從政府體制改革的完整布局來看，政治體制改革構(gòu)成政府體制改革的前提。

　　政府體制改革是一個政治問題

　　在中國政治學和行政學界存在著一個普遍的誤讀:中國政府體制改革是單純的行政改革問題。

　　人們喜歡將其作為單純行政化問題來對待，主要因為以下幾個“有利”方面:單純行政視野中的改革，可以在簡單得多的技術(shù)范圍內(nèi)來談?wù)�。這是當今中國理論界和官方的共同選擇。人們總是在諸如決策體制、行政程序、危機管理、政策制定、行政績效這些問題上闡釋中國政府體制存在的、需要改進的問題，而不是將這些問題得以解決的政治體制前提作為深入剖析問題的必須;把改革思路約束在單純行政范圍內(nèi)，可以將人們約束在一個承諾現(xiàn)行政治體制正當化的討論范圍內(nèi)，不至于因為討論中國政府體制改革而引導出現(xiàn)行體制內(nèi)無法消化的政治問題。

　　其實，這是絕然不對的。中國政府體制改革，無論從籌劃上講，還是從關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)看，抑或是從改革舉措上分析，都確確實實是一個政治問題。

　　政黨定位，從革命黨到執(zhí)政黨

　　發(fā)達國家是在國家健康運行的前提下建立政黨組織并展開黨際競爭。政黨就是政府和社會的中介組織，是為了贏得治理國家的權(quán)力而組織起來的代表機構(gòu)和表達工具。中國政黨的性質(zhì)與此有重大的、結(jié)構(gòu)性的差異。立黨建國、以黨治國、黨政一體是理解中國政黨制度的三個關(guān)鍵點。

　　中國的政黨組織先于現(xiàn)代國家成立，這樣的政黨唯一宗旨就是建立與其理念一致的國家，而不是在一個現(xiàn)存的國家內(nèi)部爭奪治理權(quán)力。國家也勢必成為政黨的國家，而不是民族的國家。這逐漸促成了中國執(zhí)政黨的全能政黨性質(zhì)。

　　全能政黨具有它的獨特結(jié)構(gòu)，在意識形態(tài)上具有獨占性，具有天然的行政化傾向，同時政黨生態(tài)處于非現(xiàn)代的狀況之中。政黨對國家的全面滲透和強力介入，既表現(xiàn)為國家基本法律對政黨權(quán)力的超越性規(guī)定，也表現(xiàn)為政黨對行政決策的全面替代，還表現(xiàn)為政黨對國家資源的全面控制、對國家精神生活的全面支配。這造成政府體制空間的逼仄，并從根本上限定了政府改革。

　　革命黨是全能黨， 必須掌控一切國家資源。西方執(zhí)政黨是功能黨，它僅僅在爭奪到政府權(quán)力資源后才能影響或制約國家命運，還必須與其他政黨甚至社會組織分享國家權(quán)力。只有確立執(zhí)政黨的政黨定位后，中國政黨制度才具有支持中國政府體制改革的功能。換言之，中國共產(chǎn)黨自身的有效改革決定了政府體制改革的前途與命運。幸而，中國共產(chǎn)黨自身的改革已經(jīng)開始啟動，從基層黨代會代表的直接選舉，到基層黨委書記的競爭性選舉，再到對政黨理念的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的探討，在顯示出一個轉(zhuǎn)變中的政黨對于轉(zhuǎn)變中的政府具有的順應(yīng)關(guān)系。

　　各級政府，限權(quán)與重新認識

　　從改革的直接載體——各級政府來看，目前的政府體制改革也并沒有多大政治空間。政府作為行政權(quán)的實際操控者，其自身的權(quán)力來源、權(quán)力分割、權(quán)力的無縫隙運轉(zhuǎn)等問題，都還沒得到解決。這注定了政府體制改革問題得不到強有力的推進。

　　長期以來，我們簡單地將政府作為“人民的政府”看待，這一定位從道德視角看并沒什么錯誤，但從政府實際掌控權(quán)力的角度來看，問題就出現(xiàn)了。

　　中國各級政府機構(gòu)，本質(zhì)上與其他現(xiàn)代國家的各級政府沒有任何區(qū)別，但人們對政府部門的特性認識，還普遍徘徊在政府本質(zhì)上的公共性境地中，普遍認同政府機構(gòu)與公共行政人員的道德化定位。這一扭曲的現(xiàn)代政治認知，必然致使人們放松對政府自利的警惕性，放松對公共行政人員的監(jiān)督。其實，政治理性告訴人們，政府部門以及公共行政人員并不是完全沒有私利、一心為公共利益的超然存在。發(fā)生在中國各級政府的自利行為，足以要求人們對政府的自私自利懷抱高度的警惕性。地方政府在“山高皇帝遠”的情況下容易滑向公權(quán)私用謀取私利的危險境地，而對中央政府主要部門的審計均發(fā)現(xiàn)嚴重違反預算行為，表明中央政府部門也在為自身的部門利益進行規(guī)則外操作。由此可見，必須以限定政府行政權(quán)為前提來設(shè)計政府體制，才足以從根本上保證各級政府公權(quán)公用，而這絕不是一個單純的行政改革問題。

　　另一個嚴重的政治問題需要在籌劃政府體制改革中加以克制，那就是國家利益部門化、部門利益掠奪化、利益掠奪公開化造成的政府權(quán)威流失。這不是單純的道德號召和黨性教育可以解決的，而是深層政治問題在部門和個人利益上的投射。在政府部門掠奪性爭取自身利益的情況下，人們內(nèi)心對政府的信任感降低，政府喪失了獲得社會支持和信任的基礎(chǔ)。因此，將政府控制作為重要的政治問題對待，對約束政府的掠奪性行為具有決定性意義。

　　政治博弈，政府體制改革的前提

　　進行政府體制改革，政治博弈必不可少。圍繞中國政府體制改革展開的政治博弈，至少具有五種博弈結(jié)構(gòu):

　　一是執(zhí)政黨與政府的博弈。目前，執(zhí)政黨的機構(gòu)事實上發(fā)揮了政治決策的功用， 行政機構(gòu)成了決策的執(zhí)行者�，F(xiàn)實中，決策者組織治理，而執(zhí)行者受到行政處分的責任歸咎模式，導致黨權(quán)與行政權(quán)的糾紛。當事者內(nèi)心對糾紛的認知勢必引發(fā)政治博弈，有必要將這種政治博弈擺上臺面，使之理性化。

　　二是國家權(quán)力與政府權(quán)力的博弈。國家權(quán)力機關(guān)對于政黨機關(guān)提出的規(guī)劃、方案的建議案，雖不具有否定權(quán)，但以審議的名義擱置建議，是兩者展開政治博弈的客觀導因。只有在政治決策機關(guān)與組織執(zhí)行機關(guān)之間達成理性博弈結(jié)果的基礎(chǔ)上，國家權(quán)力機關(guān)做出的政治決策才可能得到很好的行政執(zhí)行。

　　三是政府機構(gòu)之間的博弈。中央政府與地方政府間“貓捉老鼠”的游戲，以中央的取勝顯現(xiàn)出階段性博弈結(jié)果。當年國家供銷合作總社與國家旅游局對于評估星級酒店權(quán)力的爭奪，體現(xiàn)了政府機構(gòu)之間對權(quán)力和行使權(quán)力的資源的爭奪情形。對政府層級與政府機構(gòu)間關(guān)系的法治化約束，是將這類博弈關(guān)系正�；�的唯一出路。

　　四是政府機構(gòu)與司法部門的博弈。隨著控制行政權(quán)運作的相關(guān)法規(guī)的出臺，司法權(quán)對行政權(quán)的控制空間越來越大，但這并不意味著司法權(quán)自身能自覺限定在法律范圍內(nèi)，司法腐敗證明了這一點;當然，也不能斷定行政權(quán)就此安分守己。如何有效避免司法權(quán)對于行政權(quán)的袒護，又如何避免司法權(quán)對于行政權(quán)資源的利用，成為要解決的問題。

　　五是政府部門與社會的博弈。政府與社會的關(guān)聯(lián)性結(jié)構(gòu)，使得兩者的博弈更為經(jīng)常和普遍。政府為有效實施其行政舉措，必然要獲得市場、公眾組織、新聞媒體等社會機構(gòu)的支持。但這不是基于親密無間關(guān)系的友善合作，因為它們各自具有自己的權(quán)力與利益訴求。為此，在一個合法、合理與合情的制度安排下展開合作博弈，就是政府必須修煉出來的政治功夫。需要指出的是， 若缺乏長期的國家—社會理性博弈，政府與社會的合作關(guān)系是不會自己浮現(xiàn)的。

　　改革路徑，從政治到行政

　　從已經(jīng)進行的中國政府體制改革實踐來看，此前的相應(yīng)改革沿循的是一條從行政到政治的被動軌道。限定在單純的行政權(quán)范圍內(nèi)的政府體制改革，因為沒有解決權(quán)力來源的正當性問題，終究無法徹底將國家權(quán)力體系妥善地安置在合法制度框架中。沒有受到法律有效限制的國家行政權(quán)力，絕對不可能從體制到實際運行的進程中具有足夠大的改革空間。

　　必須承認，從政治到行政過渡的軌跡為政府體制改革提供了政治空間。將政黨制度解決好，使國家與政黨的關(guān)系不再困擾人們，我們才可以從容地籌劃國家權(quán)力形態(tài)的有效分割制衡問題。近年中國人逐漸承認“絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗”，但懲治腐敗的效果并不是特別明顯，原因就在于獨大的權(quán)力問題還沒有得到有效的控制。這一獨大的權(quán)力正是執(zhí)政黨的黨權(quán)。在“以黨內(nèi)民主推進人民民主”的政治體制改革思路中，人們設(shè)想了一種改造全能政黨的思路。在灌注給全能政黨以現(xiàn)代民主活性因素的時候，人們期待全能政黨放棄其革命黨的定位。

　　總之，從單純行政權(quán)范圍的低效度改革到政治體制宏觀改革籌劃基礎(chǔ)上具有高效度的關(guān)聯(lián)性政府體制改革，是中國政府體制改革真正收到成效的關(guān)鍵轉(zhuǎn)變。這是中國改革真正的深度問題，即所謂中國改革的深水區(qū)存在于制約改革前景的政治領(lǐng)域之中。為此，我們必須改變沿循了30年的所謂漸進改良的改革路線，勇敢地邁到對于中國政治體制進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整的區(qū)域，從而為真正進入現(xiàn)代的中國改革提供當下最為急缺的理論支持。

　　來源：中國改革雜志

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