來(lái)源：[摘　要] 分權(quán)和自治是不同的范疇， 在縱向的府際關(guān)系中， 只有分權(quán)而沒(méi)有自治難以防止暴政和低效。中央集權(quán)并不排斥地方自治。分權(quán)基礎(chǔ)上的地方自治是為了保障社會(huì)的多樣性、自主性和靈活性。我國(guó)作為一個(gè)超大型的社會(huì)， 整齊劃一、至上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)難以應(yīng)對(duì)全球化、市場(chǎng)化和民主化的挑戰(zhàn)。在憲法的框架內(nèi)， 在國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一的前提下， 逐步構(gòu)筑立基于人民的自治能力之上的地方自治制度是實(shí)現(xiàn)善治的重要途徑。

　　[關(guān)鍵詞] 分權(quán)；

地方自治；

府際關(guān)系；

制度變革

　　一、問(wèn)題的提出

　　國(guó)家的治理是非常高難度的技藝， 設(shè)計(jì)一套良好的治理框架是實(shí)現(xiàn)善治的必要條件。對(duì)于一個(gè)國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)而言，府際關(guān)系的制度安排非常關(guān)鍵。選擇集權(quán)或分權(quán)、自治或他治的治理模式會(huì)產(chǎn)生不同的政治績(jī)效， 并影響到公民作為共和國(guó)主人的角色的發(fā)揮。對(duì)于我國(guó)縱向府際關(guān)系的研究成果，其中很多研究是論證府際分權(quán)及如何分權(quán)的問(wèn)題， 或者是單純地論述地方自治， 鮮有將分權(quán)與自治聯(lián)系起來(lái)考量的作品。事實(shí)上， 分權(quán)和自治作為兩個(gè)不同的概念， 兩種不同的政制安排， 雖然內(nèi)容有交叉重疊的地方， 卻是不同的路徑選擇。闡釋清楚分權(quán)與自治的區(qū)別與勾連， 為我國(guó)縱向府際關(guān)系的制度變革提供學(xué)理論證和支持， 是本文的宏愿。

　　二、超大治理空間的權(quán)力配置邏輯

　　我國(guó)縱向府際關(guān)系的變革方向?yàn)槭裁词欠謾?quán)基礎(chǔ)上的地方自治？ 這是由我國(guó)的國(guó)情和各國(guó)政府與政治的經(jīng)驗(yàn)得出的嘗試性結(jié)論。

　　首先是我國(guó)超大治理空間的現(xiàn)實(shí)考量。中國(guó)是一個(gè)具有近14億人口、面積世界第三的具有洲際規(guī)模的巨型國(guó)家。如何治理這個(gè)巨大的國(guó)家是歷代王朝和政府的關(guān)鍵事務(wù)， 直接關(guān)系到國(guó)家的興亡和盛衰， 所謂“歷史的三峽”是也。治理這個(gè)超大型社會(huì)面臨四個(gè)挑戰(zhàn)或者說(shuō)問(wèn)題：
(1) 從地域規(guī)�？矗� 我國(guó)現(xiàn)有國(guó)土面積960萬(wàn)平方公里， 占世界土地面積的7.2%；

(2) 從人口總量看， “中國(guó)社會(huì)是世界上獨(dú)一無(wú)二的最大型社會(huì)， 主要表現(xiàn)為其最大數(shù)量的人口規(guī)模上” ；
(3) 從國(guó)家結(jié)構(gòu)看， 我國(guó)是實(shí)行單一制的多民族國(guó)家， 地方政權(quán)數(shù)量眾多， 分為省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)， 此外還有行政色彩濃厚的屬于社會(huì)自治組織的無(wú)數(shù)的村民委員會(huì)和居民委員會(huì)；

(4) 從區(qū)域發(fā)展水平看， 我國(guó)的“超大性”還表現(xiàn)為大反差的不平衡性， 對(duì)此， 胡鞍鋼有“一個(gè)中國(guó)兩種制度、四個(gè)世界和四種社會(huì)”的概括。如何治理這個(gè)情況異常復(fù)雜、發(fā)展水平參差不齊、地方社會(huì)資本迥異的國(guó)度無(wú)疑是重大的挑戰(zhàn)。事實(shí)證明， 傳統(tǒng)的中央集權(quán)制難以有效地滿足不同地方的偏好和訴求， 并且可能因?yàn)檎�策的整齊劃一而忽視、扼殺地方的多樣性、差異性和積極性， 造成嚴(yán)重的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)后果。分權(quán)是必然的， 只是要解決在什么背景下分權(quán)及進(jìn)一步怎么分權(quán)的問(wèn)題。選擇什么樣的分權(quán)改革模式， 我們既不能不思改革、被動(dòng)地延續(xù)歷史， 也不能任意擺脫歷史， 在尊重歷史和現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)造性變革是我國(guó)府際關(guān)系調(diào)整的必然選擇。分權(quán)基礎(chǔ)上的地方自治就是一個(gè)重要選項(xiàng)。

　　其次是目前我國(guó)地方治理面臨的績(jī)效困境。中國(guó)社會(huì)最近三十年來(lái)最突出、最核心的特征是轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型是一個(gè)重大的歷史過(guò)程， 涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治諸領(lǐng)域的全面的結(jié)構(gòu)性的調(diào)整， 本質(zhì)是利益和資源的創(chuàng)造和重新配置。1840年以來(lái)的現(xiàn)代化過(guò)程在這三十年里全面加速， “濃縮發(fā)展”所帶來(lái)的壓力是空前的。如何通過(guò)良好的制度的設(shè)計(jì)與運(yùn)作改善政府績(jī)效， 建設(shè)強(qiáng)大、有效而又有限的現(xiàn)代政權(quán)體系及其運(yùn)作機(jī)制從而為現(xiàn)代化提供政治保障， 是我國(guó)深化改革的現(xiàn)實(shí)課題。在目前的地方制度下， 我國(guó)的地方治理面臨績(jī)效困境：
(1) 職責(zé)同構(gòu)問(wèn)題。上下級(jí)政府之間， 無(wú)論機(jī)構(gòu)的設(shè)置還是職能的分配， 高度雷同， 導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊， 權(quán)任不清；

(2) 績(jī)效不高， 難以應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。治安惡化， 各種群體性事件劇增， 地方政府損害民眾權(quán)益的違法行為時(shí)有發(fā)生， 官民矛盾加劇乃至局部惡化并爆發(fā)；

(3) 治理成本高昂，難以為繼。由于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系沒(méi)有理順， 政府間權(quán)責(zé)沒(méi)有合理配置， 導(dǎo)致冗員眾多， 機(jī)構(gòu)膨脹， 行政成本的高昂已經(jīng)到了難以接受的地步， 我國(guó)行政成本之高世界少有， “高于日本、英國(guó)、韓國(guó)、法國(guó)、加拿大和美國(guó)。..還在以23%的速度增長(zhǎng)。..支出高漲和效率低下�！�( 4) 沒(méi)能有效解決權(quán)力的公平競(jìng)爭(zhēng)和政治責(zé)任的追究。在目前的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，我國(guó)的權(quán)力鏈條是至上而下構(gòu)筑起來(lái)的， 地方政府的權(quán)力來(lái)自中央政府的授權(quán)， 地方政府對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)而不是直接對(duì)民眾負(fù)責(zé)。這種權(quán)力運(yùn)作的邏輯理論上無(wú)疑是難以服人的， 而實(shí)踐上則有害民主和自治�，F(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的一些欺上瞞下、勞民傷財(cái)甚至違法亂紀(jì)的現(xiàn)象與人民不能有效地以各種方式參與地方治理是有密切關(guān)系的。

　　再次是民主化的必然要求。民主化是時(shí)代強(qiáng)音和趨勢(shì)。中國(guó)改革開(kāi)放三十年可以說(shuō)是民主化的過(guò)程， 也是還權(quán)于民的運(yùn)動(dòng)。民主化既體現(xiàn)在公民的政治權(quán)利的保障和擴(kuò)展上，也體現(xiàn)在公民參與社會(huì)事務(wù)和政治事務(wù)的廣度、深度和頻率上， 也體現(xiàn)在府際關(guān)系的規(guī)范化以及平等化趨勢(shì)上。改革開(kāi)放以來(lái)， 特別是1982年憲法的頒布實(shí)施和相關(guān)法律的出臺(tái)，以及中國(guó)加入世界貿(mào)易組織等國(guó)際組織的驅(qū)動(dòng)， 法治化成了我國(guó)社會(huì)的必然選擇。而法治化的前提是民主化， 沒(méi)有民主的法制不過(guò)是純粹的工具， 甚至淪為專權(quán)的手段。民有、民治、民享的民主理念深入人心， 而且民主日益制度化， 公民的民主權(quán)利日益拓展， 民眾的參與權(quán)也擴(kuò)展了， 比如“民主懇談”、“網(wǎng)絡(luò)民主”就是新興的民主參與方式， 也發(fā)揮了重大的作用。民主絕對(duì)不只是投票的那一咋那的決定權(quán)， 更重要的是選舉后的監(jiān)督、管理、決策等過(guò)程的參與。要通過(guò)各種各樣的形式， 包括旁聽(tīng)“兩會(huì)”、價(jià)格聽(tīng)證、拆遷或者征地聽(tīng)證、座談會(huì)、充當(dāng)陪審員等等方式讓公民廣泛地參與政治、行政、法律過(guò)程， 保障公民當(dāng)家作主的權(quán)利落到實(shí)處。在縱向的政府間關(guān)系中， 今后應(yīng)該更多地溝通、對(duì)話、談判和博弈， 而不是中央政府簡(jiǎn)單的、單向度的、絕對(duì)的命令的方式，文化大革命時(shí)期那種絕對(duì)權(quán)威是不應(yīng)該在以民主為基礎(chǔ)、法治為保障的府際關(guān)系中存在的。政府間的關(guān)系應(yīng)該逐步走向扁平化、平等化的伙伴關(guān)系， 而不是封建式父子關(guān)系。分散化管理是民主化時(shí)代府際關(guān)系的必然選擇。單一中心的權(quán)威模式是不可持續(xù)的。權(quán)力的分散過(guò)程也是利益、職能、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)分散化的過(guò)程。所有的雞蛋放在一個(gè)籃子里是最危險(xiǎn)的�！皺�(quán)力過(guò)分集中， 越來(lái)越不能適應(yīng)社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展�！碑�(dāng)然， 分權(quán)不是搞分散主義、鬧獨(dú)立性或地方分裂，而是為了更好地調(diào)動(dòng)各方面的積極性為社會(huì)主義事業(yè)服務(wù)。

　　準(zhǔn)確地說(shuō)， 不是分權(quán)而是還權(quán)還利還責(zé)， 把人民、社會(huì)和地方政府的權(quán)利和責(zé)任都復(fù)歸應(yīng)有位置， 各得其所， 各負(fù)其責(zé)。在民主化的時(shí)代， 政府間關(guān)系、政府與社會(huì)間的關(guān)系， 都得合乎這個(gè)潮流， 雖然表現(xiàn)形式不同。

　　最后是地方自治本身潛在的優(yōu)點(diǎn)。社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)和運(yùn)作應(yīng)該立基于人類的自治能力之上。我們既然是唯物主義者， 就應(yīng)該相信人民的智慧和能力， 而不是懷疑、貶低和壓制人民的自治能力。要相信， 公民可以通過(guò)深思熟慮和自主選擇， 來(lái)設(shè)計(jì)、創(chuàng)造、運(yùn)作和變革他們的政府制度。未來(lái)的地方政權(quán)組織形式要真正把人民當(dāng)家作主的權(quán)利制度化、具體化、可操作化， 畢竟， 民主體制的長(zhǎng)期活力靠的是民主的人民的自治能力。這意味著民主體制的建設(shè)是自下而上的。[ 8 ]地方自治要施行， 要有賴公民自治能力的開(kāi)發(fā)、培育和擴(kuò)展， 沒(méi)有獨(dú)立、自立、節(jié)制、負(fù)責(zé)的公民精神的支撐， 社會(huì)自治、地方自治都會(huì)有困難。事實(shí)上， 村民委員會(huì)這樣重要的具有中國(guó)特色的治理機(jī)制和制度創(chuàng)新也是中國(guó)農(nóng)民的創(chuàng)造。我們?cè)僖膊荒芤浴懊裰俏撮_(kāi)”作為阻礙公民參與政治的借口了。民主就像游泳， 如果只是看， 光說(shuō)不練， 不僅不能學(xué)會(huì)， 而且最終可能會(huì)因?yàn)殚L(zhǎng)期積累矛盾不能及時(shí)釋放而爆炸。事實(shí)上， 我國(guó)目前不僅有了基層自治制度， 也有了行業(yè)自治制度， 以及特定范圍的地方自治制度， 包括民族區(qū)域自治制度和高度自治的特別行政區(qū)制度。隨著市場(chǎng)化、民主化、法治化的發(fā)展， 中國(guó)市民社會(huì)的成長(zhǎng)和公民精神的培育， 地方自治將有更大的空間和更好的條件。地方自治的優(yōu)點(diǎn)至少有四點(diǎn)：
(1) 防止中央政府的專權(quán)以及避免由此而來(lái)的社會(huì)災(zāi)難；

(2) 更好地回應(yīng)民眾的訴求；

(3) 鍛煉和培育民眾的公民精神， 完善公民的人格；

(4) 保證政府的民主性， 避免地方政府的腐化， 減少治理成本， 降低政府決策和行政失誤的概率。通過(guò)地方自治和社會(huì)自治制度的建構(gòu)， 中央集權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)可以大大降低， 社會(huì)有機(jī)體會(huì)更加健康。而社會(huì)有機(jī)體的健康是國(guó)家真正強(qiáng)大的基石， 是中國(guó)崛起的根本依靠。

　　三、我國(guó)縱向府際關(guān)系的變革路徑

　　盡管地方自治是舶來(lái)品， 對(duì)于中國(guó)人卻并不陌生。自1840年以來(lái)， 伴隨著西學(xué)東進(jìn)， 中國(guó)人不僅學(xué)習(xí)西方的器物，在不斷地失敗與反省中也意識(shí)到了制度的意義， 在清末就討論地方自治的問(wèn)題了�！皣�(guó)父”孫中山等人也一再倡導(dǎo)地方自治， 1920年代還上演了“聯(lián)省自知”運(yùn)動(dòng)， 很多的憲法性文件， 比如《中華民國(guó)憲法》(曹錕憲法) 、《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》、《五五憲草》、以及1947年生效的現(xiàn)在臺(tái)灣依舊施行的《中華民國(guó)憲法》等都規(guī)定了地方制度包括自治的問(wèn)題。但是， 由于各種各樣的原因， 效果差強(qiáng)人意(現(xiàn)在臺(tái)灣地區(qū)的地方自治還是很成功的) 。原因何在呢？ 最主要的原因是當(dāng)時(shí)并不具備自治所要求的相應(yīng)的社會(huì)條件， 比如發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)， 成熟的公民社會(huì)， 以及民主的政治架構(gòu)。

　　在沒(méi)有充分的民主的社會(huì)環(huán)境下， 地方自治難以發(fā)揮實(shí)效。民主是政治領(lǐng)域的激勵(lì)機(jī)制——激勵(lì)政府官員盡心盡力地為人民服務(wù)， 而不是為自己和為上級(jí)服務(wù)。民主可以說(shuō)是自治的前提。民主當(dāng)然不是萬(wàn)能的， 我們不必寄予過(guò)高期望，但是沒(méi)有民主國(guó)家有機(jī)體要保持健康和持續(xù)是難以想象的，蘇聯(lián)這個(gè)超級(jí)大國(guó)的土崩瓦解就是明證。誠(chéng)如智者所言， “盡管民主是自由人民的唯一適當(dāng)?shù)恼�府形式�?民主政府的維持與存續(xù)， 卻要求以適當(dāng)?shù)牡驼{(diào)期望為基礎(chǔ)的適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)。”我們對(duì)民主基礎(chǔ)上的地方自治制度也要有個(gè)清醒地低調(diào)的期望， 地方自治不是百病包治的萬(wàn)驗(yàn)靈丹， 能解決部分問(wèn)題而不能解決所有問(wèn)題。

　　在未來(lái)的國(guó)家建設(shè)進(jìn)程中， 我國(guó)縱向的府際關(guān)系變革需要注意把握以下幾個(gè)問(wèn)題：

　　首先， 國(guó)家權(quán)力要收放有度， 不斷擴(kuò)展和規(guī)范地方自治。在單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式不變的前提下， 要擴(kuò)大地方的自主性。我國(guó)是中央集權(quán)制， 但這種集權(quán)制既然是民主基礎(chǔ)上的制度安排， 就不該排斥地方自治。實(shí)際上， 民主集中制不但絲毫不排斥自治， 反而以必須實(shí)行自治為前提， 必須與發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性結(jié)合起來(lái)。

　　權(quán)力要進(jìn)一步給社會(huì)歸還， 同時(shí)也要給地方政府下放。目前中國(guó)的資產(chǎn)百分之七十還掌握在國(guó)家手里， 國(guó)家在過(guò)去多年里財(cái)富和資源的增長(zhǎng)速度大大高于國(guó)民收入的提高速度。中央政府權(quán)力很大， 控制著人、財(cái)、物， 層級(jí)越低的政府權(quán)力越小， 責(zé)任越大， 權(quán)責(zé)失衡。民間組織、市民社會(huì)因?yàn)檎�府管制過(guò)多， 發(fā)展的空間逼仄。有的責(zé)任和權(quán)力， 本來(lái)應(yīng)該是中央政權(quán)的事情， 卻下放給了地方， 而地方因?yàn)槟芰Φ南拗聘�本無(wú)法完成， 比如義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的保障和基本社會(huì)保障和醫(yī)療服務(wù)等。

　　當(dāng)然， 中央集權(quán)制在當(dāng)下中國(guó)不可能轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)邦制， 畢竟， 就像費(fèi)正清認(rèn)為的， 中國(guó)革命與中國(guó)歷史的宏觀連續(xù)性體現(xiàn)在中國(guó)人口從來(lái)沒(méi)有今天這么多；

通過(guò)一個(gè)中央權(quán)威保持統(tǒng)一， 仍然是必要的。但這并不意味著就全國(guó)不分地域、不分實(shí)際地整齊劃一地采取同樣的治理模式。事實(shí)上， 不僅美國(guó)這樣的聯(lián)邦制實(shí)行地方自治， 英國(guó)、日本、法國(guó)等單一制國(guó)家也采取了非常有效的地方自治制度， 以在國(guó)家統(tǒng)一的前提下保持多樣性、差異性和靈活性。

　　其次， 從自治的方向來(lái)看， 要至下而上， 穩(wěn)步推進(jìn)。試圖全國(guó)一盤(pán)棋地實(shí)行地方自治是非常糟糕的做法。無(wú)論是中國(guó)革命還是改革開(kāi)放的成功， 一個(gè)非常重要的經(jīng)驗(yàn)， 就是任何成功的政策的推行都是因?yàn)檫@些政策本身是有經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)的。領(lǐng)導(dǎo)人的開(kāi)明當(dāng)然很重要， 但領(lǐng)導(dǎo)人的英明決策也是基于對(duì)億萬(wàn)人民的偉大實(shí)踐和智慧的總結(jié)與提煉。村民自治這樣的政治實(shí)踐是農(nóng)民的創(chuàng)造。而村民自治在當(dāng)下的困境也是因?yàn)槿珖?guó)不分實(shí)際整齊劃一地推行的結(jié)果。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　在一個(gè)地方有效的治理機(jī)制未必適合其他地方， 試點(diǎn)成功并不等于放之四海而皆準(zhǔn)。地方成功的經(jīng)驗(yàn)不要輕易推廣。試點(diǎn)容易推廣難， 淮橘北枳的道理是淺顯的， 但是能否用于正確地指導(dǎo)實(shí)踐則是另一回事。

　　只有允許社會(huì)自治、地方自治， 讓人民群眾在實(shí)踐中不斷地創(chuàng)造和摸索各種適合各地的治理模式， 才是明智的做法。要在大力推進(jìn)向社會(huì)放權(quán)的基礎(chǔ)上推動(dòng)社會(huì)自治， 引導(dǎo)社會(huì)建立各種自治的組織， 比如行業(yè)協(xié)會(huì)， 企業(yè)家協(xié)會(huì)， 農(nóng)民協(xié)會(huì)， 工會(huì)， 環(huán)境保護(hù)組織等等， 培育公民的自治能力。在社會(huì)自治的基礎(chǔ)上推進(jìn)地方自治。實(shí)行地方自治制度意味著尊重公民的自主選擇， 包括對(duì)政府制度的選擇。現(xiàn)行的從中央到地方一個(gè)簡(jiǎn)單劃一的人民代表大會(huì)制的政權(quán)組織形式是可以調(diào)整和完善的。

　　在地方， 特別是村、鎮(zhèn)和縣這樣的地域， 完全可以由民眾在法治的基礎(chǔ)上， 在政府的引導(dǎo)下自主地摸索適當(dāng)?shù)闹卫斫Y(jié)構(gòu)。比如說(shuō)， 以政權(quán)組織形式為例， 具體的組織形式可以有現(xiàn)有的人民代表大會(huì)制， 也可以有委員會(huì)制(純粹的瑞典式的議行合一體制) ， 也可以是香港式的行政主導(dǎo)的模式， 乃至英美的“議會(huì)- 經(jīng)理制”， 等等。這種自治可以至下而上逐步展開(kāi)， 在鄉(xiāng)村組織形式多樣化的實(shí)踐成功后， 可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)也因地制宜地逐步變革， 然后再在市縣一級(jí)探索合理的組織形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政權(quán)組織形式的變革可以由市、縣決定， 省區(qū)批準(zhǔn)， 而市縣一級(jí)的變革應(yīng)由省區(qū)決定， 中央批準(zhǔn)。我國(guó)地方自治的實(shí)施也應(yīng)該遵循此路徑， 再也不要簡(jiǎn)單地由中央弄出一個(gè)不分地域情況的整齊劃一的治理模式了。

　　最后， 地方自治的推進(jìn)必須不斷規(guī)范化和制度化。政治試驗(yàn)是有風(fēng)險(xiǎn)的， 也需要時(shí)間的檢驗(yàn)。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。地方自治的展開(kāi)本身必須在規(guī)則之下展開(kāi)， 避免社會(huì)無(wú)序化。對(duì)自治過(guò)程中出現(xiàn)的非法行為給予及時(shí)的糾正和規(guī)范， 同時(shí)對(duì)自治所獲得的成果要通過(guò)法律的方法及時(shí)固定下來(lái)。權(quán)力下放不只是行政權(quán)、財(cái)權(quán)和人事權(quán)的下放， 還應(yīng)該包括適當(dāng)?shù)牧⒎��?quán)的下放。只有通過(guò)以民主為基石的地方自治， 政權(quán)才能及時(shí)、經(jīng)濟(jì)和精確地對(duì)公共訴求做出回應(yīng)。

　　歷史地看， 合法性基于民主， 即地方政治體制的產(chǎn)出。從中外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看， 還沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家， 在沒(méi)有地方自治的情況下， 能夠做到以民為本， 進(jìn)行良好的治理。即使是具有濃厚中央集權(quán)傳統(tǒng)的法國(guó)和日本， 也在不斷地通過(guò)分權(quán)和自治改進(jìn)政府績(jī)效。而所有的實(shí)行地方自治并獲得良好效果的國(guó)家， 都會(huì)賦予地方政府適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)， 其中不僅包括人事權(quán)， 還包括財(cái)政權(quán)甚至有限的征稅權(quán)， 以及在憲法和法律框架內(nèi)的地方規(guī)則制定權(quán)。中國(guó)的治理空間是如此之大， 管轄的人口是如此之多， 沒(méi)有具有靈活性、針對(duì)性、回應(yīng)性的政府體制是難以有效地治理的。2008年出現(xiàn)的大量的群體性事件， 跟地方政治體制和治理結(jié)構(gòu)的僵硬是有密切關(guān)系的。在民眾缺乏對(duì)政府命運(yùn)的決定權(quán)的情況下， 要政府做到以人為本是比較難的。與其把所有的希望寄托在由人組成的具有自利性的政府身上， 不如把大量的事務(wù)和權(quán)限交還給社會(huì)和公民。由人民不斷地試錯(cuò)并總結(jié)進(jìn)而升華為契約性的治理規(guī)則是社會(huì)秩序構(gòu)建的基本路徑。

　　需要明確的是， 地方自治并不是沒(méi)有限制的。地方是相對(duì)于中央而言的， 地方的自治是在國(guó)家的統(tǒng)一即主權(quán)完整的前提下為了保持社會(huì)的多樣性和差異性而作出的一種制度安排。地方自治的目的一方面是保障通過(guò)政府間的分權(quán)與制衡以防止暴政， 也是為了保障公民的自由和自我實(shí)現(xiàn)。在實(shí)行地方自治的情勢(shì)下， 中央與地方之間不再是簡(jiǎn)單的等級(jí)關(guān)系，而是基于法治的合作關(guān)系、伙伴關(guān)系， 中央對(duì)地方的控制手段將多元化、隱秘化和精致化， 包括政黨機(jī)制、立法約束、財(cái)政補(bǔ)助、行政控制、司法調(diào)節(jié)等。此外， 地方的自治權(quán)也是有限度的， 僅僅限于地方性的事務(wù)。主權(quán)性質(zhì)的國(guó)家權(quán)力，比如軍事權(quán)、貨幣發(fā)行權(quán)、外交權(quán)等權(quán)力毫無(wú)疑問(wèn)是不能下放的， 有的全國(guó)性事務(wù)， 比如省際公路、宏觀調(diào)控、基本公共服務(wù)等權(quán)限， 也是不能下放的。所以， 大可不必?fù)?dān)心自治對(duì)國(guó)家統(tǒng)一帶來(lái)威脅。相反， 由于能充分地發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性， 地方政府在權(quán)、利和責(zé)的激勵(lì)下， 會(huì)發(fā)揮出難以預(yù)料的動(dòng)力， 從而創(chuàng)造出良好的績(jī)效， 為整個(gè)國(guó)家的善治添磚加瓦。為了保證地方自治的有效實(shí)施， 要有國(guó)家層面的法律的規(guī)范和保障。要在尊重憲法的基礎(chǔ)上， 在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)擴(kuò)大地方的自主權(quán)， 在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候， 特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較完備， 市民社會(huì)和民間組織比較發(fā)達(dá)時(shí)， 擴(kuò)大地方自治的范圍和權(quán)限， 為國(guó)家有機(jī)體的健康和國(guó)家的崛起奠定良好的制度基礎(chǔ)。

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