更得到許多官員響應(yīng)，紛紛要求收歸官辦，起碼要加強政府的監(jiān)督控制。面對這洶洶群情，李鴻章立即堅決反駁，他提出辦招商局是“為收回中國利權(quán)起見”，“商局關(guān)系國課最重”，如果任意干擾，“殊于中國商務(wù)大局有礙”。在首先強調(diào)招商局對國家富強的意義之后，他接著辯解說招商局全是商股，創(chuàng)辦時就奏明“盈虧全歸商認(rèn)，與官無涉。誠以商務(wù)由商任之，不能由官任之也。輪船商務(wù)，牽涉洋務(wù)，更不便由官任之也”。由于李鴻章的堅決反對，此次收歸國有之議不了了之。

　　1880年國子監(jiān)祭酒王先謙又上奏彈劾招商局，認(rèn)為企業(yè)“歸商不歸官，局務(wù)漫無鈐制，流弊不可勝窮”，再次提出要收歸官辦。這一次彈劾，引起的呼應(yīng)比上次要強烈得多。李鴻章知道最為反對者忌恨、最為朝廷所擔(dān)心的是這類企業(yè)對統(tǒng)治者的政權(quán)所起的作用究竟是鞏固還是削弱，所以他首先詳細(xì)列舉幾年來該局的成就，證明正是招商局使洋人在長江水運所得之利大為減少，因此強調(diào)“其利固散之于中華，關(guān)于國體商務(wù)者甚大”，當(dāng)然使統(tǒng)治者的政權(quán)更為鞏固。有趣的是，李鴻章在此折中用的詞是“中華”而不用“華商”，說明他深知朝廷對“華商”等私人獲取巨額利益仍心存警戒，所以刻意回避“華商”這種容易聯(lián)想到私人的詞匯。在激烈爭論中回避朝廷敏感的字眼兒，當(dāng)然更容易贏得朝廷的支持，而且華商得利確也可說是“中華”得利。一詞之選，煞費苦心，反映了李鴻章寫奏折的老練。然后，李鴻章才從有關(guān)章程、規(guī)定說明政府應(yīng)遵守早先訂立的章程，如果“朝令暮改，則凡事牽掣，商情渙散，已成之局，終致決裂，洋人必竊笑于后，益肆其壟斷居奇之計。是現(xiàn)成生意，且將為外人所得，更無暇計及東西洋矣！”值得注意的是，他強調(diào)政府遵守章程必要性的立論基礎(chǔ)主要不是政府也必須遵守條約的“契約論”，而是一旦違約、生意受損的后果將是洋人壟

　　斷得利這種“民族主義”話語。因為他很明白，朝廷根本不會將政府與私人所訂之約放在眼里，不會將此作為一個決策的參考因素，只有這種與朝廷根本利益有關(guān)的“民族主義”話語才是打動、說服朝廷的最有力的理由。所以，他強調(diào)一定要堅持“商為承辦，官為維持”，如果開始墊有官款，則“繳清公款”后“商本盈虧與官無涉”。當(dāng)然，他又一再表明“并非一繳公帑，官即不復(fù)過問”，而是強調(diào)官仍要盡督管之責(zé)。其實，這類企業(yè)的問題就在于政府從未放棄管制，干預(yù)太多，只是頑固派要求國家所有制應(yīng)純而又純、容不得絲毫私人因素才會認(rèn)為“商”的權(quán)力過大。李鴻章的觀點，得到權(quán)力越來越大的“總理衙門”的支持，輪船招商局仍維持官督商辦，而未被收歸官辦或官商合辦。

　　十幾年后，即甲午戰(zhàn)后的1896年，李鴻章因甲午大敗為萬民所指、被清廷投閑置散，大權(quán)盡失。這時，御史王鵬運認(rèn)為時機來臨，上奏請?zhí)嘏晒賳T到招商局“駐局辦事”，有些現(xiàn)在派“工作組”的意思，雖未明說，實際意圖仍是收歸官辦。但“總理衙門”以“若無商局，則此利盡屬洋商。是該局收回利權(quán)，實明效大驗”，反駁了王鵬運的建議，維持了官督商辦原狀。

　　清政府想將電報總局收為“央企”，袁世凱則想將之變?yōu)椤暗胤狡髽I(yè)”

　　所謂“電”，是指創(chuàng)辦于1880年的“電報總局”。架設(shè)電線、成立相關(guān)機構(gòu)對近代以來一直軍情緊急的清政府本是重中之重，但與所有新事物在近代中國的命運一樣，因頑固派認(rèn)為這些是西方的奇技淫巧而遲遲未有進(jìn)展。李鴻章于1879年在自己的轄區(qū)內(nèi)試架短短一線，后又于第二年藉沙俄準(zhǔn)備侵略新疆伊犁以“電報實為防務(wù)必需之物”上奏請敷設(shè)電線。在這種情況下，清廷才批準(zhǔn)架線設(shè)局。1880年10月，電報總局在天津成立，標(biāo)志著中國近代電訊業(yè)的誕生。

　　官辦電報局經(jīng)營未久，便面臨經(jīng)費嚴(yán)重緊張問題。在李鴻章的支持、籌劃下，電報總局于1882年春改為官督商辦。改制后的電報總局，完全是商股商辦。

　　或許因為輪船招商局創(chuàng)辦在先，容易成為眾矢之的，而成立稍后的電報總局命運則相對平穩(wěn)，在1902年前未遇將其“收歸國有”之議。

　　1902年秋，李鴻章病逝未及一年，新任直隸總督、北洋大臣的袁世凱開始設(shè)法要將輪船招商局和電報總局收歸國有。袁以強硬著稱，主張“強政府”，由政府興辦新式企業(yè)，所以想把“北洋”的官督商辦企業(yè)都收歸國有，增強政府、同時也增強自己的實力。此時，輪船招商局、電報總局的經(jīng)營者盛宣懷父親病故，袁世凱乘盛丁憂守制之機，奪去了盛宣懷的“督辦”之職。

　　剛開始，清中央政府想派人將輪、電二局收歸“央企”，以利中央財政，對此盛宣懷堅決反對，錯誤地想爭取“實力派”袁世凱的支持。袁世凱當(dāng)然也反對將此二局收歸中央，但他的真實想法是一定要將其收歸“北洋”，即“地方國企”。

　　盛宣懷是個復(fù)雜異常的人。他是李鴻章的心腹幕僚，精明超常，本身即是官員，對官、商兩界都非常熟悉，深諳為官之道與經(jīng)商門路。李鴻章乃至后來張之洞創(chuàng)辦企業(yè)，都對他十分倚重。他于1885年擔(dān)任招商局督辦，與前任相比，他主政時的“官督”大為加強，官的色彩較濃；
但與那些要完全官辦的人相比，他又是“商”的代表，堅決反對“官辦”。這種亦官亦商的兩面性，在他的官、商生涯中表現(xiàn)得非常明顯。早在1894年2月初，他奉李鴻章之命接辦官督商辦的上海機器織布局時就擔(dān)心企業(yè)辦好后為官收回，向李建議道：“股商遠(yuǎn)慮他日辦好，恐為官奪，擬改為總廠，亦照公共章程，請署廠名，一律商辦�！币郧暗钠髽I(yè)都是“局”，“局”乃官方機構(gòu)名稱，“廠”則是企業(yè)名稱。由“局”改“廠”，一字之易，卻是大有講究。李鴻章同意盛的方案，將其改為“華盛機器紡織總廠”。1901年，由于棉花價格猛漲，工廠虧本，盛宣懷串通兩江總督劉坤一上奏稱由于虧損嚴(yán)重，“自應(yīng)準(zhǔn)其另招新商頂替，改換廠名，再接再厲”。經(jīng)清政府批準(zhǔn)后，盛宣懷以原價買下自己股權(quán)占優(yōu)、一手經(jīng)營的企業(yè)，改名為“集成紡織公司”。上海機器織布局——華盛機器紡織總廠——集成紡織公司，此廠終于從產(chǎn)權(quán)不明的“官督商辦”經(jīng)過逐步改制變成了產(chǎn)權(quán)明晰的盛氏“私產(chǎn)”。對他的這種改制是“合法”還是“非法”，是否“化公為私”或曰“侵吞國有資產(chǎn)”，一直爭議不斷。而吊詭的是這兩種觀點確實各有道理，正說明了在社會轉(zhuǎn)型期造成了“制度灰色地帶”，很難以簡單的非黑即白來作判斷。今天許多“戴紅帽子”企業(yè)其實也是如此改制，盛氏百余年前的手法依然適用，歷史何其相似乃爾！

　　由于早就擔(dān)心這些“官督商辦”企業(yè)可能被收歸國有，盛宣懷在經(jīng)營輪、電兩局時就多次想方設(shè)法將盈利及各項收入轉(zhuǎn)為商股，以便萬一將來政府按票面價值將輪、電二局購歸國有時，包括他在內(nèi)的股東利益不至損失太大。

　　然而，此時“商人思維”的盛宣懷面對的卻是“強政府思維”的袁世凱，他根本無意按股票票面價值將官督商辦企業(yè)收歸國有。1903年1月中旬，袁世凱被清廷派為電務(wù)大臣接收電報局。袁世凱以政府資金緊張、無法全付商股為由，表示商人仍可“附股一半”，而另一半商股則以大幅度煞價“購回”。此法一出，商情嘩然，但毫無辦法。此時清政府因要支付巨額“庚子賠款”，連超低價的“價購”都付不起，在降旨袁世凱接收之時宣布：“該局改官辦之后，其原有商股不愿領(lǐng)回者，均準(zhǔn)照舊合股”，對這種完全的“商股官辦”，朝廷還說是在維護(hù)既有體制之中“寓體恤商情之意”。無論盛宣懷及眾商人多么不滿，想出種種辦法，都無法改變收歸官辦的命運。袁世凱的基本思路是：取之于商，用之于官。

　　接收完電報總局，袁世凱緊接著就強迫盛宣懷辭去招商局督辦之職，派自己的親信楊士琦擔(dān)任該局總理。這樣，袁世凱通過將電報局收歸官辦、輪船招商局由他派人督辦，從而將這兩個大型企業(yè)實際收歸己有。

　　以前有李鴻章作靠山，盛宣懷做事一直順風(fēng)順?biāo)�，現(xiàn)在靠山已去，且面對的是“強勢政府”袁世凱，自然毫無招架之力，頓時敗下陣來。他當(dāng)然不甘就此作罷，于是暗中準(zhǔn)備，窺測時機，以圖奪回企業(yè)。他本來就是亦官亦商，現(xiàn)在對“官”權(quán)之大的體會更深，于是在積極聯(lián)絡(luò)股東的同時又向大太監(jiān)李蓮英巨賄買官，終于在1908年3月授郵傳部右侍郎。鐵路、電報、航運和郵政都?xì)w郵傳部管，盛氏頓時權(quán)力大增。有了權(quán)后，他首先聯(lián)絡(luò)電報總局的入股商人與政府交涉，要求退還收歸官辦的電報總局的商股。經(jīng)過一番討價還價，清政府最終按每股180元的價格將全部股票從股商手中買回，股商挽回部分損失。

　　就在這年11月，光緒、慈禧相繼去世，政壇風(fēng)云突變，袁世凱驟然失勢，被貶歸家，盛宣懷明白機會來臨，于是開始努力奪回招商局。在被袁世凱收歸官辦的短短幾年中，輪船招商局虧損嚴(yán)重，不僅未添幾艘船只，未增加一處碼頭、棧房，反而不得不將上海浦東、天津塘沽、南京下關(guān)的碼頭賣掉。盛宣懷以挽救招商局為理由于1909年8月在上海召開股東大會，會上“組織商辦隸部章程”，“注冊立案”，并選盛宣懷為董事會主席。會議上報后，郵傳部(盛宣懷任右侍郎)復(fù)電承認(rèn)輪船招商局“本系完全商股”，同意設(shè)立董事會。招商局終于完全商辦。

　　在“輪電之爭”中，中央(清廷)、地方(袁世凱)和商人都盡力爭取自己的利益，在“產(chǎn)權(quán)不明”的混沌狀態(tài)下，自然是誰力量大，權(quán)益就歸誰所得。

　　四川反抗“鐵路國有”的風(fēng)潮最為熾烈，最終成為埋葬清王朝的導(dǎo)火索

　　鐵路最開始引入時受阻力最大，(點擊此處閱讀下一頁)

　　但鐵路的巨大利益終于顯示出來，成為各方爭奪的對象，因此鐵路的“國有”與“民營”之爭漸漸成為斗爭的焦點。

　　修路耗資巨大，財政極為緊張的清政府根本無此力量，所以又不得不招商股，而更多靠舉借外債。1905年秋，湖北、湖南、廣東三省民眾集股從美商手中收回了粵漢鐵路利權(quán)，朝廷也曾下令這三省由商民集股興建鐵路。而1904年在成都成立的官辦的川漢鐵路公司也于1907年改為商辦。湖南、湖北主要是紳商集資，廣東主要是華僑商人集資，而四川的股本來源主要靠“田畝加賦”，靠“抽租之股”。抽租的辦法一般是隨糧征收，值百抽三，帶有強制征收、集資的性質(zhì)，販夫走卒，都被迫參與。這樣，全川民眾無論貧富，都與漢川鐵路有緊密的利益關(guān)系。

　　而清政府一方面允許民間自辦鐵路，另一方面又于1908年任命調(diào)入軍機處的張之洞為粵漢鐵路督辦大臣，不久又命其兼督湖北境內(nèi)的川漢鐵路，實際又企圖把鐵路改為官控，此舉遭到這幾省民眾反對，領(lǐng)導(dǎo)者恰恰是清政權(quán)的統(tǒng)治基礎(chǔ)地方紳士和富商。在地方強烈反對下，清廷于1909年末和1910年初又先后準(zhǔn)許粵漢、川漢鐵路民辦，于是入股民眾更多。然而僅僅一年，“立憲運動”已經(jīng)風(fēng)起云涌之際，清政府卻又不顧廣大民眾的強烈反對，于1911年5月在新任郵傳部尚書盛宣懷的主張下悍然宣布“鐵路干線國有”政策。幾年之內(nèi)，于國計民生大有干系的鐵路政策竟如此反反復(fù)復(fù)，清政府真是“自尋短見”。

　　一石激起千層浪，不久前還同意鐵路民營、允許民眾大量入股，現(xiàn)在突然宣布“國有”，廣大股民認(rèn)為這是政府有意設(shè)套圈錢，怒不可遏，轟轟烈烈的“保路運動”應(yīng)聲而起。使問題變得更加嚴(yán)重的是，財政極其困難的清政府根本無力給股民以合理(或者說讓股民滿意)補償，而只能以折扣的方式，即以遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于股民實際投資額的方式贖買股份。

　　清政府對湖南、湖北采取的倒是路股照本發(fā)還政策，由于紳商損失不大，所以最先興起保路風(fēng)潮的“兩湖”卻也最先平息。而廣東路股，清政府只發(fā)還六成，不過由于廣東股商主要為華僑，在備感憤怒之下一走了之，卻也未有更大波瀾。對四川路股，清政府采取的也是“低價”政策。由于入股的中下層民眾最多，所以四川反抗“鐵路國有”的風(fēng)潮最為熾烈，最終成為埋葬清王朝的辛亥革命的導(dǎo)火索。值得再次一提的是，當(dāng)年極力維持商民利益的盛宣懷一旦就任郵傳部尚書，觀念即隨地位的變化而變，成為“鐵路國有”的主要策劃者。因鐵路屬郵傳部管，一旦鐵路“國有”，郵傳部的“地盤”、實力將大大擴充。在“國有”的名義下，實際是為了他的個人利益，并不考慮在各種矛盾已經(jīng)十分尖銳激烈的情況下強行推行此項政策將危及整個王朝的利益甚至統(tǒng)治的根基。

　　在清末“國有”與“民營”的斗爭中，國家、政府的力量強如壓卵之石，商民只能設(shè)法謀官才能維持自己的權(quán)利。而商一旦成了官，往往會如盛宣懷那樣，反過來又以政府的力量為自己謀利。這樣，官、商的界限便永難劃清，腐敗也日甚一日。

　　導(dǎo)致清王朝滅亡的因素當(dāng)然很多，從經(jīng)濟(jì)層面上說，先是為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)置重重障礙，而后雖允許民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但政策卻又經(jīng)常大幅度搖擺，不能不說是重要原因之一。經(jīng)常的大幅度搖擺，根本原因是清政府面對社會轉(zhuǎn)型、面對從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向近代工商經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向這種深刻的結(jié)構(gòu)性變化、面對新崛起的近代工商階層完全不知所措，因此制定不出一個基本穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)政策，更談不上基本穩(wěn)定的制度建設(shè)。由于沒有穩(wěn)定的政策和制度，結(jié)果必然是“人治”。而政壇風(fēng)云向來變幻莫測，今天贊成商辦的官員得勢，政策自然是“商辦”導(dǎo)向；
明天力主國有的官員上臺，政策立即轉(zhuǎn)向“國有”。

　　經(jīng)濟(jì)政策和制度是最重要、最基本的社會政策和制度，能否制定出大致穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)政策和制度，是統(tǒng)治者執(zhí)政是否成熟的基本標(biāo)準(zhǔn)。沒有大致穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)政策和制度，人民不會安居樂業(yè)，社會沒有安定和諧，統(tǒng)治者的政權(quán)基礎(chǔ)自然也不可能鞏固。清末的歷史再次證明了這一點。

　　1890年成立的上海機器織布局是中國機器織布的開端。在盛宣懷主持下，經(jīng)過逐步改制，此廠終于從產(chǎn)權(quán)不明的“官督商辦”變成了產(chǎn)權(quán)明晰的盛氏“私產(chǎn)”。對他的這種改制是“合法”還是“非法”，是否“化公為私”或“侵吞國有資產(chǎn)”，一直爭議不斷。而吊詭的是這兩種觀點確實各有道理，正說明在社會轉(zhuǎn)型期造成了“制度灰色地帶”，很難以簡單的非黑即白來作判斷。

　　在清末“國有”與“民營”的斗爭中，國家、政府的力量強如壓卵之石，商民只能設(shè)法謀官才能維持自己的權(quán)利。而商一旦成了官，往往會如盛宣懷(1844－1916，如圖)那樣，反過來又以政府的力量為自己謀利。這樣，官、商的界限便永難劃清，腐敗也日甚一日。

　　原載于《南方周末》

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