[摘要]怒江水電開發(fā)工程的起起落落，其本質是一個我國公共政策制定和執(zhí)行的問題。從決策的做出到怒江水電開發(fā)工程的上馬，我們可以看到，我國公共政策制定過程中，在決策主體、參與者、決策程序和價值等方面存在諸多問題。但同時，從怒江大壩建設所引發(fā)的爭論和工程的擱置中，我們在看到存在問題的同時，也看到一些令人欣慰的變化和進步。它成為我們今后可資借鑒的經驗和教訓。

　　[關鍵詞]怒江水電；
公共政策制定；
問題；
變化

　　從2003年8月開始，一個有關“怒江”的話題——怒江建設水電工程走進了人們的視野。關于該工程是否應該上馬的爭論，從政府部門、專家學者到普通民眾，人們紛紛發(fā)表自己的看法，形成了支持派與反對派兩大陣營，展開一次又一次針鋒相對的辯論甚至爭吵。其聲勢之浩大和影響之廣泛，恐怕是此前沒有人預料到的。其實，這就是一個公共政策的制定過程，從中可以看到，我國在公共政策制定過程中的問題，以及出現的一些變化。

　　一?

　　怒江水電工程的起起落落，折射出我國政府一項公共政策出臺的過程，但它也有其特性，主要在于工程本身的龐大、復雜以及所涉及方面之多和影響之大。盡管它不能代表所有的公共政策類型，但我們還是可以通過這個事件，從中發(fā)現我國公共政策制定過程中的某些普遍現象和轉變。本文暫且拋開關于怒江大壩是否應該建設的價值判斷問題，單純從這個事件去看我國公共政策的制定。它所反應的我國公共政策制定上的問題主要有以下幾個方面。

　　第一，公共議程缺乏，公共政策制定主體單一，政府處于絕對權威地位。公共問題進入決策議程一般有兩大環(huán)節(jié)：一是系統議程，即公共議程，指通過大眾傳媒、社會運動、游說等活動促使公共問題進入議程；
二是制度議程，即正式議程，由政府主動發(fā)現、內部提出問題進行決策。但在我國，長期以來都是以正式議程的內部提出為主，即政府根據其所掌握的情況和判斷，提出問題，進行討論決策，制定出相關公共政策。而公共議程非常缺乏，民間的聲音顯得很薄弱。這種“政府內生型”的公共政策產生模式是“自上而下”的，存在很多弊端，如容易成為部門謀取私利的手段。①在怒江大壩的建設問題上，起初的議題提出、規(guī)劃和方案形成，乃至開會通過，也完全是由政府操辦或主導進行的，而且進行得相當“順利”，差一點就可以進入工程的真正實施階段。若不是審查會上環(huán)保局官員的強烈異議，以及隨后NGO加入反對陣營并進行大力宣傳從而引起社會廣泛關注，或許這項重大公共政策就在政府的主導型制定下進入了執(zhí)行階段，而幾乎沒有來自民間的聲音。當然，在這個問題上，政策的“政府內生型”也是可以理解的，畢竟這是關系國計民生的重大工程，在中國的國情之下，由政府來進行提議和規(guī)劃情有可原。但關鍵在于，其中忽略了民間主體的參與，完全沒有把公眾當作政策制定過程中必不可少的知情者和參與者，而將如此重大的工程看作只是在政府范圍之內的事。

　　第二，沒有一套對于某個問題某項政策進行公開辯論、聽證、投票等公開法定程序，公開性和透明度不夠，公民利益訴求的表達缺乏廣泛且有效的途徑，往往被湮沒。聚合、表達公共利益本是制定公共政策的價值訴求，在一個公平開放的政策制定環(huán)境中，公民的利益訴求可以通過各種途徑和各種組織傳達到公共政策的制定核心。但在此事件中，有一部分利益相關者的意愿顯然無法有效傳達到政策制定者手中，他們就是工程建設開展所要動遷的怒江兩岸原住民，而他們面臨了最直接的利害。一是政府的不主動和有效途徑的缺乏，二是原住民的力量弱勢且知識不足。在我國，理論上公民表達意愿有兩種正式途徑，人民代表大會和政治協商會議，政府主動開設的來信來訪、領導接待日、座談會等等。讓那些原住民們自己主動通過這兩種途徑來表達看法，顯然很困難。而且，不充分全面了解真實的情況，他們也根本無法作出自己獨立的判斷。這就需要政府在政策制定過程中能權衡利弊，考慮各方利益，尤其是原住民們的利益，使他們能在充分了解情況后獨立表達看法。但在NGO介入之前，政府從未這樣做過�！芭�江工程需動遷人口七八萬，下游還有幾十萬人也會受到影響，其中還有不少是少數民族，由于語言和信息渠道溝通不暢，許多人還不知道要修水壩，更不知道他們要重新安置”。②2004年5月“云南大眾流域”組織當地居民到漫灣水電站了解情況，參加者何玉文說：“因為怒江電站還沒有正式修，我們還不清楚它會是什么樣子，會占掉我們多少田地和房子。沒有人組織我們開會，我們也不知道該找誰。”③

　　第三，公共政策公平公正性的缺失。公共政策若喪失了其本質屬性——公共性，也就無所謂是“公共”政策了，政策應服務于公共利益。在怒江水電開發(fā)這項公共政策的制定過程中，在政府的利益權衡中，是否首先是從公共利益出發(fā)，值得問一問。怒江州政府一直強調，水電開發(fā)，最重要的是為了發(fā)展當地經濟，盡快使人民脫貧致富，這也是主張建壩一方最后勝利的最大籌碼。但是，從各種報道中，以及上文所提的第二點中，應該質問，當地政府是否真的是從本地區(qū)民眾的利益、尤其是原住民的利益出發(fā)？若真是如此，政府到底做過多少工作，讓原住民們全面了解信息，了解工程建設可能給他們帶來的利益和危害，然后使他們能獨立作出判斷和選擇？在這場爭論開始之前，從未聽說政府做過這些工作。若連這一批利益最相關的群體，且是弱勢群體的真實聲音都沒有真正關注過，政府又談何代表當地人民利益，談何從當地人民利益出發(fā)？清華大學教授李楯在接受《國際先驅導報》采訪時，就表示了他的不同看法�！霸谒畨谓ㄔO中，獲利的首先是電力部門；
其次是地方政府；
在現行體制下，老百姓很難參與到這個利益分配過程中去�！雹�

　　從以上幾點來看，在我國，公共政策的合法性存在一定問題。公共政策的合法性包括兩個方面，一為形式的合法性，指公共政策的來源與制定程序的合法性；
二為實質的合法性，指公共政策內容本身的合法性，即公共政策是否反映大多數人的利益和事物的發(fā)展方向。⑤從怒江事件反應出，在我國的公共政策制定過程中，政策程序的合理和正當性，以及政策價值的合理性，都存在一定缺陷。

　　二?

　　事情往往會有兩面性。怒江水電開發(fā)政策制定中表現出的問題很嚴重，可能也正是由于這些問題，促使了人們的覺醒，促使他們追求公正和民主。從怒江大壩建設所引發(fā)的爭論和工程的擱置，我們也看到一些令人欣慰的變化和進步。

　　在2003年8月的審查會上，環(huán)保總局的官員以一抵眾，堅決不同意怒江工程的開展，接著事情漸漸有了扭轉。政府的決策不再是完全的走過場了，不同的聲音敢于出現，而且這個唯一不同的聲音還起到了不小的作用。這說明，政府決策過程中，體制內部，部門與部門之間的某種制衡現象正在出現。盡管這還不是制度化的，但至少能說明，決策不再是個別強勢部門說了算了，公共政策的制定正在朝著權力制衡的方向發(fā)展。如在這個事件中，一向被視為弱勢的環(huán)�？偩�，發(fā)揮了很大的影響作用。

　　除了這種體制內的制衡，體制外的制衡力量也在顯現，主要表現為NGO的參與和利益相關群體呼聲的表達。2004年2月中旬，溫家寶總理對怒江大壩建設暫時擱置的批示，很重要的一個原因就是眾多環(huán)保NGO，如“綠家園”、“云南大眾流域”、“自然之友”等介入這一事件，并且通過講座、論壇、簽名等形式積極宣傳反對怒江大壩的建設，引起了社會公眾的廣泛關注。他們反對建壩，從最初的環(huán)境保護，到后來提出要重視庫區(qū)原住民的利益，并且?guī)ьI原住民去漫灣水電站觀察當地移民的生活情況，講解大壩建設可能給他們帶來的利益和損害，幫助他們向政府呼吁�？梢钥吹�，NGO的介入對政府決策產生的制衡作用，正如《經濟》雜志所強調的，“民間組織的活動和聲音極大地影響了中央政府的決策，這在中國還是第一次。這是一個標志性的、甚至具有里程碑意義的事件……它是中國NGO發(fā)展歷程中的一件大事，它折射了中國社會現代化進程中的一次重要躍升”。⑥

　　這也反映出，我國公共政策制定的參與主體正在擴大，從單一的由政府來決定，到利益集團、NGO、普通民眾的多方參與，制定主體的公共性正在日益體現。北大法學院教授汪敬認為，從發(fā)現涉及公眾權益的問題，到收集公眾意見，再到設計參與計劃、確定參與方案，最終影響決策，NGO大有可為。⑦NGO對弱勢群體的保護和對公共利益的代言，不僅彰顯了一種正在成長的力量，更在搭建一種新的機制，即通過NGO這個平臺，把公眾參與逐步導入行政決策中，形成主體多元化的公共治理模式。

　　正是因為公共政策制定中制衡力量的出現，多方參與的逐漸形成，尤其是NGO力量的壯大，以及思想庫作用的真正發(fā)揮，使其透明、公開程度和民主化、科學化程度都在提高。?

　　也許這樣一個多方參與，持久爭論、博弈的過程會降低決策效率，但從長遠看這是值得也是必須的。經過多次辯論和反復的政策制定過程，從被反對者到反對者，都會進一步去作研究，從而對政策問題有更深入地理解，作為結果的政策輸出必然是朝著最優(yōu)的方向發(fā)展。這樣一個過程加強了公共政策程序和實體上的合法性，也更能讓社會公眾信服。這樣的結果相比一個只經過政府內部討論而通過的決策是更優(yōu)的，后者雖然效率高、成本低，但是發(fā)生錯誤的可能性也更大，尤其是在重大工程項目上。

　　關于怒江水電開發(fā)的爭論公開之后，這個決策過程一定程度上有了民間力量的參與和監(jiān)督。爭論之后重新制定出來的方案，也更具有了科學性。比如，目前對規(guī)劃的修改，不再是原先的13級，有些地方也要進行進一步考察、研究、調整。2004年10月，在北京舉行的聯合國水電與可持續(xù)發(fā)展研討會上，國家發(fā)改委能源局局長徐錠明介紹，對于批評的意見，規(guī)劃設計部門已逐條進行了整理，對規(guī)劃的制定也更加慎重，特別是重視了水利的合理開發(fā)，重視魚類、野生稻和高原植物的保護。⑧改進后的方案在技術上、環(huán)保問題上的科學性正在一步步增強。對于可能涉及的村民田地甚至房屋被占的賠償和搬遷問題，怒江州一名官員明確表示“政府非常重視”。他說：“已經有許多專家和新聞媒體向我們舉例說，黃河、長江和瀾滄江上發(fā)生的問題，都對許多電站沒有把原住民的生產生活問題安排好表示擔憂。對于我們來說，這些前車之鑒肯定會注意，我們政府自然不會掉以輕心，不想留下罵名�！雹嵩谏鐣�公眾尤其是NGO的強烈倡議之下，政府部門對原住民的利益給予了比原先更多的關注。

　　同時，這個事件也成為一次良好契機，可能會促使一些新機制的產生。國家環(huán)保局的一位官員表示，新的《環(huán)評法》對工程決策的諸多環(huán)節(jié)已有改善，如明文規(guī)定對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的規(guī)劃，應當舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。他還透露，國家環(huán)保局正在建設一個專家?guī)�，包括各個領域的專家，參加環(huán)評的專家，將從該庫里隨機抽取，這將使得利益的相關者很難“做工作”。而何大明認為更為根本的解決之道，是改革現有的環(huán)評體制。比如，環(huán)評費用應按工程投資的一定比例，由業(yè)主交給政府或中介機構，然后公開招標，委托有資質的機構來完成。同時，應對參與環(huán)評的單位和學者，以及政府決策部門實施責任追溯制。⑩這些，都是我們可以期待的進步。尤其是聽證會，是保證政策制定多方參與，保證開放性和透明度的有效機制，更是NGO所一直強調的。

　　三?

　　當然，再次回顧這個工程，其特殊性有可能使它所體現的問題和變化尤為鮮明。工程本身龐大復雜且后續(xù)影響廣泛深遠，而且恰恰又涉及到環(huán)保問題，而中國的環(huán)保NGO正是中國NGO中最活躍、影響最大和特征最為鮮明的一個群體，這一系列原因使得它引起的關注也尤為多。但是，這個事件所反應出的情況，在一定程度上代表了我國公共政策制定過程中普遍的變化趨勢，即政策制定朝著更加民主、科學的方向進步，這是非常令人欣慰的。

　　注釋：

　�、偃稳�.論第三部門興起下的公共政策［J］.行政與法，2004，7：（29）.?

　　②尹鴻偉.怒江原住民漫灣取經［J］.南風窗，2004，6：（49）.?

　　③⑨尹鴻偉.第三次上馬，怒江工程！［J］.南風窗，2004，11：（58）.?

　�、軙r捷.怒江大壩決策中的三方利益博弈［N］.國際先驅導報，http：//news.sina.com.cn/o/2004-04-20/09172353527s.shtml.

　�、葑T海波.公共政策的合法性探究［J］.山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報，2004，5：（18）.?

　　⑥曹海東，張朋.怒江大壩突然擱置背后的民間力量［J］.經濟，2004-10-25.?

　　⑦劉溜.NGO：為弱者代言［J］.中國新聞周刊，2004，12：（34）.?

　�、嗬钭粤�.怒江爭壩［J］.瞭望新聞周刊，2004，49：（31）.?

　�、馓平ü猓骸墩l來決定怒江命運》，《新聞周刊》2004.5.24

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