我的發(fā)言大概分兩部分。第一部分，對(duì)作為一個(gè)公共問(wèn)題的國(guó)有企業(yè)治理現(xiàn)狀做一個(gè)政治學(xué)和憲法學(xué)上的簡(jiǎn)單分析。第二部分，以這些分析為基礎(chǔ)談一些解決的思路。

　　納稅人如何控制政府從根本上決定了政府如何控制國(guó)企

　　首先，我還是堅(jiān)持認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)是一類(lèi)很特殊的企業(yè)，它們是市場(chǎng)體系中的特例，不是自然的正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)主體，它是公共權(quán)力在市場(chǎng)里設(shè)立的一種特殊的活動(dòng)主體。因而，國(guó)有企業(yè)不應(yīng)被看成一般企業(yè)，而必須特殊對(duì)待。

　　關(guān)于國(guó)有企業(yè)的的制度安排，涉及到很復(fù)雜、而且是多層面的委托代理問(wèn)題。比較直接的、可以看得見(jiàn)的是企業(yè)和政府之間的關(guān)系，政府指的是行政當(dāng)局，比如說(shuō)國(guó)資委或者說(shuō)國(guó)務(wù)院。

　　但與一般企業(yè)不同，在國(guó)有企業(yè)的背后，還有一個(gè)上游的委托代理環(huán)節(jié)，通常情況下被隱蔽的環(huán)節(jié)，就是作為納稅人或者真正的公共資金所有者，與直接管理國(guó)有企業(yè)的政府之間的關(guān)系。而且，在我看來(lái)，納稅人如何控制政府，從根本上決定了政府如何控制國(guó)有企業(yè)。

　　如果進(jìn)行一點(diǎn)中西對(duì)比，通過(guò)憲政國(guó)家和中國(guó)的對(duì)比，更容易看清這個(gè)問(wèn)題。早上有人說(shuō)過(guò)，西方國(guó)家也有國(guó)有企業(yè)，我想提醒大家注意，西方語(yǔ)境下的國(guó)有企業(yè)和中國(guó)國(guó)有企業(yè)，性質(zhì)上是完全不同的，盡管它在公司結(jié)構(gòu)上是一樣的。這是因?yàn)�，企業(yè)生存的制度環(huán)境不一樣。今天上午賈康講到，在美國(guó)或者英國(guó)，成立一家國(guó)有企業(yè)都以獨(dú)立法案作為理?yè)?jù)和依據(jù)。中國(guó)當(dāng)然不是這樣。在西方國(guó)家，其實(shí)不存在現(xiàn)在要討論的國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)分紅問(wèn)題，因?yàn)榉�律早就解決了這個(gè)問(wèn)題。這個(gè)時(shí)候，可以從效率的角度討論國(guó)有企業(yè)是不是應(yīng)該存在。但在中國(guó)，單純的經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率觀點(diǎn)，是不足以用來(lái)討論國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)所出現(xiàn)的種種問(wèn)題的。

　　人民主權(quán)原則在國(guó)資領(lǐng)域的弱化導(dǎo)致納稅人對(duì)國(guó)企控制的缺位

　　下面簡(jiǎn)單分析一下中國(guó)國(guó)有企業(yè)所形成的憲法理?yè)?jù)。中國(guó)國(guó)有企業(yè)是一類(lèi)非常特殊的企業(yè)。怎么個(gè)特殊法？首先，憲法，尤其以前的憲法，從政治上確認(rèn)了國(guó)有企業(yè)是全民所有。這一點(diǎn)體現(xiàn)了近代以來(lái)的人民主權(quán)原則。人民主權(quán)原則在經(jīng)濟(jì)上的重要體現(xiàn)，大概就是全民所有。而且，全民所有被認(rèn)為是統(tǒng)治權(quán)的基礎(chǔ)。但另一方面，國(guó)有企業(yè)的資本又是通過(guò)暴力獲得的，是剝奪的產(chǎn)物，它背后的淵源是權(quán)力和暴力。

　　正是由于這一點(diǎn)，這樣一個(gè)嚴(yán)重的沖突，導(dǎo)致人民主權(quán)原則在現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的制度渠道。人民主權(quán)原則與國(guó)有企業(yè)實(shí)際的治理制度之間存在嚴(yán)重錯(cuò)位�，F(xiàn)在國(guó)有企業(yè)公共治理中的種種問(wèn)題就與此有關(guān)。政府和國(guó)有企業(yè)搞這個(gè)、搞那個(gè)，民眾卻沒(méi)有任何發(fā)言權(quán)，沒(méi)有發(fā)言的渠道。人民主權(quán)這么一個(gè)憲法的原則盡管寫(xiě)入憲法，但在現(xiàn)實(shí)的制度里沒(méi)有找到依托，最后導(dǎo)致納稅人對(duì)國(guó)有企業(yè)控制的缺位，是完全的缺位，民眾被排除在關(guān)于國(guó)有企業(yè)制度及重大政策的決策過(guò)程之外。

　　到了90年代之后，情形又發(fā)生了比較大的變化，這個(gè)變化使得國(guó)有企業(yè)的公共治理更惡劣了。

　　什么變化？我對(duì)一個(gè)觀點(diǎn)比較贊成，80年代的改革和90年代的改革，從某種意義上來(lái)說(shuō)是性質(zhì)不同的兩個(gè)改革，這一點(diǎn)在國(guó)有企業(yè)的改革里體現(xiàn)得比較明顯，前后使用的兩個(gè)不同概念，就可以說(shuō)明這一點(diǎn)。

　　90年代之后，我們把原來(lái)的一堆企業(yè)稱(chēng)之為國(guó)有企業(yè)，而在這個(gè)之前是國(guó)營(yíng)企業(yè)。這樣的改變，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上可能有一套合理的邏輯，但概念的變化，背后可能隱含著更深層次的含義�！皣�(guó)營(yíng)”的概念實(shí)際隱含了全民所有的，是以全民所有為預(yù)設(shè)的，只不過(guò)由國(guó)家負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)這部分財(cái)產(chǎn)，所有權(quán)仍然是屬于全民的。

　　“國(guó)有”的概念在一定程度上從憲法上確認(rèn)了，國(guó)務(wù)院或者說(shuō)政府就是國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的最終所有者，把憲法原來(lái)講的、共和國(guó)所隱含的人民主權(quán)原則，在經(jīng)濟(jì)的或者國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資產(chǎn)領(lǐng)域里排除了，或者說(shuō)弱化了。

　　這導(dǎo)致了什么后果？使得原來(lái)國(guó)有企業(yè)公共治理的內(nèi)部人控制問(wèn)題更嚴(yán)重了。出現(xiàn)了一政府的集體自私，政府和國(guó)有企業(yè)之間形成利益共謀的關(guān)系，它和公眾和公共的距離越來(lái)越遠(yuǎn)。

　　最近幾年民眾或者輿論議論比較多的問(wèn)題，跟這一變化有很大關(guān)系，操控國(guó)有企業(yè)公共治理的政府官員，與國(guó)有企業(yè)分享一些特殊的利益。在這種情況下，效率的改進(jìn)，比如國(guó)有企業(yè)獲得很多利潤(rùn)，沒(méi)有多大意義，甚至只會(huì)導(dǎo)致壞的政治和社會(huì)后果�，F(xiàn)在事實(shí)上已經(jīng)是這樣了，哪個(gè)企業(yè)掙錢(qián)最多、效率最高，罵它的人最多。

　　我們?cè)谟懻搰?guó)有企業(yè)改革的時(shí)候，大概要弄清楚，究竟國(guó)有企業(yè)改革要達(dá)到什么目的？國(guó)有企業(yè)發(fā)展壯大，是改革的目的嗎？這樣的改革難道不是與市場(chǎng)化的大改革相違背的嗎？

　　使問(wèn)題趨于復(fù)雜的是，恰恰在這個(gè)時(shí)候，民眾的權(quán)利意識(shí)逐漸強(qiáng)化了，大家意識(shí)到，國(guó)家的利益、國(guó)有企業(yè)的利益，與公眾的利益是不一樣的。當(dāng)然，這也構(gòu)成了現(xiàn)在我們必須要討論的問(wèn)題，并且也構(gòu)成了進(jìn)一步變革國(guó)有企業(yè)治理框架的動(dòng)力。

　　在國(guó)資企業(yè)內(nèi)建立公眾參與的董事會(huì)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)控制和監(jiān)督

　　第二部分，如何變革，變革現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)的治理框架。這樣的變革，一言以蔽之，就是擴(kuò)展民眾在涉及到國(guó)有企業(yè)的制度和政策問(wèn)題上的發(fā)言權(quán)，我們要落實(shí)國(guó)有企業(yè)控制鏈條中的前提性環(huán)節(jié)或者說(shuō)憲法層面的環(huán)節(jié)，所有涉及到國(guó)有企業(yè)的制度和重大政策的調(diào)整，都應(yīng)該由民眾參與決策或者說(shuō)，就是由民眾決策。

　　汪丁丁老師講的所謂的“公意”，就是由公共的意見(jiàn)決定這個(gè)事情該怎么做。比如說(shuō)，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革問(wèn)題，究竟要不要民營(yíng)化，或者哪個(gè)企業(yè)要民營(yíng)化，這些問(wèn)題應(yīng)該由公眾決定。還有，國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)要不要分紅，要不要建立一個(gè)分紅制度，應(yīng)當(dāng)讓公眾參與，應(yīng)當(dāng)形成公眾參與的法定程序。

　　這里會(huì)涉及到一個(gè)問(wèn)題，一種兩難困境，政府自己的特殊利益主導(dǎo)著關(guān)于國(guó)有企業(yè)的決策，我們現(xiàn)在又要呼吁政府改變這種現(xiàn)狀，比如給民眾更大的自由。

　　走出這個(gè)困境，更多地依靠民眾自己，民眾通過(guò)某種組織化的方式表達(dá)自己的意見(jiàn)，主張自己的權(quán)利。我們現(xiàn)在看到，民眾已經(jīng)有這方面的權(quán)利訴求，實(shí)際上，在國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分紅問(wèn)題上，大家關(guān)心的不是給我們分多少錢(qián)，而是說(shuō)，究竟我們有沒(méi)有這個(gè)權(quán)利。我想，通過(guò)研究和討論，這種權(quán)利能夠得到更清晰的表達(dá)。當(dāng)然了，我們也希望政府能夠做出一個(gè)明智的回應(yīng)。

　　具體的制度設(shè)想，我同意多位學(xué)者提出的國(guó)資委隸屬人大常委會(huì)的設(shè)想，同時(shí)也提出，有沒(méi)有可能在國(guó)有企業(yè)，尤其是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，建立一個(gè)公眾參與的董事會(huì)，讓公眾在某種程度上能夠直接參與國(guó)有企業(yè)重大問(wèn)題的決策，使得公眾能夠在現(xiàn)場(chǎng)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和約束，使其追求公共利益。不光是用經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)，公立學(xué)校和醫(yī)院也可以采用這種模式。究竟怎么樣讓它們追求公眾的利益，而不是追求政府的利益和管理層的利益，我想，現(xiàn)場(chǎng)的控制和監(jiān)督將是非常重要的。

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